ECLI:CZ:US:2003:2.US.419.01
sp. zn. II. ÚS 419/01
Nález
Nález Ústavního soudu (II. senátu) ze dne 3. června 2003 sp. zn. II. ÚS 419/01 ve věci ústavní stížnosti JUDr. J. V., správce konkursní podstaty C. V., a. s., proti usnesením Krajského soudu v Brně z 2. 5. 2001 sp. zn. 29 Ca 32/2001, sp. zn. 29 Ca 33/2001, sp. zn. 29 Ca 34/2001, sp. zn. 29 Ca 35/2001 a sp. zn. 29 Ca 36/2001, jimiž byla zastavena řízení o stěžovatelových žalobách proti rozhodnutím finančního úřadu o zamítnutí stěžovatelovy reklamce proti rozhodnutím finančního úřadu, kterými byly převedeny přeplatky na dani z přidané hodnoty na úhradu nedoplatků na jiných daních.
Výrok
Usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 2. 5. 2001 č. j. 29 Ca 32/2001-19, č. j. 29 Ca 33/2001-19, č. j. 29 Ca 34/2001-19, č. j. 29 Ca 35/2001-19 a č. j. 29 Ca 36/2001-19 se zrušují.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, napadl stěžovatel v záhlaví uvedená rozhodnutí Krajského soudu v Brně. Domnívá se, že mu Krajský soud v Brně svými rozhodnutími neposkytl soudní ochranu, kterou zaručuje Ústava České republiky (dále jen "Ústava") v čl. 90 a 95, a Listina základních práv a svobod (dále jen "Listina") v čl. 11 a 36, a že uvedenými rozhodnutími došlo k porušení jeho práva na spravedlivý proces podle čl. 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal příslušný spisový materiál Krajského soudu v Brně (sp. zn. 29 Ca 32/2001, sp. zn. 29 Ca 33/2001, sp. zn. 29 Ca 34/2001, sp. zn. 29 Ca 35/2001 a sp. zn. 29 Ca 36/2001), z nichž zjistil následující:
Rozhodnutími Finančního úřadu ve Vyškově ze dne 11. 12. 2000 č. j. 49884/00/341910/1067, ze dne 11. 12. 2000 č. j. 49890/00/341910/1067, ze dne 11. 12. 2000 č. j. 49894/00/341910/1067, ze dne 11. 12. 2000 č. j. 57539/00/341910/ 1067 a ze dne 7. 12. 2000 č. j. 57542/00/341910/1067 správce daně podle §53 zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, zamítl reklamaci stěžovatele proti rozhodnutím úřadu ze dne 13. 7. 2000 č. j. 38216/00/341910/1067, ze dne 18. 8. 2000 č. j. 42881/00/341910/1067, ze dne 11. 9. 2000 č. j. 45156/00/341910/1067, ze dne 12. 10. 2000 č. j. 48965/00/341910/1067, a ze dne 13. 11. 2000 č. j. 54301/00/341910/1067, kterými byly z úřední povinnosti převedeny přeplatky na dani z přidané hodnoty na úhradu nedoplatků na jiných daních podle §64 zákona o správě daní a poplatků.
Uvedená rozhodnutí o reklamaci napadl stěžovatel žalobami u Krajského soudu v Brně. Tento soud řízení o nich zastavil, a to rozhodnutími napadenými ústavní stížností (usnesení ze dne 2. 5. 2001 č. j. 29 Ca 32/2001-19, č. j. 29 Ca 33/2001-19, č. j. 29 Ca 34/2001-19, č. j. 29 Ca 35/2001-19 a č. j. 29 Ca 36/2001-19). Rozhodl i o náhradě nákladů řízení a vrácení zaplaceného soudního poplatku. Napadená rozhodnutí jsou v zásadě obsahově totožná. Krajský soud v jejich odůvodnění uvádí, že v projednávaných věcech vznikl stěžovateli daňový přeplatek a správce daně jej ex offo převedl na úhradu nedoplatku na jiné dani. Vydal o tom rozhodnutí, protože s výjimkou případů, kdy přeplatky vrací k žádosti daňového dlužníka, musí o všech ostatních případech žádostí o vrácení přeplatku vydat rozhodnutí (§64 odst. 8 zákona o správě daní a poplatků). Podle názoru soudu nejsou uvedená rozhodnutí rozhodnutími o právech či povinnostech fyzických a právnických osob v oblasti veřejné správy, protože jejich vydání má svůj základ v právu procesním. Reklamace je řádným opravným prostředkem, specifickou formou uplatnění námitky pro případ stanovený zákonem. Podat ji může podle §53 zákona o správě daní a poplatků pouze daňový dlužník a jen ve speciálně vymezeném případě. Hmotněprávní pozice daňového dlužníka byla vyřešena v řízení, které předcházelo, tj. v řízení o povinnosti zaplatit daň. V řízení o reklamaci o hmotná práva daňového dlužníka nejde. Rozhodnutí o reklamaci daňového dlužníka proti postupu správce daně při placení a evidenci daně tedy není rozhodnutím, které by podléhalo přezkumné činnosti soudu. Ve správním soudnictví soudy přezkoumávají rozhodnutí správních orgánů, pokud zákon nestanoví jinak. Podle ustanovení §248 odst. 1 zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, v platném znění, (dále jen "o. s. ř.") soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů, která nemají povahu rozhodnutí o právu či povinnosti fyzické nebo právnické osoby, a další rozhodnutí uvedená v ustanovení §248 odst. 2 a 3 o. s. ř. Takovým rozhodnutím jsou i napadená rozhodnutí finančního úřadu, jimiž se správní orgán nedotkl práv účastníka, která by vyplývala z práva hmotného, ale zasáhl do práv daných pro vedení řízení správcem daně podle části šesté zákona o správě daní a poplatků. Žalobou napadenými rozhodnutími tedy nedošlo k žádným změnám v pozici stěžovatele z hlediska práva hmotného. Taková rozhodnutí jsou z přezkumné činnosti soudu vyloučena a jejich přezkum na základě žaloby v řízení podle části páté hlavy druhé o. s. ř. proto není možný. Krajský soud v této souvislosti odkazuje na konstantní judikaturu Ústavního soudu [konkrétně rozhodnutí sp. zn. IV. ÚS 21/99 nepublikováno), sp. zn. IV. ÚS 37/99 (nepublikováno), sp. zn. I. ÚS 469/98 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 15, nález č. 97), sp. zn. II. ÚS 428/2000 (nepublikováno) a sp. zn. III. ÚS 428/2000 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 20, nález č. 191)], jež deklarují, že tato rozhodnutí správce daně nezpůsobují žádné změny v oblasti hmotných práv. Soud dále uvádí, že by bylo v rozporu s principem právní jistoty, kdyby na základě hmotněprávních námitek o tom, jak bude naloženo s přeplatkem daňového dlužníka, uplatněných až ve stadiu, kdy bylo jeho hmotněprávní postavení předchozími rozhodnutími v daňovém řízení již vyřešeno, došlo k meritornímu přezkoumání rozhodnutí a případně i k zániku vykonatelnosti rozhodnutí ve věci. Rozhodnutími napadenými žalobou není řešeno, zda stěžovatel má či nemá nárok na vrácení přeplatku, protože případy, kdy přeplatek vznikl a je vratitelný, řeší věta prvá ustanovení §64 odst. 4 zákona o správě daní a poplatků. O tento případ se nejedná. Nejde ani o případ, kdy správce daně rozhoduje o žádosti daňového dlužníka, neboť rozhodnutí vydával správce daně ze své úřední povinnosti.
Stěžovatel napadl závěry obecného soudu v projednávané ústavní stížnosti. Uvedl, že postupně napadal odvoláním jednotlivá rozhodnutí správce daně o převodu přeplatku daně na jím tvrzený nedoplatek na jiné dani - odvod za odnětí půdy zemědělské výrobě. Je však přesvědčen, že takový nedoplatek na dani neexistuje. Doposud vykazoval a vykazuje nedoplatek na uvedené dani na základě rozhodnutí ONV ve Vyškově ze dne 4. 6. 1990 č. j. Zem/262/90-201/1-Va ve spojení s rozhodnutím Jihomoravského KNV v Brně ze dne 9. 10. 1990 č. j. Zem.531/1406/90-Šen, kterými byly v rozhodnutí uvedené pozemky v k. ú. Vyškov tehdejšímu vlastníkovi pozemků a právnímu předchůdci úpadce dočasně do 31. 12. 1995 odňaty zemědělské výrobě. Za to byl vyměřen odvod ve výši 90 162 Kč ročně. Pohledávky z právního vztahu založeného uvedeným rozhodnutím ONV mohly vzniknout a mohly být uplatněny v konkursním řízení do 31. 12. 1995, tedy do data, kdy půda byla zemědělské výrobě odňata. Pro vymáhání dalších odvodů není dán právní důvod. Soud se však uvedenou námitkou, uplatněnou i v žalobě, nezabýval a řízení zastavil. S odůvodněním jeho závěru stěžovatel nesouhlasí. Připouští sice, že rozhodnutí o reklamaci je rozhodnutím procesní povahy, neměnícím již existující hmotněprávní postavení daňového dlužníka, ale jen za podmínky, že existuje vykonatelné rozhodnutí, jež zakládá hmotněprávní vztahy. V daném případě musí existovat rozhodnutí určující povinnost platit vedlejšímu účastníkovi odvod za odnětí půdy částky, vymezené důvodem i výší. Takové však již po 31. 12. 1995 neexistuje. Rozhodnutí finančního úřadu o zamítnutí reklamace měla podléhat přezkumné pravomoci soudu, neboť při neexistenci platného a vykonatelného rozhodnutí hmotněprávního, které by upravovalo povinnost odvodu, by takové rozhodnutí suplovala. Konkursní podstata tak byla zkrácena o přeplatek na dani právě rozhodnutími finančního úřadu. Soud k podaným žalobám přistupoval ryze formalisticky, pouze z pohledu extenzivního výkladu ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. Pokud by měla být argumentace finančního úřadu v napadených usneseních shledána správnou, správce daně by se nemusel zabývat otázkami vyměření daně, pouze by si daňovou povinnost ve své evidenci vykázal, třebaže na základě jiných, již neúčinných rozhodnutí z dřívějších období. Poté by mohl vydávat rozhodnutí o převodech přeplatků. V případném reklamačním řízení by o takových případech a postupech také sám rozhodl. Jelikož by se ale jednalo o rozhodnutí procesní, nebyla by dána možnost soudního přezkumu a ochrany osob, jejichž práv by se taková řízení dotýkala. Stěžovatel se domnívá, že soud měl nejprve řešit otázku, zda existuje platné, účinné a vykonatelné rozhodnutí hmotněprávní, na základě něhož finanční úřad svá rozhodnutí vydal. Teprve po vyřešení této otázky mohl učinit závěr o tom, zda napadená rozhodnutí finančního úřadu způsobují jen následky procesní nebo i hmotněprávní, a podle toho rozhodnout. Hodnocení napadených rozhodnutí je věcí individuální a ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. je třeba vykládat nikoli jen z pohledu formy, ale i z hlediska obsahu a následků, které způsobují.
Podle ustanovení §32 zákona č. 182/1993 Sb. vyzval Ústavní soud účastníka řízení Krajský soud v Brně a vedlejšího účastníka řízení Finanční úřad ve Vyškově, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Krajský soud v Brně ve svém vyjádření navrhl, aby ústavní stížnost byla jako zjevně neopodstatněná odmítnuta. Tvrdí, že k porušení práv stěžovatele nedošlo, neboť soud se neodchýlil od zákonem stanoveného postupu. Argumentaci stěžovatele považuje za zavádějící a nedůvodnou. Právní úprava o. s. ř. platná od 1. 1. 2001 výluku z přezkumné činnosti soudu, pokud jde o procesní rozhodnutí dříve zakotvená v ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., ve znění před novelou, opustila. Soud rozhodoval podle platné právní úpravy a z odůvodnění jeho rozhodnutí neplyne, že by rozhodoval podle ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř., jak mylně tvrdí stěžovatel. Soud dále v zásadě opakuje argumenty použité již v napadených rozhodnutích. Rozhodnutí finančního úřadu podle §64 zákona o správě daní a poplatků jsou rozhodnutími o tom, jak bylo s přeplatkem na dani v daňovém řízení naloženo v tom smyslu, v jakém je správce daně oprávněn ze zákona s přeplatkem naložit. Nejde tedy o rozhodnutí o právech či povinnostech fyzických nebo právnických osob v oblasti veřejné správy. Soud odkazuje dále na odůvodnění napadených rozhodnutí. Dodává, že každý, kdo se u soudu domáhá ochrany svého subjektivního práva, musí respektovat zákonem stanovený postup ochrany, v daném případě zákonnou úpravu části páté hlavy druhé o. s. ř. Soud si je vědom nálezu pléna Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 16/99 (vyhlášen pod č. 276/2001 Sb. a publikován též ve Sbírce nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 22, nález č. 96). Byl nicméně povinen řídit se právní úpravou platnou v době svého rozhodování. Zastavení řízení o napadených žalobách nelze v projednávané věci považovat za odepření soudní ochrany ve smyslu ústavně zaručených práv stěžovatele. Soud též odkazuje na rozhodnutí Ústavního soudu sp. zn. II. ÚS 428/2000, sp. zn. III. ÚS 428/2000 a sp. zn. II. ÚS 626/2000 (nepublikováno).
Finanční úřad ve Vyškově se, ač řádně vyzván, k ústavní stížnosti nevyjádřil.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud mnohokrát v minulosti zdůraznil, že není oprávněn zasahovat do rozhodovací činnosti obecných soudů a že není vrcholem jejich soustavy (srov. čl. 81 a 90 Ústavy). Proto na sebe nemůže atrahovat právo přezkumného dohledu nad jejich činností za předpokladu, že soudy postupují v souladu s obsahem hlavy páté Listiny (čl. 83 Ústavy). Ústavní soud na druhé straně opakovaně připustil, že aplikace a interpretace právních předpisů obecnými soudy mohou být v některých případech natolik extrémní, že vybočí z mezí hlavy páté Ústavy a zasáhnou tak do některého ústavně zaručeného základního práva. Ústavní soud shledal, že právě k takovému zásahu do ústavně garantovaného práva v projednávaném případě došlo.
Krajský soud opírá svá rozhodnutí, jimiž zastavuje řízení, zejména o interpretaci ustanovení §248 odst. 1 o. s. ř. Podle uvedeného ustanovení §248 odst. 1 o. s. ř. soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů, která nemají povahu rozhodnutí o právu či povinnosti fyzické nebo právnické osoby, a další rozhodnutí uvedená v §248 odst. 2 a 3 o. s. ř. Tvrdí, že rozhodnutí finančního úřadu o reklamaci proti postupu správce daně při placení a evidenci daně není rozhodnutím, které by zasahovalo do subjektivního práva stěžovatele. Přezkumné činnosti podléhají uvnitř kategorie rozhodnutí vydaných správními orgány pouze rozhodnutí meritorní povahy. Dále soud uvádí, že ustanovení §244 odst. 1 a 2 o. s. ř. zužuje rozsah rozhodnutí, která soudnímu přezkumu podléhají, podmínkou, že se rozhodnutí musí týkat veřejného subjektivního práva. Soudnímu přezkumu nepodléhají veškerá správní rozhodnutí, ale pouze ta, která jsou pozitivně vymezena ustanovením §244 odst. 1 a 2 o. s. ř. Negativní vymezení pak vyplývá z ustanovení §248 o. s. ř. Soud dovodil, že napadená rozhodnutí finančního úřadu nejsou rozhodnutími, která se dotýkají práv stěžovatele vyplývajících z práva hmotného. Dospěl tak k závěru, že jsou ze soudního přezkumu vyloučena.
Ústavní soud předesílá, že je dle své ustálené judikatury vázán petitem návrhu na zahájení řízení. Nemůže jej sám měnit. Není však vázán odůvodněním ústavní stížnosti. Proto není v rozporu s jeho posláním, když napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci přezkoumá i z jiných hledisek (srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 305/99, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 20, nález č. 172, str. 217 a násl.; nález sp. zn. I. ÚS 129/99, tamtéž, svazek 18, nález č. 87, str. 243 a násl.). Z tohoto pohledu se pak napadenými rozhodnutími zabýval. S právním názorem krajského soudu se neztotožnil.
Obecný soud nahlížel na napadaná rozhodnutí z pohledu ustanovení §248 odst. 1 o. s. ř. v platném znění. Podle uvedeného ustanovení soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů, která nemají povahu rozhodnutí o právu či povinnosti fyzické nebo právnické osoby, zejména obecně závazné (normativní) akty, rozhodnutí organizační povahy a rozhodnutí upravující vnitřní poměry orgánu, který je vydal. Uvedené ustanovení se týká rozhodnutí, jež pojmově nejsou individuálními správními akty, které by bezprostředně zasahovaly do právní sféry fyzické nebo právnické osoby, a která tedy nejsou rozhodnutími správního orgánu ve smyslu §244 odst. 2 o. s. ř. Zákon toto ustanovení doprovází demonstrativním výčtem rozhodnutí uvedeného typu (srov. Bureš, Drápal, Mazanec: Občanský soudní řád, komentář, C. H. Beck, 2001, str. 1101-1102). Ústavní soud má za to, že napadaná rozhodnutí o reklamaci pod dosah uvedeného ustanovení nespadají, neboť zjevně individuálními správními akty jsou.
Obecný soud odkazuje dále na podporu svých závěrů na ustálenou judikaturu Ústavního soudu, jmenovitě na rozhodnutí sp. zn. II. ÚS 428/2000, sp. zn. III. ÚS 428/2000 a sp. zn. II. ÚS 626/2000. Ústavní soud ovšem poukazuje na skutečnost, že ve jmenovaných případech rozhodoval o ústavních stížnostech proti rozhodnutím krajského soudu za odlišné právní situace, tedy před účinností novely občanského soudního řádu, zákona č. 30/2000 Sb. (jde o rozhodnutí Krajského soudu v Brně ze dne 15. 5. 2000 a 11. 9. 2000). Z těchto rozhodnutí Ústavního soudu v zásadě vyplývá, že žalobami napadená rozhodnutí nepodléhají soudnímu přezkumu, neboť mají základ jen v právu procesním. Obecný soud v daných případech rozhodoval podle ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. v tehdy platném znění, tedy ve znění před účinností zákona č. 30/2000 Sb., podle něhož byla ze soudního přezkumu vyloučena rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy. Obecný i Ústavní soud napadaná rozhodnutí označily za rozhodnutí procesní povahy. Ústavní soud tak pro případ rozhodnutí o přeplatku explicitně učinil např. i ve věci sp. zn. IV. ÚS 145/01 (nepublikováno). Uvedl v něm, že rozhodnutí o přeplatku není rozhodnutím ve věci samé, neboť stěžovateli nestanoví daňovou povinnost, neřeší ani neukládá právní povinnost placení daně. Jde o rozhodnutí, které má základ jen v právu procesním. Správce daně svým rozhodnutím v souladu se zákonem řešil převod přeplatku jedné daně na úhradu nedoplatku daně druhé. Je nutné mít na mysli, že každé uplatňování práva upravené právním řádem se realizuje cestou určitého formálního procesu. Ústavní soud proto konstatoval, že pokud zákon vylučuje z přezkumu rozhodnutí správního orgánu procesní povahy, pak v dané věci zásady spravedlivého procesu ve smyslu čl. 36 Listiny porušeny nebyly.
V projednávané věci však obecný soud a nyní i Ústavní soud rozhodují za odlišné právní situace, čehož si je ostatně obecný soud, jak vyplývá z jeho vyjádření, vědom. Zákonem č. 30/2000 Sb. bylo totiž ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. novelizováno tak, že soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů předběžné nebo pořádkové povahy a rozhodnutí, jimiž se upravuje vedení správního řízení. Takovým rozhodnutím rozhodnutí o přeplatku jistě není. (K témuž závěru dospěl opakovaně Krajský soud v Českých Budějovicích, srov. Kindl, Telecký, Válková: Zákon o správě daní a poplatků, komentář, C. H. Beck 2002, str. 413 - 414.) Konečně, jak bylo výše uvedeno, Ústavní soud daný typ rozhodnutí explicitně označil za rozhodnutí "procesní".
Ústavní soud má za to, že pokud zákonodárce zcela jasně celou skupinu tzv. procesních rozhodnutí podrobil zákonem č. 30/2000 Sb. opětovně soudnímu přezkumu, nelze jeho vůli ignorovat cestou extenzivního výkladu, v jehož důsledku by rozhodnutí dříve výslovně považovaná za rozhodnutí procesní povahy byla opětovně vyloučena ze soudního přezkumu s odvoláním na skutečnost, že nezasahují do práv účastníka, která vyplývají z práva hmotného. Právní závěr soudu tedy v podstatě diskvalifikuje účel novely zákona č. 30/2000 Sb., jenž nepochybně směřoval k tomu, aby podřadil soudnímu přezkumu i procesní rozhodnutí, tudíž rozhodnutí, jež nezasahují do hmotných práv účastníků, ale do jejich práv ve sféře procesních (srov. důvodovou zprávu k zákonu č. 30/2000 Sb., z níž vyplývá, že pojem "procesní" rozhodnutí byl v praxi vykládán nejednotně; v zájmu odstranění této diskrepance byla proto dosavadní výluka zúžena; procesní rozhodnutí tak mají být nadále přezkoumávána, což považují i obecné soudy za žádoucí).
Ústavní soud tak nutně dospěl k závěru, že obecný soud při interpretaci a aplikaci ustanovení §248 o. s. ř., jíž mimo jiné pominul výklad teleologický a historický, zcela vybočil z mezí ústavnosti, a porušil tak právo stěžovatele na spravedlivý proces. Jak Ústavní soud opakovaně judikoval, v případech, kdy se nabízí dvojí možný výklad, je v intencích zásad spravedlivého procesu nezbytné dát při jeho aplikaci přednost takovému výkladu, který je ve své interpretaci co nejvíce souladný s ústavním pořádkem republiky (srov. např. nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 48/95, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 5, nález č. 21; vyhlášen pod č.121/1996 Sb., či nález Ústavního soudu sp. zn. III. ÚS 86/98, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 11, nález č. 79, str. 225). Jinými slovy, pokud se z pohledu obecného soudu nabízí dvojí pohled na možnost přezkumu napadených rozhodnutí, je nezbytné pro dodržení zásad spravedlivého procesu umožnit účastníkovi domáhat se stanoveným způsobem svých práv u nezávislého a nestranného soudu (čl. 36 odst. 1 Listiny).
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud napadená usnesení Krajského soudu v Brně ze dne 2. 5. 2001 č. j. 29 Ca 32/2001-19, č. j. 29 Ca 33/2001-19, č. j. 29 Ca 34/2001-19, č. j. 29 Ca 35/2001-19 a č. j. 29 Ca 36/2001-19 zrušil [§82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona č. 182/1993 Sb., ve znění pozdějších předpisů].