ECLI:CZ:US:2004:2.US.482.02
sp. zn. II. ÚS 482/02
Nález
Nález Ústavního soudu (II. senátu) ze dne 8. dubna 2004 sp. zn. II. ÚS 482/02 ve věci ústavní stížnosti P. A. proti rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové z 30. 4. 2002 sp. zn. 30 Ca 11/2002, jímž byla zamítnuta stěžovatelova žaloba proti rozhodnutí Okresního úřadu v Hradci Králové, referátu regionálního rozvoje, z 6. 12. 2001 č. j. La/RR2/212/01, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Hradec Králové, odboru stavebního a dopravního, z 30. 3. 2001 č. j. SD1/735/2000/Mu, které stěžovateli nařídilo odstranění stavby rekreační chaty.
Ústavní stížnost se zamítá.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, se stěžovatel domáhal zrušení v záhlaví uvedeného soudního rozhodnutí.
Stěžovatel uvedl, že napadeným rozhodnutím byla zamítnuta jeho žaloba proti rozhodnutí Okresního úřadu v Hradci Králové, referátu regionálního rozvoje, ze dne 6. 12. 2001 č. j. La/RR2/212/01, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí prvoinstančního orgánu, Magistrátu města Hradec Králové, odboru stavebního a dopravního, ze dne 30. 3. 2001 č. j. Sb1/735/2000/Mu (správně č. j. SD1/735/2000/Mu), které stěžovateli nařídilo odstranění stavby rekreační chaty na pozemku p. č. 355/10 a 355/1 v katastrálním území S.
Žalobu stěžovatel odůvodňoval tím, že rozhodnutí Okresního úřadu v Hradci Králové i rozhodnutí Magistrátu města Hradec Králové byla vydána na základě nesprávně provedeného správního řízení v rozporu s ústavním zákonem, který zaručuje lidská práva a svobody. Správní orgány podle stěžovatele nepostupovaly v souladu se stavebním zákonem a stavebním řádem, neposkytly stěžovateli možnost, aby eventuálně doložil doklady potřebné ke kolaudaci rekonstrukce rekreačního objektu. Podle stěžovatele šlo o rekonstrukci objektu a nemohlo dojít k jeho právnímu a faktickému zániku a výstavbě objektu jiného. Správní orgány navíc neposkytly stěžovateli ani dostatečnou poučovací povinnost, které doklady a ve kterých lhůtách má správnímu orgánu předložit. Ani Krajský soud v Hradci Králové neodstranil nezákonný stav vyvolaný nesprávným rozhodnutím správních orgánů. Jeho skutkové závěry nemají žádnou oporu v provedených důkazech.
Stěžovatel tvrdí, že v důsledku napadeného rozsudku došlo k závažnému porušení jeho ústavně zaručeného práva chráněného čl. 11 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina"). Vlastnictví chaty je podle něj nesporné, stojí na uvedeném místě 66 let a její adaptace se zvětšením půdorysu, ale nikoliv na úkor životního prostředí či ochrany lesní půdy, byť provedená bez předchozího souhlasu příslušného orgánu, nemůže být dle stěžovatele důvodem pro tak zásadní rozhodnutí, jakým je odstranění stavby.
II.
Ústavní soud si vyžádal soudní spis 30 Ca 11/2002, spis Magistrátu města Hradec Králové, odboru stavebního a dopravního (dále jen "stavební úřad"), a spis Okresního úřadu v Hradci Králové, z nichž zjistil následující.
Dne 4. 5. 1999 stavební úřad při místním šetření zjistil, že na pozemku p. č. 355/10 a 355/1 v katastrálním území S. se staví chata bez řádného stavebního povolení. O den později vyzval stavebníka (tj. stěžovatele), aby zastavil stavební práce, a zároveň zahájil řízení o odstranění stavby a vyzval stěžovatele, aby do 30. 6. 1999 prokázal, že stavba chaty je v souladu s veřejným zájmem, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování, tím, že předloží souhlas vlastníka pozemku se stavbou, souhlas příslušného orgánu státní správy na úseku lesního hospodářství a stanovisko Úřadu města Hradec Králové, útvaru hlavního architekta, k dodatečnému povolení stavby (oznámení a výzva č. j. OV/1668/99/Mu, sdělení stavebního úřadu k žádosti o dodatečné povolení stavby ze dne 31. 5. 1999 č. j. OV/2146, 2184/99/Mu). Stavební úřad však při místním šetření dne 28. 5. 1999 zjistil, že stěžovatel nedbal výzvy k zastavení prací a pokračoval ve stavbě tak, že již byla téměř dokončena. Proto mu nařídil rozhodnutím ze dne 9. 6. 1999 (č. j. OV/1668/99/Mu) zastavit všechny stavební práce. Mezitím stěžovatel formálně požádal o dodatečné povolení stavby.
Výzvou ze dne 8. 2. 2000 č. j. SD1/735/2000/Mu vyzval stavební úřad opětovně stěžovatele, aby do 31. 3. 2000 předložil stavebnímu úřadu žádost o dodatečné povolení stavby rekreační chaty (s podrobně předepsanými obsahovými náležitostmi) a aby připojil předepsané doklady, mimo jiné právo k pozemku, dokumentaci, situační nákres, stavební výkresy, stanoviska, souhlasy a posouzení dotčených orgánů státní správy, s tím, že pokud nebude úplná žádost s požadovanými doklady ve stanovené lhůtě předložena, rozhodne stavební úřad o odstranění stavby.
Stavební úřad rozhodnutím ze dne 30. 3. 2001, č. j. SD1/735/2000/Mu nařídil stěžovateli stavbu rekreační chaty odstranit, neboť nepředložil požadované souhlasy a stanoviska, tzn. nepodařilo se mu prokázat splnění podmínek podle §88 odst. 1 písm. b) zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění účinném v rozhodné době, (dále jen "stavební zákon"). Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel odvolání, které však Okresní úřad v Hradci Králové rozhodnutím ze dne 6. 12. 2001 č. j. La/RR2/212/01 zamítl.
Přezkoumání zákonnosti tohoto rozhodnutí se stěžovatel domáhal žalobou u Krajského soudu v Hradci Králové. V žalobě uvedl, že napadené rozhodnutí bylo vydáno na základě nesprávně provedeného správního řízení a v rozporu se zákonem. Tvrdil, že je nesporným vlastníkem předmětné rekreační chaty. Pro stáří původní dřevěné chaty bylo nezbytné provést její rekonstrukci, kterou podle svých slov pojal jako modernizaci. Připustil své pochybení, že nepožádal včas o povolení rekonstrukce objektu, avšak jednal prý v dobré víře, že adaptovaný objekt svým vzhledem nenaruší krajinu, představuje naopak její vylepšení. Podle něj mu správní orgány v rozporu se zákonem neposkytly možnost, aby eventuálně doložil doklady potřebné ke kolaudaci chaty, ani mu neposkytly dostatečnou poučovací povinnost, které doklady a v jakých lhůtách má předložit. Skutečnost, že chata nyní zabírá plochu o 14 m2 větší, považoval za nerozhodnou z hlediska ochrany lesního pozemku. Tvrdil, že objekt na tomto místě stojí 66 let a jeho adaptace zvětšením půdorysu nemůže být důvodem pro tak zásadní rozhodnutí, jakým je odstranění stavby, což představuje výrazný zásah do jeho vlastnického práva chráněného čl. 11 Listiny. Sankci spočívající v odstranění stavby považoval za nepřiměřeně tvrdou, jako zákonná sankce by podle něj postačovala přiměřená pokuta.
Krajský soud napadeným rozsudkem žalobu stěžovatele zamítl. V odůvodnění svého rozsudku uvedl, že bylo nesporně prokázáno, že nešlo o změnu existující stavby rekreační chaty, nýbrž o výstavbu stavby zcela nové: původní objekt byl odstraněn a na jeho místě vznikla stavba jiného konstrukčního řešení i velikosti a z jiného stavebního materiálu, která vyžadovala stavební povolení. Podle krajského soudu byla nová stavba provedena bez stavebního povolení, a to bez ohledu na výzvu k zastavení stavebních prací ze dne 5. 5. 1999 či rozhodnutí ze dne 9. 6. 1999. O dobré víře žalobce tak podle krajského soudu nemohlo být ani řeči. Krajský soud poukázal na znění §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona, podle něhož stavební úřad nařídí vlastníku stavby postavené bez stavebního povolení její odstranění. Odstranění nenařídí, pokud stavebník prokáže, že stavba je v souladu s veřejnými zájmy, zejména s územně plánovací dokumentací, cíli a záměry územního plánování atd. V tomto ohledu soud konstatoval, že stavba je v rozporu s územním plánem města Hradec Králové, v rozporu s obecně závaznou vyhláškou č. 4/1996 města Hradec Králové ze dne 16. 4. 1996 o zřízení přírodního parku Orlice, tj. je i v rozporu s cíli a záměry územního plánování. Stavba je dále postavena na cizím pozemku a stavebníkovi se nepodařilo opatřit kladná stanoviska ke stavbě ze strany orgánů ochrany přírody a krajiny a státní správy lesů. Soud dále poukázal na to, že ve správní žalobě ani nebylo namítáno konkrétní porušení stavebního zákona.
Ve svém vyjádření k ústavní stížnosti Krajský soud v Hradci Králové odkázal na odůvodnění svého rozsudku a zdůraznil, že se nejednalo o žádnou rekonstrukci dosavadní chaty, nýbrž o stavbu zcela novou. Tvrzení stěžovatele v tomto směru označil za jednoznačně účelová.
Magistrát města Hradec Králové ve svém vyjádření k ústavní stížnosti navrhl, aby Ústavní soud nálezem ústavní stížnost zamítl. Stěžovatel měl možnost prokázat, že stavba je v souladu s veřejnými zájmy, byl vyzván k doložení potřebných dokladů, avšak žádný z nich nepředložil. Proto stavební úřad v souladu se stavebním zákonem nařídil odstranění stavby. Stavební úřad též splnil svoji poučovací povinnost výzvami ze dne 5. 5. 1999 a 31. 5. 1999 a výzvou k podání žádosti o dodatečné povolení stavby ze dne 8. 2. 2000, v níž je podrobně uvedeno, co má být obsahem žádosti a jaké přílohy je třeba doložit, včetně příslušných termínů. Nová chata zabírá plochu o 1/3 větší než měla původní chata, vlastník pozemku se stavbou nesouhlasí. Podle magistrátu byla stavba provedena vědomě bez stavebního povolení a stavebník nedbal výzev stavebního úřadu k zastavení stavebních prací. Nemůže jít o porušení vlastnického práva stavebníka, neboť postavení stavby na cizím pozemku za nesouhlasu vlastníka pozemku od počátku stavby je zneužitím práva stavebníka na újmu práva vlastníka pozemku.
Krajský úřad Královéhradeckého kraje ve svém vyjádření k ústavní stížnosti uvedl, že se s ní neztotožňuje. Zdůraznil, že stavebník realizoval zcela novou rekreační chatu bez stavebního povolení, a to navíc v území, které je chráněné a realizaci rekreačních staveb vůbec neumožňuje.
Ústavní soud zaslal výše citovaná vyjádření účastníka a vedlejších účastníků stěžovateli na vědomí. Stěžovatel ve své replice poukázal na zjevnou zaujatost správních orgánů proti jeho osobě a způsobu, jakým postupoval, a sdělil Ústavnímu soudu, že na svých námitkách trvá.
Ústní jednání ve věci se s ohledem na souhlasy všech účastníků i vedlejších účastníků s upuštěním od jednání nekonalo (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu).
III.
Stěžovatel tvrdí, že napadeným rozsudkem, který potvrdil rozhodnutí správního orgánu, jímž mu bylo nařízeno odstranit nepovolenou stavbu rekreační chaty, došlo k neústavnímu zásahu do jeho vlastnického práva v rozporu s čl. 11 Listiny.
Ústavní soud předesílá, že není sporu o tom, že stěžovatel prováděl stavbu rekreační chaty bez stavebního povolení, a to stavbu zcela novou, která měla s tou původní chatou společnou jen přibližně stejnou lokalizaci. Tvrzení stěžovatele o údajné "adaptaci" původní dřevěné chaty považuje Ústavní soud v lepším případě za tvrzení jednoznačně účelové. Ze spisové dokumentace i z dílčích tvrzení stěžovatele je naprosto nepochybné, že původní dřevěná chata byla zcela zbourána a na přibližně stejném místě byla bez stavebního povolení postavena úplně nová chata z jiného materiálu, jiného konstrukčního řešení, podsklepená a dvoupodlažní, která dokonce zabírala plochu o třetinu větší než stavba původní. Ústavní soud vedle toho zjistil, že stěžovatel ve stavbě pokračoval přes opakovanou výzvu k zastavení stavebních prací, takže ji v podstatě dokončil. Stavba byla dále prováděna na území přírodního parku vyhlášeného za účelem ochrany krajinného rázu s významnými soustředěnými estetickými a přírodními hodnotami. Navíc šlo o stavbu postavenou na cizím pozemku bez souhlasu jeho vlastníka.
Bezprostředně po zjištění protiprávního stavu bylo ze strany stavebního úřadu zahájeno řízení o odstranění stavby, o čemž byl stěžovatel vyrozuměn. Současně s tím byl stěžovatel v souladu se stavebním zákonem opakovaně poučen o možnosti požádat o dodatečné povolení stavby a o tom, co a do kdy je třeba k žádosti předložit, přičemž termín mu byl několikrát prodloužen. Podmínky vyžadované zákonem pro dodatečné povolení stavby však stěžovatel nesplnil, a proto stavební úřad nařídil její odstranění.
Na ústavní stížnost lze za těchto okolností pohlížet dvojím způsobem.
První z nich vychází z kontextu řízení, v němž bylo odstranění stavby nařízeno. Podle §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona stavební úřad "nařídí vlastníku stavby ... odstranění stavby postavené bez stavebního povolení nebo v rozporu s ním, [přičemž] odstranění stavby se nenařídí, pokud stavebník prokáže ...", atd. Jinými slovy tím, že stěžovatel brojí proti rozhodnutí, jímž mu bylo nařízeno odstranit stavbu, domáhá se v podstatě toho, aby bylo vyhověno jeho žádosti o dodatečné povolení stavby, přestože splnění zákonných podmínek pro její dodatečné povolení neprokázal. Takový požadavek však není předmětem ochrany čl. 11 Listiny. Nelze zaměňovat základní právo vlastnit majetek s "právem" na úspěch ve správním a v návaznosti na něj v soudním řízení.
Druhý pohled si všímá dopadu správního rozhodnutí (potvrzeného napadeným rozsudkem) do majetkové sféry stěžovatele. V tomto ohledu je nepochybné, že stěžovatelovo vlastnické právo ke stavbě, byť šlo z hlediska stavebních předpisů o tzv. "černou" stavbu a z hlediska práva vlastníka pozemku o stavbu "neoprávněnou", bylo nařízením jejího odstranění zasaženo. Zbývá nyní posoudit, zda jde o zásah, který ústavní právo České republiky připouští.
Ustanovení čl. 11 odst. 1 Listiny zaručuje každému právo vlastnit majetek a přiznává vlastnickému právu všech vlastníků stejný zákonný obsah a ochranu. Listina však nestanoví, že by vlastnické právo bylo absolutně neomezené. Přestože nevymezuje prostor pro omezení vlastnického práva obdobným způsobem, jako je tomu u jiných základních práv a svobod (srov. např. čl. 12 odst. 3, čl. 14 odst. 3, čl. 16 odst. 4, čl. 17 odst. 4, čl. 19 odst. 2, čl. 20 odst. 3 Listiny), ustanovení čl. 11 odst. 3 omezení vlastnického práva zjevně připouští.
Podle čl. 11 odst. 3 Listiny vlastnictví zavazuje a nesmí být zneužito na újmu práv druhých anebo v rozporu se zákonem chráněnými obecnými zájmy. Jeho výkon nesmí poškozovat lidské zdraví, přírodu a životní prostředí nad míru stanovenou zákonem. Z tohoto ustanovení tedy vyplývá, že zákonodárce může vlastnické právo zákonem omezit z důvodů ochrany práv druhých a ochrany obecných zájmů, zejména lidského zdraví, přírody a životního prostředí. S ohledem na povinnost šetřit podstatu a smysl vlastnického práva (čl. 4 odst. 4 Listiny) přitom nesmí být vlastnické právo takto omezeno ve větší než přiměřené míře.
Tato interpretace je v souladu též s ochranou vlastnictví podle čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě o ochraně lidských práv a základních svobod (vyhlášen spolu s Úmluvou pod č. 209/1992 Sb., dále jen "Dodatkový protokol"), podle něhož státy mohou přijímat zákony, které považují za nezbytné, aby upravily užívání majetku v souladu s obecným zájmem a zajistily placení daní a jiných poplatků nebo pokut. Podle tohoto ustanovení Evropský soud pro lidská práva stručně řečeno posuzuje, zda omezení užívání majetku (vlastnického práva) sleduje legitimní cíl, zda je v souladu s vnitrostátním právem a zda je přiměřené ve vztahu ke sledovanému legitimnímu cíli.
Ústavní soud konstatuje, že zásah do vlastnického práva stěžovatele byl zřejmě veden zájmem na zachovávání stavební kázně a na ochraně životního prostředí, což jsou nepochybně obecné zájmy chráněné zákonem, a konečně též zájmem na ochraně práv druhých, tj. konkrétně vlastnického práva vlastníka pozemku, které stěžovatel svou "černou" a "neoprávněnou" stavbou svévolně porušil. Rozhodnutí, jímž bylo nařízeno odstranění stavby, tedy legitimní cíl sledovalo. Ústavní soud dále konstatuje, že toto rozhodnutí mělo oporu v hmotném právu [ustanovení §88 odst. 1 písm. b) stavebního zákona] a stavební úřad k němu dospěl v řízení provedeném v souladu s procesními předpisy; ostatně stěžovatel ani ve správní žalobě ani v ústavní stížnosti porušení konkrétního ustanovení o řízení nenamítal (omezil se pouze na nijak nekonkretizované tvrzení, že "správní řízení bylo nesprávně provedeno", a jeho tvrzení o nedostatečném splnění poučovací povinnosti ze strany stavebního úřadu je nepravdivé, viz výzvy a oznámení stavebního úřadu ze dne 5. 5. 1999, 31. 5. 1999 a 8. 2. 2000). Zásah byl tedy zjevně proveden v souladu s právem.
Povinnost odstranit "černou" stavbu, která by ani před její realizací nebyla povolena, je logickým a nevyhnutelným následkem stavební nekázně, nerespektování zákonné ochrany přírody a životního prostředí a konečně vlastnického práva druhých. V tomto smyslu šlo o zásah přiměřený sledovaným cílům, neboť jiným opatřením by jich nemohlo být dosaženo. Stanovení povinnosti odstranit "černou" a "neoprávněnou" stavbu není sankcí, která by se alternativně nabízela vedle pokuty za přestupek proti stavebnímu řádu, nýbrž opatřením, jehož cílem je navrácení území v původní stav. Rozhodnutí o odstranění stavby je následkem, který bez dalšího stíhá vlastníka stavby, který v řízení neprokáže podmínky pro její dodatečné povolení. Tento následek zcela jednoznačně vyplývá ze stavebního zákona i z logiky věci, takže stěžovatel si jej mohl a měl být dobře vědom. Byl na něj ostatně již v průběhu stavebních prací upozorněn, přičemž nerespektováním výzvy k jejich zastavení si jen zvýšil svou vlastní škodu.
Stěžovatel tak nemohl legitimně očekávat, že mu nebude odstranění stavby nařízeno a že by jeho "černá stavba" mohla snad dokonce požívat ochrany, kterou poskytuje pokojnému užívání majetku čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě [viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva ve věci Malhous proti České republice (2001), Poláček proti České republice (2002) či Gratzinger proti České republice (2002)]. Takové očekávání nebylo totiž podloženo ani zněním zákona, judikaturou ani postupem rozhodovacích orgánů, ale bylo zjevně založeno jen na právně nijak neodůvodněné naději stěžovatele, že tyto orgány vůči němu nebudou postupovat důsledně a budou existenci "černé stavby" bez ohledu na platné právo tolerovat.
Na základě výše uvedených skutečností Ústavní soud konstatuje, že k porušení základního práva stěžovatele na ochranu vlastnického práva podle čl. 11 Listiny a čl. 1 Dodatkového protokolu k Úmluvě nedošlo, a proto ústavní stížnost podle §82 odst. 1 zákona o Ústavním soudu jako nedůvodnou zamítá.