ECLI:CZ:US:2007:2.US.1090.07.1
sp. zn. II. ÚS 1090/07
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedkyně senátu Dagmar Lastovecké a soudců Stanislava Balíka a Jiřího Nykodýma - ze dne 7. srpna 2007 sp. zn. II. ÚS 1090/07 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky E. H. proti rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro jihomoravskou oblast, ze dne 6. května 2005 č. j. 168102/2005-6371, jímž byla stěžovatelce uložena povinnost zaplatit vedlejšímu účastníkovi, společnosti Telefónica O2 Czech Republic, a. s., stanovenou částku za poskytnuté telekomunikační služby, a ve věci návrhu na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí.
Rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro jihomoravskou oblast, ze dne 6. května 2005 č. j. 168102/2005-6371 se ruší.
Odůvodnění:
I.
Rekapitulace ústavní stížnosti
1. Ústavní stížností podanou dne 30. dubna 2007 se stěžovatelka domáhá zrušení rozhodnutí Českého telekomunikačního úřadu, odboru pro jihomoravskou oblast (dále též "účastník řízení"), ze dne 6. května 2005 č. j. 168102/2005-6371, kterým jí bylo uloženo zaplatit vedlejšímu účastníkovi řízení částku 18 237 Kč za poskytnuté telekomunikační služby na třech účastnických telefonních stanicích. Tvrdí, že tímto rozhodnutím a řízením, které mu předcházelo, byla porušena její základní práva podle čl. 96 Ústavy České republiky a čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina").
2. Stěžovatelka v ústavní stížnosti připouští, že měla původně bydliště na adrese S. 43, avšak dům na této adrese zčásti patřil jejímu manželovi, přičemž manželství s ním se rozpadlo. Poté žila postupně na více adresách a na doručovací poště oznámila změnu bydliště. Její faktický pobyt byl znám jejím rodičům, bratrovi, bývalému manželovi a v téže době probíhalo řízení o úpravě práv a povinností k jejím nezletilým dětem u Okresního soudu ve Žďáru nad Sázavou, kterého se také účastnila. Nesouhlasí tedy se závěrem účastníka řízení, že byla neznámého pobytu, přičemž pátrání po svém skutečném pobytu označuje za formální. Namítá, že účastník řízení v dalším průběhu řízení nezkoumal, zda podmínky pro zastupování opatrovníkem trvají i nadále, ačkoliv v době vydání rozhodnutí měla již stěžovatelka svůj trvalý pobyt hlášen na adrese "P. 27, Brno". Zaměstnance účastníka řízení nepovažuje za řádného opatrovníka, a to zejména s ohledem na jeho motivaci, zaměřenou spíše na plnění povinností vůči zaměstnavateli než na hájení zájmů stěžovatelky, přičemž opatrovník ve věci nijak aktivně nejednal ani nepodal odvolání. Při argumentaci o nesprávném postupu účastníka řízení odkazuje na právní názory obsažené v nálezech sp. zn. II. ÚS 351/04 (N 167/35 SbNU 267) a sp. zn. II. ÚS 629/04 (N 69/36 SbNU 731).
II.
Listinné podklady
3. Stěžovatelka přiložila k ústavní stížnosti usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 13. prosince 2006 sp. zn. 3 To 591/2006, v němž je jako adresa stěžovatelky uvedeno: "trvale bytem S. 43, přechodně bytem Brno, P. 18". Dále stěžovatelka přiložila předvolání k hlavnímu líčení v téže věci k Městskému soudu v Brně na 4. června 2007 a vyrozumění o veřejném zasedání Krajského soudu v Brně v jiné věci stěžovatelky vedené pod sp. zn. 7 To 157/2007, které bylo nařízeno na 3. května 2007, přičemž obě listiny byly vyhotoveny 5. dubna 2007.
4. Z vyžádaného spisu Českého telekomunikačního úřadu č. j. 168102/2005-6371 Ústavní soud zjistil, že se právní předchůdce vedlejšího účastníka řízení vůči stěžovatelce domáhal zaplacení dluhu z titulu smluvně poskytnutých a řádně nezaplacených mobilních telekomunikačních služeb. Po zahájení řízení správní orgán zjistil, že se stěžovatelka nezdržuje na adrese udané vedlejším účastníkem řízení ("S. 43"), a proto dopisem ze dne 18. ledna 2005 požádal Krajský úřad Jihomoravského kraje o sdělení jejího trvalého pobytu. Takto zjistil adresu "S. 102", avšak i z této adresy se dne 28. února 2005 vrátila zásilka s opakovaným oznámením o zahájení řízení s relací, že se adresát odstěhoval bez udání adresy. Dne 14. března 2005 vydal účastník řízení rozhodnutí, kterým ustanovil svoji zaměstnankyni B. K. opatrovnicí stěžovatelky s tím, že se pobyt stěžovatelky nepodařilo úředním šetřením zjistit. Takto ustanovená opatrovnice se dne 22. dubna 2005 seznámila s podklady rozhodnutí a dne 6. května 2005 bylo vydáno rozhodnutí napadené ústavní stížností. Dne 28. května 2007 bylo účastníkem řízení telefonicky zjištěno na doručovací poště obce S., že v záznamech není evidována objednávka na dosílání pošty stěžovatelce na jinou adresu.
5. Ze spisu soudního exekutora JUDr. M. D. sp. zn. 013 EX 3836/06 bylo zjištěno, že usnesením Okresního soudu Brno-venkov ze dne 1. prosince 2006 č. j. 19 Nc 8900/2006-6 byla na návrh vedlejšího účastníka řízení nařízena exekuce k vykonání rozhodnutí napadeného ústavní stížností. Dne 8. února 2007 byla vrácena s relací "adresát na uvedené adrese neznámý" z adresy "P. 644/27, Brno" zásilka s návrhem na nařízení exekuce, usnesením o nařízení exekuce a výzvou soudního exekutora, aby stěžovatelka zaplatila dluh. Konečně dne 20. dubna 2007 byla tatáž zásilka stěžovatelce doručena na adresu "P. 18, Brno", kterou soudní exekutor zjistil z vyžádané zprávy Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky. Stěžovatelka poté přípisem ze dne 27. dubna 2007 navrhla odklad provedení exekuce (téhož dne zmocnila svého právního zástupce i pro řízení vedené účastníkem řízení), a to s ohledem na řízení o ústavní stížnosti.
6. Z nálezu sp. zn. I. ÚS 264/06 ze dne 8. listopadu 2006, N 207/43 SbNU 315, Ústavní soud zjistil, že proti stěžovatelce bylo v době od 23. ledna 2004 do 5. července 2005 Okresním soudem Brno-venkov pod sp. zn. 20 C 252/2004 vedeno na návrh obchodní společnosti FAST FINANCE, s. r. o., řízení o zaplacení peněžité částky. V tomto řízení se stěžovatelce nepodařilo doručit platební rozkaz, následně byl její pobyt zjišťován soudem v centrální evidenci obyvatel a v evidenci Vězeňské služby České republiky a poté jí byla ustanovena opatrovnice - soudní tajemnice. Uvedeným nálezem bylo zrušeno meritorní rozhodnutí soudu pro porušení čl. 36 odst. 1 a 38 odst. 2 Listiny, jež spočívalo v nedostatečné aktivitě soudu předcházející ustanovení opatrovníka a ve volbě jeho osoby.
7. Z centrální evidence obyvatel Ústavní soud zjistil, že stěžovatelka je od 7. března 2005 doposud hlášena na adrese "P. 644/27, Brno".
III.
Formální náležitosti
8. Ústavní soud se nejprve zabýval otázkou, zda jsou splněny všechny formální náležitosti ústavní stížnosti, zejména zkoumal, zda byla dodržena šedesátidenní lhůta pro její podání, resp. zda je ústavní stížnost přípustná. Napadené rozhodnutí totiž nabylo právní moci, aniž by proti němu bylo podáno odvolání nebo žaloba podle části páté občanského soudního řádu. Ústavní soud v minulosti konstatoval, že pokud je podstatou ústavní stížnosti právě otázka, zda orgán veřejné moci prvního stupně postupoval správně, když stěžovatelce ustanovil opatrovníka, přičemž z toho důvodu nebylo předmětné rozhodnutí stěžovatelce nikdy doručeno, a nemohla tak vyčerpat všechny prostředky poskytnuté zákonem k ochraně svých práv, je taková ústavní stížnost přípustná (např. nález sp. zn. I. ÚS 559/2000, N 111/27 SbNU 233). Dále Ústavní soud konstatuje, že ústavní stížnost byla stěžovatelkou podána dne 30. dubna 2007. Stěžovatelka se v ní domáhá zrušení rozhodnutí, jež bylo vydáno v řízení, jehož byla (resp. měla být) účastnicí. O tomto rozhodnutí se dozvěděla až dne 20. dubna 2007 (tedy nikoliv 2006, jak je uvedeno v ústavní stížnosti), neboť tohoto dne jí byla doručena zásilka soudního exekutora v této věci. Ústavní stížnost obsahuje tvrzení o porušení konkrétně uvedených základních práv a o tom, v čem spočívají. Byla sepsána advokátkou, kterou stěžovatelka za účelem zastupování v řízení před Ústavním soudem zmocnila, a byla k ní připojena kopie rozhodnutí, jež napadá. Ústavní soud tedy uzavírá, že ústavní stížnost splňuje všechny zákonem stanovené formální náležitosti.
IV.
Návrh na odklad vykonatelnosti
9. Stěžovatelka současně s ústavní stížností podala návrh na odklad vykonatelnosti napadeného rozhodnutí s ohledem na to, že ve věci již bylo zahájeno exekuční řízení a exekutor zahájil kroky vedoucí k uspokojení pohledávky přiznané napadeným rozhodnutím.
10. Ustanovení §79 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, umožňující odklad vykonatelnosti rozhodnutí napadeného ústavní stížností, vykládá Ústavní soud ve své ustálené judikatuře restriktivně. Ústavní soud aplikuje citované ustanovení zpravidla jenom tehdy, pokud by měl výkon napadeného rozhodnutí nezvratné důsledky osobní, vylučující i reparační či satisfakční funkci právní odpovědnosti (srov. nález sp. zn. III. ÚS 258/03, N 66/33 SbNU 155). Ústavní soud v posuzovaném případě takovou situaci nezjistil a stěžovatelka nic takového ostatně ani netvrdí. Proto byl její návrh na odložení vykonatelnosti napadeného rozhodnutí odmítnut jako zjevně neopodstatněný podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu.
V.
Vyjádření účastníků řízení
11. Český telekomunikační úřad rekapituloval svůj postup a uvedl, že ačkoliv v procesním předpise neexistuje úprava zjišťování místa pobytu účastníka řízení, pokusil se dostatečně a v mezích zákonných možností o patřičné zjištění. Nález sp. zn. I. ÚS 264/06, N 207/43 SbNU 315, o němž se zmiňuje stěžovatelka, se týkal jiného řízení a navíc řízení před soudem a lze z něj vyvodit, že stěžovatelka sdělila místo svého pobytu těm orgánům veřejné moci, s nimiž měla zájem komunikovat. Správní orgán není nadán pravomocí ani prostředky provádět zjišťování místa pobytu účastníka řízení jinak než prostřednictvím evidencí vedených státními orgány, tedy zejména evidence obyvatel, resp. evidence osob ve výkonu trestu apod. Poukazuje i na to, že stěžovatelka neoznámila řádně změnu místa svého pobytu tak, aby mohla být k dispozici všem soudním a správním orgánům. Nesdělila to ani vedlejšímu účastníkovi řízení pro účely fakturace, ač tak byla podle smluvních ujednání povinna učinit. Nesouhlasí ani s tvrzením, že by doručovací poštu požádala o dosílání poštovních zásilek. Skutečnost, že jiný státní orgán byl v téže době se stěžovatelkou v kontaktu, nemůže být sama o sobě důvodem k závěru o chybném postupu v posuzované věci. Pokud by měl správní orgán v případech účastníků neznámého pobytu vždy ověřovat údaje o nich u jiných orgánů veřejné moci, bylo by to v rozporu se zásadami hospodárnosti a rychlosti řízení. Má za to, že úkony ustanoveného opatrovníka neměly pouze formální charakter a že není v rozporu s příslušnými podústavními předpisy, že byl stěžovatelce ustanoven opatrovníkem jeho zaměstnanec jako osoba odborně zdatná; jde i o ekonomičtější řešení (na rozdíl od ustanovování advokátů). Vyvozuje, že pokud by se opatrovník proti napadenému rozhodnutí odvolal, mohl by tím uškodit stěžovatelce, které by tak totiž mohla být uložena povinnost uhradit náklady odvolacího řízení. Konečně namítá, že ústavní stížnost byla podána po uplynutí zákonem stanovené lhůty, neboť se stěžovatelka podle svého tvrzení měla o rozhodnutí dozvědět v rámci exekučního řízení 20. dubna 2006 a ústavní stížnost podala až 30. dubna 2007.
12. Vedlejší účastník se v řízení o ústavní stížnosti nenechal řádně zastoupit. S ohledem na smysl a význam zastoupení v řízení před Ústavním soudem proto k jeho meritornímu vyjádření, které bylo zpracováno jím samým a které ve své podstatě bylo jen jinou formou argumentace Českého telekomunikačního úřadu, Ústavní soud nepřihlížel.
13. V replice stěžovatelka upozornila na písařskou chybu ve svém podání, v němž bylo nesprávně uvedeno, že jí bylo usnesení o nařízení exekuce doručeno 20. dubna 2006 (kdy však ještě ani nebyl podán návrh na nařízení exekuce), avšak správně k tomu došlo 20. dubna 2007. Ve zbytku odkázala na argumentaci obsaženou v ústavní stížnosti.
VI.
Právní východiska
14. Ústavní soud se v minulosti opakovaně zabýval výkladem a aplikací ustanovení §29 odst. 3 občanského soudního řádu, které umožňuje ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám. S ohledem na to, že právní úprava správního řízení umožňuje správním orgánům ustanovit opatrovníka osobě neznámého pobytu za stejných podmínek jako soudu [§16 odst. 2 dříve platného správního řádu, resp. §32 odst. 1 písm. d) nyní platného správního řádu] a správní orgány přitom disponují stejnou možností zjistit od ostatních orgánů veřejné moci všechny skutečnosti důležité pro řízení a rozhodnutí (§128 občanského soudního řádu, §32 odst. 3 dříve platného správního řádu, resp. §50 odst. 2 nyní platného správního řádu), dopadají právní názory vyslovené ve vztahu k pravomoci soudu ustanovit opatrovníka účastníkovi řízení neznámého pobytu i na pravomoc správního orgánu v tomto směru.
15. Z ustálené judikatury Ústavního soudu předně vyplývá, že zákonná ustanovení upravující možnost ustanovení opatrovníka nemohou být používána jen z důvodu urychleného vyřízení (nález sp. zn. IV. ÚS 200/97, N 149/12 SbNU 381). Nepřítomnému účastníkovi soudního řízení musí být zajištěna ochrana jeho zájmů i základních práv a funkce opatrovníka byla vytvořena proto, aby do důsledku hájila zájmy nepřítomného, což představuje mj. studium spisu, podávání vyjádření a vedení celého sporu za nepřítomného tak, jak by takovou povinnost byl nucen plnit smluvní zástupce (nález sp. zn. I. ÚS 559/2000, N 111/27 SbNU 233). Jde tu totiž o dosažení ústavněprávní maximy rovnosti účastníků řízení.
16. Proto ustanovení opatrovníka účastníkovi řízení, jehož pobyt není znám, musí vždy předcházet šetření o tom, zda jsou dány předpoklady pro tento postup v řízení, a současně je zapotřebí zvažovat, zda není možno použít jiné opatření (nález sp. zn. I. ÚS 322/2000, N 150/24 SbNU 105). Takto má být učiněn např. dotaz na poštovní doručovatelku, které mohlo být z doručovací praxe v obvodě známo, zda se stěžovatelka v místě svého bydliště trvale zdržuje či nikoliv, popř. i na toho, kdo v domě bydlí a mohl by soudu podat podrobnější informaci (nález sp. zn. II. ÚS 565/03, N 160/35 SbNU 195).
17. Osobu opatrovníka je třeba hledat především v okruhu osob blízkých osobě zastupované, resp. těch, jež jsou schopny skutečně reprezentovat zájmy účastníka (nález sp. zn. I. ÚS 559/2000, N 111/27 SbNU 233). Při ustanovení opatrovníka je nutno přísně vážit, aby nedošlo ke kolizi zájmů zástupce a zastoupeného. Nelze očekávat, že podřízený pracovník soudu jako opatrovník účastníka řízení ve věci řešené tímtéž soudem bude brojit proti postupu a rozhodnutí soudu (nález sp. zn. II. ÚS 629/04, N 69/36 SbNU 731).
VII.
Závěry
18. Ústavní soud vzal za prokázané, že se stěžovatelka v době zahájení řízení (7. ledna 2005) nenacházela na adrese hlášeného trvalého pobytu. Změna adresy trvalého pobytu byla stěžovatelkou nahlášena až 7. března 2005, tj. 7 dní před ustanovením opatrovnice a 60 dní před vydáním rozhodnutí napadeného ústavní stížností, o čemž se účastník řízení nedozvěděl.
19. Jakkoliv lze souhlasit s názorem, že možnosti správního orgánu ke zjištění skutečného místa pobytu účastníka řízení jsou omezené, nelze z této skutečnosti učinit závěr, že není nutné vyčerpávat ani ty možnosti, které k dispozici má. Ústavní soud přitom rozhodně nesouhlasí s názorem účastníka řízení, že jeho možnosti by byly omezeny pouze na jím uváděné registry orgánů veřejné moci. Ačkoliv přitom uvádí více možností zjištění místa pobytu, sám si v posuzovaném případě vyžádal informaci pouze z centrální evidence obyvatel, a to jen informaci o adrese trvalého pobytu. Tento krok přitom ani před vydáním napadeného rozhodnutí nezopakoval. Dotaz na dodací poštu hlášeného místa pobytu stěžovatelky učinil až po doručení ústavní stížnosti, a to pouze ve směru ověření údaje stěžovatelky o sjednání dosílky.
20. S ohledem na minimální aktivitu účastníka řízení směřující ke zjištění skutečného místa pobytu stěžovatelky v době řízení lze jeho postup označit jako ryze formální. Je irelevantní, zda byl spíše než ochranou práv a oprávněných zájmů stěžovatelky motivován co nejrychlejším ukončením řízení anebo se jednalo z jeho strany o nedbalost - culpam esse, quod cum a diligente provideri poterit (nedbalost je, když se nedodržela taková opatrnost, jakou by mohl dodržet svědomitý, in Paulus, D 9, 2, 31). Tento postup byl způsobilý zasáhnout do základních procesních práv stěžovatelky podle čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny a také do nich zasáhl. Ustanovením zaměstnankyně účastníka řízení opatrovnicí stěžovatelky bylo porušení práv stěžovatelky dokonáno.
21. Ústavní soud odmítá argumentaci účastníka řízení o nedostatečné aktivitě stěžovatelky ve směru publikace adresy jejího aktuálního pobytu a o tom, že v tomto směru informovala jen ty orgány veřejné moci, jejichž řízení se hodlala zúčastnit. Porušení vlastních povinností totiž zásadně nelze omlouvat porušením povinností ze strany jiných (srov. Mt 7, 3). Zda, komu a kdy stěžovatelka hlásila změnu místa svého pobytu a zda se na takto změněné adrese skutečně nacházela, v žádném případě nemělo mít na postup účastníka řízení vliv. Kromě toho účastník řízení netvrdí ani nedokládá, že by se stěžovatelka jakkoliv dozvěděla v době řízení o jeho konání, a proto je závěr o záměrné pasivitě stěžovatelky čirou spekulací.
22. Stejně tak je třeba odmítnout tvrzení účastníka řízení o vhodnosti ustanovení opatrovníkem jeho zaměstnankyni s ohledem na její odbornou způsobilost a o její dostatečné aktivitě. Je zásadně nevhodné, pokud je opatrovníkem účastníka řízení ustanovena osoba podřízená orgánu veřejné moci, který vede řízení, a to právě s ohledem na z toho plynoucí konflikt mezi povinnostmi vůči zaměstnavateli a vůči účastníkovi řízení. Skutečnost, že se v posuzovaném případě opatrovnice neodvolala proti rozhodnutí napadenému ústavní stížností, je tedy nutno vidět právě ve světle tohoto konfliktu zájmů, a nikoliv v péči o to, aby nebyly v neprospěch stěžovatelky zvýšeny náklady řízení. Svým pasivním způsobem totiž opatrovnice přispěla k tomu, že se dodatečným zjištěním místa pobytu stěžovatelky nemohl vrcholný orgán účastníka řízení zabývat v odvolacím řízení. Následky exekuce procesně vadného pravomocného rozhodnutí jsou přitom nepochybně vážnější než riziko nákladů odvolacího řízení.
23. Ústavní soud tedy shledal porušení čl. 36 odst. 1 a čl. 38 odst. 2 Listiny ze strany účastníka řízení v tom, že před ustanovením opatrovníka zcela nedostatečným způsobem zjišťoval místo pobytu stěžovatelky a že jako opatrovníka ustanovil svoji zaměstnankyni, která z povahy věci nemohla účinně hájit práva stěžovatelky, což rovněž řádně nečinila, čímž stěžovatelce znemožnil účast na řízení a možnost domoci se v něm jejích práv. Proto Ústavní soud ústavní stížnosti jako opodstatněné v celém rozsahu vyhověl a v souladu s §82 odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu napadené rozhodnutí zrušil.
VIII.
Procesní akcesoria
24. Ústavní soud upustil od ústního jednání, neboť od něj nebylo možno očekávat další objasnění věci a všichni účastníci s tímto postupem souhlasili.