ECLI:CZ:US:2005:2.US.487.03
sp. zn. II. ÚS 487/03
Nález
Nález Ústavního soudu - II. senátu složeného z předsedy senátu Jiřího Nykodýma a soudců Stanislava Balíka a Dagmar Lastovecké - ze dne 11. května 2005 sp. zn. II. ÚS 487/03 ve věci ústavní stížnosti navrhovatele A. p. ž. p., občanské sdružení, proti usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2003 sp. zn. 5 A 90/2002 o odmítnutí správní žaloby stěžovatele proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj pro opožděnost.
Usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2003 sp. zn. 5 A 90/2002 se zrušuje.
Odůvodnění:
Včas podanou ústavní stížností, která i v ostatním splňovala podmínky předepsané zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, napadl stěžovatel shora uvedené rozhodnutí Nejvyššího správního soudu. Domnívá se, že jím došlo k porušení čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod (dále jen "Úmluva") a čl. 2 odst. 2 a 3, čl. 21 odst. 1, čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") a čl. 1 a čl. 95 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava").
Ústavní soud si k projednání a rozhodnutí věci vyžádal spis Nejvyššího správního soudu sp. zn. 5 A 90/2002 a spisový materiál Ministerstva pro místní rozvoj k projednávané věci, z nichž zjistil následující:
Napadeným usnesením Nejvyšší správní soud odmítl žalobu stěžovatele směřující proti rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj (dále též "ministerstvo") ze dne 29. 4. 2002 čj. 5295/02/32/O-162/02, kterým bylo zamítnuto jeho odvolání a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy (dále též "magistrát") ze dne 21. 12. 2001 čj. MHMP/129742/01/OUR/J/Hol o umístění stavby administrativní budovy s obchodními plochami a hromadnými garážemi v suterénu včetně komunikací, zpevněných ploch a inženýrských sítí na pozemcích přesně specifikovaných v katastrálním území Krč. Nejvyšší správní soud v odůvodnění konstatoval, že žaloba byla podána dne 29. 7. 2002. Rozhodnutí odvolacího orgánu bylo v souladu s §26 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), doručováno veřejnou vyhláškou a vyvěšeno od 2. do 17. 5. 2002 a v souladu s §48 odst. 1 vyhlášky Ministerstva pro místní rozvoj č. 132/1998 Sb., kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona, bylo rozhodnutí ministerstva zasláno též Úřadu městské části Praha 4, který je vyvěsil na úřední desce od 13. do 29. 5. 2002. Podle Nejvyššího správního soudu byla žaloba podána opožděně. Napadené rozhodnutí bylo podle §26 odst. 2 správního řádu, který se použije, neboť zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavební zákon), neupravuje procesní pravidlo pro doručování rozhodnutí odvolacího orgánu veřejnou vyhláškou, doručeno stěžovateli dne 17. 5. 2002, tedy posledním dnem lhůty, po kterou byla písemnost vyvěšena u odvolacího orgánu. Z vyvěšení na úřední desce obecního úřadu (dle §48 vyhlášky č. 132/1998 Sb.) nelze dovodit, že jde o doručení v souladu s ustanovením §26 odst. 2 správního řádu. Smyslem tohoto vyvěšení není doručit rozhodnutí odvolacího orgánu účastníkům řízení, ale (patrně) informovat fyzické a právnické osoby v územním obvodu obce o výsledku odvolacího řízení, aniž by tato skutečnost mohla mít právní účinky doručení. Nelze připustit, aby vyhláška mohla derivovat právní instituty upravené zákonem.
Uvedené usnesení napadl stěžovatel projednávanou ústavní stížností. Prezentuje v ní odlišný náhled na interpretaci a aplikaci ustanovení správního řádu, stavebního zákona a vyhlášky č. 132/1998 Sb. v projednávaném případě. Domnívá se, že správní řád obsahuje v §26 odst. 2 obecný návod, jak doručovat veřejnou vyhláškou. Pojem doručování veřejnou vyhláškou zná i stavební zákon, který však proceduru doručení sám neupřesňuje. Podrobnosti tohoto způsobu doručování však upravuje §48 vyhlášky č. 132/1998 Sb. přijaté na základě zmocnění v §143 odst. 1 písm. d) stavebního zákona k jeho provedení. Podle tohoto ustanovení se pak písemnost v prvé řadě vyvěsí na úřední desce obecního úřadu, jehož územního obvodu se týká. Teprve v druhé řadě je uvedeno i vyvěšení na úřední desce orgánu, který rozhodnutí vydal. Toto ustanovení tak upřesnilo a sjednotilo, jak se má rozumět obecnému pojmu "způsob v místě obvyklý". Výklad, že vyvěšení na úřední desce obecního úřadu je vyvěšením neformálním, s informativním účelem, nemá oporu v zákoně a nelze jej obhájit. Účelem vyvěšení je publikace písemnosti. Tento postup je nezbytný především v místě, jehož se řízení týká. Sídlo orgánu, který rozhodnutí vydal, může být od místa, jehož se týká, dosti vzdáleno. Nebylo by spravedlivé bez zákonného podkladu požadovat, aby si účastníci ze vzdáleného místa jezdili na pražské ministerstvo ověřovat dobu vyvěšení rozhodnutí, jež se jich týká. Proto se dle stěžovatele doručuje v obci, jejíhož obvodu se rozhodnutí týká, aby se takovým případům účinně bránilo. Výklad Nejvyššího správního soudu tak stěžovatel považuje za absurdní. Konečně též uvádí, že pokud zákon neobsahuje jednoznačné pravidlo, které vyvěšení je určující, musí být pro jistotu řádného doručení akceptováno to, že je rozhodné vyvěšení pozdější.
Podle ustanovení §42 odst. 4 zákona o Ústavním soudu vyzval Ústavní soud účastníka řízení, Nejvyšší správní soud, a vedlejšího účastníka řízení, Ministerstvo pro místní rozvoj, aby se k projednávané ústavní stížnosti vyjádřili.
Nejvyšší správní soud dle svého vyjádření nepovažuje tvrzení, že napadeným rozhodnutím došlo k porušení ústavně zaručených práv stěžovatele, za důvodné. V plném rozsahu pak odkazuje na obsah odůvodnění svého rozhodnutí. Stěžovatel se dle něj domáhá toho, aby Ústavní soud přezkoumal napadené usnesení coby soud čtvrté instance, k čemuž není dle své judikatury příslušný.
Ministerstvo pro místní rozvoj se k ústavní stížnosti, ač bylo vyzváno, nevyjádřilo.
Ústavní stížnost je důvodná.
Ústavní soud především podotýká, že je dle své, již ustálené, judikatury vázán petitem návrhu na zahájení řízení. Nemůže jej sám měnit. Není však vázán odůvodněním ústavní stížnosti. Proto není v rozporu s jeho posláním, když je napadené rozhodnutí orgánu veřejné moci přezkoumáno i z jiných hledisek [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 305/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 20, nález č. 172, str. 217), nález sp. zn. I. ÚS 129/99 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 18, nález č. 87, str. 243)]. Ústavní soud se proto zabýval primárně tím, zda v projednávané věci nedošlo k porušení práva na spravedlivý proces, a to i z jiných důvodů, než tvrdí stěžovatelé. Ústavní soud totiž opakovaně judikoval, že rozhodnutí obecného soudu by bylo možno považovat za protiústavní, pokud by byly jeho právní závěry výsledkem takové interpretace a aplikace právních předpisů, jež jsou v extrémním nesouladu s vykonanými skutkovými zjištěními nebo jež vybočují z mezí ústavnosti, nebo jsou výsledkem svévolné interpretace zákona nebo interpretace, jež je v extrémním rozporu s principy spravedlnosti (např. přepjatý formalismus); srov. např. nález sp. zn. III. ÚS 224/98 ze dne 8. 7. 1999 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 15, nález č. 98, str. 17). Z tohoto pohledu se pak napadenými rozhodnutími zabýval.
Ústavní soud již ve své judikatuře konstatoval, že ke znakům právního státu a mezi jeho základní hodnoty patří neoddělitelně princip právní jistoty (čl. 1 odst. 1 Ústavy), jehož nepominutelným komponentem je nejen předvídatelnost práva, nýbrž i legitimní předvídatelnost postupu orgánů veřejné moci v souladu s právem a zákonem stanovenými požadavky. Podstatou uplatňování veřejné moci v demokratickém právním státě je princip dobré víry jednotlivce ve správnost aktů veřejné moci a ochrana dobré víry v nabytá práva konstituovaná akty veřejné moci, ať už v individuálním případě plynou přímo z normativního právního aktu nebo z aktu aplikace práva. Princip dobré víry působí bezprostředně v rovině subjektivního základního práva jako jeho ochrana, v rovině objektivní se pak projevuje jako princip presumpce správnosti aktu veřejné moci [srov. nález ve věci sp. zn. IV. ÚS 150/01 (Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 31, nález č. 117, str. 57)].
Ústavní soud se domnívá, že postup Nejvyššího správního soudu v projednávaném případě za souladný s uvedenými principy označit nelze. Rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj bylo vyvěšeno jednak u tohoto orgánu (ve dnech 2. až 17. 5. 2002) a také u Úřadu městské části Praha 4 (ve dnech 13. až 29. 5. 2002). Správní orgány tedy zjevně při doručování aplikovaly ustanovení §48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb. K mezím jeho aplikace se v mezidobí ovšem vyjádřil rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve svém rozhodnutí ze dne 5. 5. 2004 sp. zn. 6 A 100/2002, v němž konstatoval, že tato právní úprava překročila zákonné zmocnění §143 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, neboť nad jeho rámec upravila podrobnosti při "doručování veřejnou vyhláškou". Takový právní institut zákon nezná. Tato úprava je tedy v rozporu se zákonem a překračuje jeho meze, a soud proto takovou právní úpravu neužije a použije ustanovení §42 odst. 2 stavebního zákona, které má být vyloženo tak, že vyvěšení a rozhodnutí s účinky doručení se děje jen u orgánu, který takové rozhodnutí vydal. Uvedené závěry Nejvyššího správního soudu jakožto vrcholného soudního orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví vzal Ústavní soud na vědomí a s jeho argumentací je ve shodě. Nemohl však pominout skutečnost, že správní orgány podle §48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb. postupovaly a stěžovatele v tomto směru též poučily tak, že rozhodnutí se vyvěšuje na úředních deskách obou zmíněných orgánů a že poslední den lhůty (pro vyvěšení) je dnem oznámení rozhodnutí. V souladu s tímto poučením a v dobré víře pak stěžovatel zjevně jednal, když žalobu podal dne 29. 7. 2002, tedy ve lhůtě k tomu určené §250b odst. 1 občanského soudního řádu, dle něhož Nejvyšší správní soud postupoval. Ústavní soud má za to, že za dané situace nemůže jít uvedené nepřesné poučení dané správním orgánem k tíži stěžovatele a zapříčinit tak odmítnutí věcného projednání jeho žaloby z důvodu opožděnosti. Takovým aktem totiž orgán státu narušuje princip důvěry jednotlivce v rozhodovací činnost státu a v akty státu, přičemž tento postup je z ústavněprávního hlediska nepřijatelný právě proto, že směřuje v neprospěch stěžovatele. Nutno též poznamenat, že k obdobným závěrům dospěl i rozšířený senát Nejvyššího správního soudu ve zmíněném rozhodnutí. I s ohledem na tuto okolnost nemohl Ústavní soud napadené rozhodnutí považovat za správné. Nezbývá tedy než uzavřít, že Nejvyšší správní soud napadeným rozhodnutím nešetřil princip právní jistoty a v důsledku jeho postupu došlo k porušení práva stěžovatele na spravedlivý proces. Porušením dalších práv stěžovatele se Ústavní soud dále nezabýval, neboť za dané situace to již považoval za nadbytečné.
Ze všech uvedených důvodů Ústavní soud po provedeném řízení bez nařízení ústního jednání se souhlasem účastníků (§44 odst. 2 zákona o Ústavním soudu) napadené usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2003 sp. zn. 5 A 90/2002 zrušil [§82 odst. 2 písm. a) a odst. 3 písm. a) zákona o Ústavním soudu].