ECLI:CZ:NSS:2005:2.AFS.81.2004:54
sp. zn. 2 Afs 81/2004- 54
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátu složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Miluše Doškové, JUDr. Bohumila Hnízdila, JUDr. Václava Novotného,
JUDr. Petra Příhody, JUDr. Marie Součkové a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce: R.
F., zastoupeného JUDr. Ladislavou Palatinovou, advokátkou se sídlem Vejvanovského 468,
Kroměříž, proti žalovanému: Finanční úřad v Holešově se sídlem nám. Dr. E. Beneše 59,
Holešov, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne
29. 1. 2004, sp. zn. 29 Ca 32/2002,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 29. 1. 2004, sp. zn. 29 Ca 32/2002,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce (dále jen „stěžovatel“) domáhá
zrušení shora označeného usnesení Krajského soudu v Brně (dále jen „krajský soud“),
kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí žalovaného č. j. 29110/01/322970/4594
ze dne 10. 12. 2001. Žalovaný uvedeným rozhodnutím nevyhověl námitce stěžovatele
proti jím vydanému exekučnímu příkazu ze dne 21. 11. 2001 na srážku ze mzdy.
Stěžovatel v kasační stížnosti namítl, že pravomoc soudu k přezkoumání napadeného
rozhodnutí žalovaného je dána ustanovením §4 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002,
soudního řádu správního („s. ř. s.“), jedná se o ochranu před nezákonným zásahem správního
orgánu. Platební výměry vydané žalovaným trpí vadami, v trestním řízení byly označeny
za nepřezkoumatelné. Žalovaný však na jejich základě přesto vydal exekuční příkazy,
které jsou nepřezkoumatelné, není z nich patrno, o jaké daňové období se jedná a jaká daňová
povinnost je jimi předepsána. Stěžovatel se proto domnívá, že žaloba byla podána důvodně,
stěžovatel byl k jejímu podání legitimován ve smyslu ustanovení §65 s. ř. s. a nebyly dány
podmínky pro její odmítnutí dle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Proto stěžovatel
navrhuje napadené usnesení krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k novému řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti odkázal na své odůvodnění
žalobou napadeného rozhodnutí o námitkách. K námitce nezákonnosti uvedeného rozhodnutí
z důvodu absence specifikace předmětného daňového období a nároku na penále uvedl,
že tyto údaje jsou stěžovateli známé z předchozích rozhodnutí, tj. z platebních výměrů.
Dále žalovaný poukázal na rozdílnost trestního a daňového řízení, daňová povinnost
může být stanovena pouze rozhodnutím příslušného správce daně. Žalovaný navrhl kasační
stížnost zamítnout jako nedůvodnou.
Z obsahu spisu plyne, že exekučním příkazem ze dne 21. 11. 2001 byla nařízena
exekuce srážkou ze mzdy stěžovatele k zaplacení vykonatelných daňových nedoplatků
ve výši 1 291 418 Kč. Exekuční příkaz byl vydán poté, kdy stěžovatel žalovanému nezaplatil
vykonatelné nedoplatky stanovené několika pravomocnými platebními výměry.
Stěžovatel proti uvedenému exekučnímu příkazu namítal, že zde není uvedeno zdaňovací
období, za které nedoplatek vznikl, a že rovněž chybí uvedení existence nároku na penále.
Žalovaný námitky zamítl pro nedůvodnost, když konstatoval, že nejde o náležitosti,
které by byly rozhodujícím podkladem pro nařízení daňové exekuce dle ustanovení
§73 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků (dále jen „daňový řád“).
Podstatné skutečnosti byly předmětem vyměřovacího řízení, které proběhlo, v něm vydaná
rozhodnutí jsou pravomocná a vykonatelná.
Krajský soud k tomu uvedl, že stěžovatel se v dané věci domáhal přezkoumání
správních rozhodnutí vydaných na základě ustanovení §73 odst. 6 daňového řádu poté,
kdy bylo pravomocně skončeno řízení vyměřovací. Existovaly tedy vykonatelné nedoplatky
stanovené platebními výměry a stěžovatel tyto nedoplatky do vydání exekučního příkazu
neuhradil. Stěžovatel tak nesplnil dobrovolně povinnost uloženou mu rozhodnutím vydaným
ve vyměřovacím řízení, ve vykonávacím řízení jsou již práva a povinnosti stěžovatele
autoritativně určena. Na základě uvedených zjištění krajský soud dospěl k závěru,
že nejsou splněny podmínky řízení, konkrétně zde není správní rozhodnutí,
které by bylo možno podrobit soudnímu přezkumu. Žalobní legitimace dle ustanovení
§65 s. ř. s. je dána existencí úkonu správního orgánu, jímž se zakládají, mění,
ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti, tyto úkony jsou označovány legislativní
zkratkou jako „rozhodnutí“. Žalobou je napadeno rozhodnutí (včetně jemu předcházejícího),
kterým nebyla zakládána, měněna, rušena nebo závažně určována veřejná subjektivní práva
a povinnosti stěžovatele, soud proto s odkazem na ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
žalobu odmítl.
Usnesením ze dne 31. 8. 2005 rozhodující 2. senát Nejvyššího správního soudu
podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. předložil věc rozšířenému senátu, protože při předběžné
poradě dospěl k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru judikovaného
Nejvyšším správním soudem v rozsudku ze dne 11. 5. 2004, č. j. 3 Afs 6/2003-62.
Jde o právní otázku posouzení možnosti soudního přezkumu rozhodnutí o námitkách
proti exekučnímu příkazu podle ustanovení §73 odst. 8 daňového řádu, kdy soud v citovaném
rozsudku vyslovil právní názor (s nímž se 2. senát neztotožnil), že „rozhodnutí o námitkách
proti exekučnímu příkazu (§73 odst. 8 zákona ČNR č. 337/1992 Sb., o správě daní
a poplatků) je rozhodnutím spadajícím do oblasti výkonu práva, o kterém již bylo rozhodnuto.
Chybí mu tedy v §65 odst. 1 s. ř. s. předpokládaný právní obsah rozhodnutí,
které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví. Žalobce není odmítnutím návrhu krácen
na svém právu přístupu k soudu, neboť v případě meritorního hmotněprávního rozhodování
měl možnost uplatnit opravné prostředky jak ve správním řízení, tak i v řízení před soudem
rozhodujícím ve správním soudnictví.“
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu při hodnocení předmětné právní otázky
vycházel z následujících úvah.
Předně nelze pominout skutečnost, že Ústavní soud ČR nálezem ze dne 12. 10. 2000,
sp. zn. III. ÚS 358/99 (in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 20, str. 53 a násl.) vyslovil právní
názor, podle něhož „daňová exekuce nařízená na majetek daňového dlužníka je vážným
zásahem do subjektivních práv tohoto účastníka správního řízení, proto musí
takovéto rozhodnutí být vždy přezkoumatelné příslušným obecným soudem v režimu správního
soudnictví podle části páté občanského soudního řádu, pokud tento účastník řízení
své postavení dlužníka v daňovém řízení zpochybňuje a uvádí konkrétní skutečnosti,
o nichž své důvody opírá. Odmítnutím soudního přezkumu takovéhoto rozhodnutí správního
orgánu, s odvoláním na jeho procesní povahu, by účastník správního řízení zůstal bez soudní
ochrany, čímž by došlo k porušení jeho ústavně zaručeného základního práva
dle čl. 36 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.“ K tomu je nutno pro úplnost dodat,
že citovaný nález se sice vztahuje k zákonné úpravě platné před nabytím účinnosti s. ř. s.,
nicméně - jak již judikoval Nejvyšší správní soud v jiné věci (rozsudek ze dne 11. 8. 2004,
č. j. 2 Afs 33/2004-88) - „soudním řádem správním nedošlo k omezení rozsahu soudního
přezkumu správních rozhodnutí v tom smyslu, že by byla z tohoto přezkumu opětovně
vyloučena rozhodnutí procesní povahy.“ Lze tedy konstatovat, že nutnost soudního přezkumu
rozhodnutí ve věcech daňové exekuce je dána již ústavními kautelami, vyplývajícími zejména
z čl. 36 Listiny základních práv a svobod. Podle citovaného čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny
totiž z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících
se základních práv a svobod podle Listiny. Přitom již z povahy věci je zřejmé, že provedením
daňové exekuce dochází k zásahu (přinejmenším) do vlastnického práva podle čl. 11 Listiny,
a to ve smyslu – podle typu exekuce - zániku vlastnického práva k určité peněžní hodnotě
(přikázání pohledávky, srážka ze mzdy) či k movité nebo nemovité věci, k jejímuž prodeji
může dojít. Za daných okolností proto soudní přezkum těchto rozhodnutí vyloučen
být nemůže.
Další podpůrný argumentační potenciál plyne ze srovnání exekučního řízení vedeného
v civilním a v daňovém řízení. Právní řád, založený na principech jednoty, racionality
a vnitřní obsahové bezrozpornosti, s sebou nutně přináší imperativ stejného náhledu
na srovnatelné právní instituty, byť upravené v rozdílných právních předpisech či dokonce
odvětvích. V daném případě občanský soudní řád v části šesté (§251 a násl.) velmi podrobně
upravuje výkon rozhodnutí, přičemž z této úpravy vyplývá, že rozhodování o výkonu
rozhodnutí je zásadně dvojinstanční (zejm. §254 odst. 4 o. s. ř.), a že projednání odvolání
a rozhodnutí o něm se řídí pravidly tzv. úplné apelace (viz Bureš/Drápal/Krčmář/Mazanec:
Občanský soudní řád – komentář, II. díl, 6. vyd., C. H. Beck, 2003, str. 1172).
Navíc, v těchto věcech o. s. ř. připouští rovněž použití dovolání, tzn. mimořádného opravného
prostředku (§238 o. s. ř.). Zmíněnému požadavku racionality a bezrozpornosti
by proto zjevně odporovalo, pakliže by byl přezkumný režim obou zmíněných typů
exekučního řízení upraven procesně zásadně odlišným způsobem, jakkoliv je zároveň zřejmé,
že správní žalobu nelze považovat za opravný prostředek proti správním rozhodnutím,
neboť představuje nikoliv pokračování v řízení předchozím, nýbrž kvalitativně odlišný
typ řízení vedeného před jiným typem orgánu veřejné moci. K tomu je ostatně případné
i připomenout, že podle ustanovení §73 odst. 7 daňového řádu se pro výkon daňové exekuce
použije přiměřeně občanského soudního řádu, takže i z toho důvodu se případné úvahy
o zásadní odlišnosti obou procesních režimů jeví jako iracionální.
Nejvyšší správní soud proto, respektujíc hierarchické uspořádání vnitrostátního
právního řádu, dospívá k závěru danému argumentačním souběhem citovaných ústavních
kautel a komparací se srovnatelnou úpravou v civilním řízení a vyúsťujícímu ve výsledek,
že rozhodnutí o námitkách proti exekučnímu příkazu podle ustanovení §73 odst. 8
daňového řádu je rozhodnutím, které lze napadnout žalobou ve správním soudnictví.
Jedná se tedy o rozhodnutí ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
Protože napadené usnesení krajského soudu je založeno na právním závěru opačném,
tzn. na závěru, že se v projednávané věci nejednalo o rozhodnutí zakládající, měnící,
rušící či závazně určující veřejná subjektivní práva stěžovatele ve smyslu citovaného
zákonného ustanovení, jedná se nutně o usnesení nezákonné, které Nejvyšší správní soud
pro naplnění kasačního důvodu obsaženého v ustanovení §103 odst. 1 písm. e) musel zrušit.
Pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že soudní přezkum v těchto případech
samozřejmě nemůže zpochybňovat souslednost a logickou provázanost jednotlivých fází
daňového řízení. Námitkami proti exekučnímu příkazu proto nelze účinně brojit
proti samotnému daňovému nedoplatku, stanovenému samostatným správním rozhodnutím,
a rovněž následný soudní přezkum může být zaměřen zejména na vhodnost a proporcionalitu
způsobu a rozsahu provedení exekuce, na vykonatelnost exekučního titulu, na jeho právní
účinnost vůči povinnému apod., nikoliv již na přezkum důvodnosti samotného exekučního
titulu. Soudní přezkum proto v těchto případech lze označit za do určité míry omezený
a koncentruje se na případné „vybočení“ z řádné a na principu proporcionality založené
daňové exekuce. Jak již ostatně uvedl Nejvyšší správní soud v usnesení ze dne 24. 11. 2004,
č. j. 1 Afs 47/2004-75, „je-li u správního soudu napadeno rozhodnutí vydané v další fázi
řízení (v řízení exekučním), pak přirozeně soud může zkoumat jen samotnou existenci titulu
a vhodnost zvoleného způsobu exekuce, poměr výše pohledávky k ceně exekucí postižené věci
apod., navíc za podmínky, že stížnost tvrdí například, že exekuční titul neexistuje,
zvolený způsob exekuce není zákonem připuštěn, že cena postižené věci je v nepoměru
k výši pohledávky atp. Soud se ve fázi exekučního řízení nemůže zabývat skutečnostmi,
které nastaly před vydáním vykonatelného výkazu nedoplatků, tedy v řízení vyměřovacím.“
Protože Nejvyšší správní soud zrušil napadený rozsudek krajského soudu
a věc mu vrátil k dalšímu řízení, rozhodne krajský soud v novém rozhodnutí i o náhradě
nákladů kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 26. října 2005
JUDr. Josef Baxa
předseda rozšířeného senátu