ECLI:CZ:NSS:2004:3.ANS.2.2004
sp. zn. 3 Ans 2/2004 - 60
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: K. Š., právně
zastoupeného JUDr. Janem Svatoplukem Bílým, advokátem se sídlem Jihlavská 823/78,
Praha 4, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, Nad Štolou 3, Praha 7, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 27. 1. 2004, č. j. 6 Ca
113/2003 – 32,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobou podle §79 a násl. s. ř. s. na ochranu proti nečinnosti správního orgánu
se žalobce domáhal proti žalovanému uložení povinnosti vydat rozhodnutí ve věci zaplacení
částky 217 004, 80 Kč na finančních náležitostech žalobce za žalovaným z titulu výkonu
služebního poměru žalobce jako příslušníka Policie České republiky. Žaloba byla odůvodněna
tím, že žádný z orgánů Policie ČR či Ministerstva vnitra resp. příslušných služebních
funkcionářů ve věci déle než rok nerozhodl; poslední úkon učinil správní orgán, konkrétně
ředitel Policie České republiky, Okresního ředitelství Praha - západ, dne 27. 11. 2002,
kdy žalobci doručil sdělení, že všechny dostupné materiály ve věci byly postoupeny Policii
České republiky, Správě hlavního města Prahy. Žalobce se proto správní žalobou
u Městského soudu v Praze domáhal uložení povinnosti žalovanému ve věci vydat rozhodnutí,
a to do dvou měsíců od doručení rozsudku správního soudu. Pro případ, že by správní soud
došel k závěru, že tak učinit nemůže, jelikož zákon č. 186/1992 Sb., o služebním poměru
příslušníků Policie České republiky, je v rozporu s ústavním zákonem, navrhoval žalobce
předložení věci Ústavnímu soudu podle čl. 95 odst. 2 Ústavy.
Městský soud v Praze žalobu zamítl, s odůvodněním, že podle jeho názoru byla
podána proti správnímu orgánu, který není kompetentní v dané věci žalobcem požadované
rozhodnutí vydat. Žalobce uplatnil svůj nárok na proplacení služebního příjmu a jako orgán
kompetentní v této věci rozhodnout označil Ministerstvo vnitra ČR. Podle soudu existuje
rozdíl mezi řízením o žalobách proti rozhodnutí správního orgánu, kde je žalovaný vymezen
zákonem (§69 s. ř. s.) a kde soud tedy není vázán tím, koho žalobce za žalovaného označí,
a řízením na ochranu proti nečinnosti správního orgánu, kde je naopak na žalobci, aby označil
správní orgán, jehož rozhodnutí se domáhá. Soud je návrhem žalobce vázán a nemůže uložit
povinnost vydat požadované rozhodnutí jinému orgánu, než který žalobce označil
za žalovaného. Jelikož se v daném případě jedná o řízení o nárocích vyplývajících
ze služebního poměru policisty, soud vycházel ze zákona č. 186/1992 Sb., podle jehož §2
odst. 2 jménem policie jedná a rozhoduje ve věcech služebního poměru podle tohoto zákona
ministr vnitra a v rozsahu ministrem vnitra stanoveném další funkcionáři (služební
funkcionáři). Ministerstvo vnitra tedy není správním orgánem oprávněným vydat v této věci
rozhodnutí; kompetentním k tomu je příslušný služební funkcionář dle zmocnění ministrem
vnitra. Pokud by žádný takový funkcionář zmocněn nebyl, byl by kompetentním správním
orgánem ministr vnitra sám, jak vyplývá z §2 odst. zákona č. 186/1992 Sb. Jelikož
Ministerstvo vnitra není oprávněno vydat rozhodnutí v žalobcově věci, soud žalobu jako
nedůvodnou zamítl.
Proti rozhodnutí Městského soudu v Praze podal žalobce (dále též „stěžovatel“)
kasační stížnost, v níž označil napadený rozsudek podle §103 odst. 1 písm. e) za nezákonný.
Vyjádřil názor, že podle nařízení Ministerstva vnitra č. 84 ze dne 20. 12. 2001, ve znění
nařízení č. 22 z 30. 4. 2002, může (podle ustanovení čl. 25 nařízení) služební funkcionář
rozhodovat ve věcech služebního poměru pouze u policistů, a navíc u policistů zařazených
na správě policie v kraji. Stěžovatel však v době rozhodování soudu nejenže rozhodně není
zařazen na správě policie v kraji, ale dokonce vůbec policistou není. Pokud by tedy ve věci
měl rozhodovat služební funkcionář, uplatňoval by podle stěžovatele státní moc v rozporu
s čl. 2 odst. 2 LZPS, tedy nikoli jen v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem,
který zákon stanoví.
Pokud by služebním orgánem měl být ministr vnitra, bylo by to v rozporu s Ústavou,
neboť správním orgánem může být podle jejího čl. 79 odst. 1 jen ministerstvo nebo jiný
správní úřad zřízený zákonem, přičemž ani ze zákona o služebním poměru příslušníků Policie
ČR ani ze zákona o Policii ČR neplyne, že by správním orgánem byl ministr vnitra;
ten podle stěžovatele pouze jedná jménem Policie ČR, která je podřízena Ministerstvu vnitra.
Žalovaný navrhl zamítnutí kasační stížnosti s poukazem na její nedůvodnost
a zmatenost. Poukázal také na okolnost, že ve věci, jejíhož vyřízení se žalobce domáhal,
mezitím správní orgán rozhodl.
Kasační stížnost není důvodná.
Stěžovatel v kasační stížnosti výslovně uplatňuje důvod kasační stížnosti uvedený
v §103 písm. e) s. ř. s. Podle tohoto ustanovení lze podat kasační stížnost z důvodu tvrzené
nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu nebo o zastavení řízení. Napadeným rozsudkem
Městského soudu v Praze však nedošlo ani k odmítnutí návrhu (zejm. §46 s. ř. s.),
ani k zastavení řízení (zejm. §47 s. ř. s.), nýbrž k zamítnutí žaloby (§81 odst. 3 s. ř. s.);
důvod kasační stížnosti podle §103 písm. e) s. ř. s. se tedy na danou věc nemůže vztahovat.
Z obsahu podání však je zjevné, že důvodem kasační stížnosti je žalobcem tvrzené nesprávné
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení, tedy důvod podle §103 písm. a)
s. ř. s.
V první řadě je nutno mít na paměti, že žalobce se žalobou na ochranu před nečinností
správního orgánu domáhal vydání rozhodnutí ve věci svého finančního nároku z titulu
služebního poměru u Policie České republiky. Jak již se vyjádřil Nejvyšší správní soud
v rozsudku ze dne 30. 10. 2003, čj. 6 As 29/2003 - 97, služební poměr příslušníka Policie
České republiky je povahy veřejnoprávní. Služební poměr je institut veřejného práva,
je považován za právní poměr státně zaměstnanecký. Vzniká mocenským aktem služebního
funkcionáře a po celou dobu svého průběhu se výrazně odlišuje od poměru pracovního,
který je naopak typickým poměrem soukromoprávním, jehož účastníci mají rovné postavení.
To se projevuje v právní úpravě služební kázně, možnosti ukládat kázeňské odměny a tresty,
omezené možnosti propouštění, úpravě služebního volna, nárocích na dovolenou, zvláštními
nároky při skončení služebního poměru a také zvláštními ustanoveními o řízení
před služebními funkcionáři.
Pro účely rozhodnutí o kasační stížnosti žalobce lze z výše uvedeného dovodit,
že v právní úpravě služebního poměru policisty jako příslušníka vojensky organizovaného
ozbrojeného sboru je kladen důraz na to, aby odpovědnost za rozhodování o služebněprávních
věcech byla jednoznačně dána konkrétní osobě, tj. aby v tomto ohledu v rámci policie
existovalo pokud možno jednotná a ve vztahu k policistům ve služebním poměru jednoznačně
čitelná struktura rozhodování. Tato zásada je vyjádřena v §2 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb.,
o služebním poměru příslušníků Policie České republiky, podle něhož jménem policie jedná
a rozhoduje ve věcech slu žebního poměru podle tohoto zákona ministr vnitra České
republiky a v rozsahu jím stanoveném další funkcionáři; rozsah, v němž jedná jménem policie
ředitel útvaru ochranné služby, který zajišťuje ochranu prezidenta České republiky a ochranu
objektů, v nichž pobývá prezident České republiky, stanoví ministr se souhlasem prezidenta
České republiky. Základní odpovědnost a rozhodovací pravomoc ve věcech služebního
poměru je svěřena ministru vnitra, tedy konkrétní fyzické osobě stojící v čele Ministerstva
vnitra. Ministr tuto pravomoc může dále delegovat, vždy však zase jen na konkrétní fyzické
osoby – proto také zákon hovoří v tomto případě o (služebních) funkcionářích,
nikoli o služebních orgánech. Ministr vnitra, případně jím pověření další služební funkcionáři
jsou ve věcech služebního poměru správními orgány – nerozhodují samozřejmě jako fyzické
osoby samy o sobě, nýbrž jako fyzické osoby vykonávající ve struktuře vojensky
organizovaného sboru podřízeného ministerstvu vnitra (§3 odst. 1 zákona č. 283/1991 Sb.
o Policii České republiky) zákonem resp. na základě zákona (rozhodnutím ministra vnitra)
jim svěřené rozhodovací pravomoci ve věcech služebního poměru. V tomto smyslu tedy
platná právní úprava plně odpovídá ustanovení čl. 79 odst. 3 Ústavy, když tito funkcionáři
jsou správními úřady ve smyslu uvedeného ústavního článku. Jak již se vyjádřil Vrchní soud
v Praze v rozhodnutí ve věci sp. zn. 6 A 51/99, to, že určitá složka státního mechanismu
je vymezena samostatnou pravomocí rozhodovat o právech a povinnostech třetích osob,
z ní činí "správní úřad".
Služebním funkcionářům je podle §2 odst. 2 zákona č. 186/1992 Sb., o služebním
poměru příslušníků Policie České republiky svěřeno rozhodování „ve věcech služebního
poměru“. Takto zvolená dikce ukazuje, že rozsah rozhodování podle tohoto ustanovení nelze
omezovat jen na případy, kdy se rozhoduje ve věci osoby, která v době rozhodování
je příslušníkem Policie ČR, nýbrž že oprávnění k rozhodování se zde vztahuje na všechny
případy, v nichž se z věcného hlediska j edná o otázky služebního poměru, bez ohledu na to,
zda osoba, jíž se rozhodování týká, i nadále ve služebním poměru k policii zůstává či nikoli.
Nelze tedy považovat za správný názor žalobce, že pokud by v daném případě rozhodoval
služební funkcionář, šlo by o výkon veřejné moci v rozporu s čl. 2 odst. 2 LZPS.
Podobnou právní úpravu lze nalézt prakticky ve všech zákonem zřízených
ozbrojených sborech (viz zejm. §2 odst. 2 zákona č. 221/1999 Sb. o vojácích z povolání
zde sice zákon užívá dikci „služební orgán“, nikoli „služební funkcionář“, avšak jednoznačně
říká, že těmito „orgány“ jsou fyzické osoby v konkrétních funkcí v rámci státního
mechanismu; úprava obsažená v zákoně o služebním poměru příslušníků Policie České
republiky platí též pro celníky ve služebním poměru, viz §1 odst. 9 věta první zákona
č. 185/2004 Sb.; obdobná úprava existuje též v §22 zákona č. 154/1994 Sb. o Bezpečnostní
informační službě) a obsahuje ji ve svém §2 i nový zákon č. 361/2003 Sb. o služebním
poměru příslušníků bezpečnostních sborů.
Městský soud v Praze tedy správně posoudil právní otázku, kdo je orgánem
rozhodujícím ve věcech služebního poměru příslušníků Policie ČR. Na základě posouzení
této otázky učinil též správný závěr o procesních důsledcích toho, že žalobce v řízení
o ochraně před nečinností správního orgánu jako žalovaného označil správní orgán, který není
kompetentní žalobcem požadované rozhodnutí vydat. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s názorem Městského soudu v Praze, že v takovém případě je nutno žalobu bez věcného
zkoumání její důvodnosti zamítnout, protože by jí nebylo možno vyhovět ani v případě,
že by bylo soudem zjištěno, že správnímu orgánu, který ve skutečnosti k vydání žalobcem
požadovaného rozhodnutí kompetentní je (tj. jiný než žalovaný správní orgán), by bylo
důvodné povinnost k vydání rozhodnutí v soudem stanovené lhůtě uložit. V řízení o ochraně
před nečinností správního orgánu totiž lze uložit povinnost ve věci samé jen tomu,
kdo je účastníkem tohoto řízení. Účastníkem na straně žalované je pak správní orgán
(a jen ten), který podle žalobního tvrzení má povinnost vydat rozhodnutí nebo osvědčení (§79
odst. 2 s. ř. s.)
Nedůvodnou kasační stížnost proto Nejvyšší správní soud podle §110 odst. 1 s. ř. s.
zamítl.
O náhradě nákladů kasační stížnosti bylo rozhodnuto tak, že žádný z účastníků nemá
právo na jejich náhradu, neboť stěžovatel nebyl ve věci úspěšný a správnímu orgánu,
který v řízení o kasační stížnosti byl zcela procesně úspěšný, žádné náklady nad rámec
jeho běžné úřední činnosti nevznikly (§60 odst. 1 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou přípustné opravné prostředky.
V Brně dne 4. listopadu 2004
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu