ECLI:CZ:NSS:2004:3.AS.24.2004
sp. zn. 3 As 24/2004 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Jaroslava Vlašína
a soudců Mgr. Jana Passera a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce W. spol. s r. o.,
proti žalované Radě pro rozhlasové a televizní vysílání, se sídlem Krátká 10, Praha 10, o
kasační stížnosti proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2004, č. j. 38 Ca
597/2002 – 55,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 26. 1. 2004, č. j. 38 Ca 597/2002 – 55,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalované ze dne 19. 3. 2002, č. j. RU/71/02/1567, výrokem I, byla udělena
společnosti F. B., s.r.o., licence k provozování rozhlasového vysílání programu R. F. FM
s využitím kmitočtu O. – S. 94,7 MHz/1 kW na dobu 8 let. Výrokem II citovaného rozhodnutí
pak byla zamítnuta žádost o udělení licence dalším čtrnácti účastníkům licenčního řízení, mj.
společnosti W. spol. s r.o.
Žaloba W. spol. s r.o. proti tomuto rozhodnutí byla odmítnuta usnesením Městského
soudu v Praze ze dne 26. 1. 2004, č. j. 38 Ca 597/2002 – 55. Městský soud v Praze se nejprve
vypořádal se změnou procesní úpravy, která od podání opravného prostředku (podle části
páté, hlavy třetí občanského soudního řádu) nastala a v souladu s ustanovením §129 odst. 2 s.
ř. s., postupoval od 1. 1. 2003 podle nové právní úpravy (zákon č. 150/2002 Sb. soudní řád
správní, ve znění pozdějších předpisů, ve spojení se zákonem č. 151/2002 Sb., kterým se mění
některé předpisy v souvislosti s přijetím soudního řádu správního, ve znění pozdějších
předpisů). Své rozhodnutí pak odůvodnil tím, že soudy ve správním soudnictví poskytují
ochranu veřejným subjektivním právům fyzických i právnických osob způsobem stanoveným
soudním řádem správním nebo zvláštními zákony (§2 s. ř. s.). Účastníky licenčního řízení
jsou všichni žadatelé o udělení licence, jejichž žádost byla doručena Radě pro rozhlasové a
televizní vysílání (dále jen „Rada“) ve lhůtě stanovené ve vyhlášení licenčního řízení (§13
odst. 1 zákona č. 231/2001 Sb., o provozování rozhlasového a televizního vysílání a o změně
dalších zákonů, ve znění pozdějších předpisů – dále jen „zákon o provozování rozhlasového a
televizního vysílání“). O udělení licence rozhoduje Rada na neveřejném zasedání hlasováním
(§18 odst. 1 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání) a na udělení licence
není právní nárok (§12 odst. 4 cit. zákona). Ve vztahu k výroku rozhodnutí žalované, jímž
bylo rozhodnuto o udělení licence jinému právnímu subjektu než žalobci Městský soud
v Praze dovodil, že je pojmově vyloučeno, aby žalobce byl nositelem subjektivního práva ve
smyslu §2 s. ř. s. jehož ochrany se domáhá. V této části byl tedy návrh podán osobou zjevně
neoprávněnou a soud jej podle ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. odmítl. Ve vztahu
k výroku rozhodnutí žalované, kterým byla zamítnuta žádost žalobce o udělení licence
Městský soud v Praze dovodil, že rozhodování se děje v absolutní volné úvaze Rady,
která rozhoduje o udělení licence, na niž není právní nárok a nejde tedy o zkrácení
na subjektivním právu žalobce. I ve zbývající části je proto návrh žalobce nepřípustný a soud
jej podle §46 odst. 1 písm. d) odmítl.
Ve včas podané kasační stížnosti žalobce (dále jen „stěžovatel“) uvedl, že napadá
rozhodnutí Městského soudu v Praze z důvodů podle §103 s. ř. s., zejména pak z důvodu
nezákonnosti napadeného rozhodnutí, spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
v předcházejícím řízení.
Stěžovatel nesdílí názor Městského soudu v Praze, podle něhož není nositelem
subjektivního práva ve věci návrhu směřujícího proti výroku o udělení licence jinému
právnímu subjektu. Licence k rozhlasovému a televiznímu vysílání je i dle dlouhodobého
výkladu Rady pro rozhlasové a televizní vysílání neoddělitelně spjata s technickým
prostředkem (konkrétním kmitočtem na danou lokalitu vysílání). Licenční řízení je vždy
vyhlašováno pro konkrétní technický prostředek a udělení licence automaticky znamená
diskvalifikaci ostatních žadatelů o licenci k témuž technickému prostředku. Proběhne-li
licenční řízení v rozporu se zákonem, má každý účastník licenčního řízení právo na soudní
ochranu, tj. na přezkum rozhodnutí správního orgánu. Proto i stěžovatel v této věci
je nositelem subjektivního práva ve smyslu §2 s. ř. s. a odmítnutí návrhu stěžovatele
Městským soudem v Praze je zjevně nezákonné.
Stěžovatel považuje za nesprávný i názor Městského soudu v Praze, podle něhož není
nositelem subjektivního práva ve věci návrhu směřujícího proti výroku o zamítnutí
žádosti stěžovatele. Rozhodnutí Rady dle její volné úvahy musí být v souladu se zákonem,
morální, a zcela přezkoumatelné. Stěžovatel tvrdí, že Rada rozhodovala o jeho žádosti
v rozporu se zákonem jak zevrubně popsal a odůvodnil v návrhu. Stěžovatel namítá
nepřezkoumatelnost rozhodnutí Rady o zamítnutí žádosti stěžovatele a dále namítá postup
Rady v napadeném licenčním řízení jako rozporný s dobrými mravy. Proto i v tomto rozsahu
je stěžovatel nositelem subjektivního práva ve smyslu §2 s. ř. s. a odmítnutí návrhu
stěžovatele Městským soudem v Praze je zjevně nezákonné.
Žalovaná se ve svém vyjádření ke kasační stížnosti ztotožnila s názorem Městského
soudu v Praze. Uvedla, že licence je k dispozici vždy pouze jedna, může být vyhověno pouze
jednomu žadateli a na udělení licence není právní nárok. Otázku správního uvážení je potřeba
posuzovat s ohledem na uvedené skutečnosti. V rámci správního uvážení žalovaná pracuje
se zákonnými kriterii, která však mnohdy nejsou exaktně měřitelná. Použití volné úvahy
je v mezích zákona a nedochází ke krácení subjektivních práv účastníků řízení. Žalovaná
proto navrhla, aby kasační stížnost byla zamítnuta.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu důvodů uplatněných v kasační stížnosti (§109 odst. 2 a 3 s. ř. s.) a dospěl k závěru,
že kasační stížnost je důvodná.
Kasační stížnost žalobce byla podána z důvodu odpovídajícího ustanovení §103 odst. 1
písm. e) s. ř. s., tedy z důvodu nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu. Jakkoliv žalobce
namítá jako důvod nezákonnosti nesprávné posouzení právní otázky (podmínek pro odmítnutí
návrhu) soudem v předcházejícím řízení [tj. důvod podle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.],
postačí v daném případě pro určení důvodu kasační stížnosti vycházet ze zvláštního
ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
V projednávané věci závisí rozhodnutí soudu na výkladu ustanovení §65 s. ř. s.
v návaznosti na příslušná ustanovení zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání.
Úvodem se Nejvyšší správní soud musel vypořádat s otázkou, zda správní rozhodnutí
vydané v licenčním řízení je rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., které
definuje tento pojem ve formě legislativní zkratky platící pro všechna ustanovení s. ř. s.
Rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s. je rozhodnutí o individuálním
subjektivním právu, tj. rozhodnutí, kterým se zakládají, mění, ruší, nebo závazně určují práva
nebo povinnosti fyzických nebo právnických osob. Přezkoumání ve správním soudnictví
podléhají tato rozhodnutí pouze tehdy, bylo-li jimi rozhodnuto o veřejných subjektivních
právech fyzických nebo právnických osob. Rozhodnutím Rady o udělení licence dochází
zpravidla ke vzniku takového veřejného subjektivního práva jednomu z účastníků licenčního
řízení. Veřejným subjektivním právem ve smyslu ustanovení §2 s. ř. s., o němž je v licenčním
řízení konstitutivním způsobem rozhodováno, je v daném případě licence/oprávnění
k rozhlasovému vysílání. Ustanovení §12 a odst. 4 zákona o provozování rozhlasového
a televizního vysílání toto právo koncipuje jako právo bez nároku (tj. na udělení licence není
právní nárok). Tato skutečnost však nemění však nic na podstatě rozhodnutí samotného, které
zjevně je rozhodnutím ve smyslu ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s a to i za situace, kdy Rada
podle ust. §18 odst. 5 zákona o provozování rozhlasového a televizního vysílání neudělí
licenci žádnému z účastníků. Rozhodnutí Rady by tak mohlo být z přezkoumání soudem
vyloučeno jen tehdy, pokud by tak stanovil soudní řád správní nebo zvláštní zákon. Tak tomu
ovšem v daném případě není. Soudní řád správní neobsahuje ustanovení obdobné ust. §248
odst. 2 písm. i) o. s. ř. ve znění platném do 31. 12. 2002 a nevylučuje paušálně z přezkumu
rozhodnutí o žádostech na plnění, na něž není právní nárok. Zvláštní zákon – zde zákon
o provozování rozhlasového a televizního vysílání – tak rovněž nečiní, ba právě naopak,
ve svém ustanovení §19 možnost podat proti rozhodnutí Rady opravný prostředek (nyní
žalobu ve správním soudnictví) výslovně upravuje. Nejvyšší správní soud tedy uzavírá,
že není dán důvod pro odmítnutí návrhu podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
V návaznosti na svůj závěr, že napadené rozhodnutí je rozhodnutím ve smyslu
ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s., se Nejvyšší správní soud zabýval otázkou žalobní legitimace.
Ta je dle cit. ust. zákona založena na tvrzení žalobce, že správním rozhodnutím byl nezákonně
zkrácen na svém právu. Této povinnosti žalobce dostál. Odmítnout žalobu z důvodu jejího
podání osobou zjevně neoprávněnou by soud mohl pouze v případě, že by žalobce pojmově
vůbec nositelem práva, o němž je v řízení rozhodováno, nemohl být. K tomu uvádí Nejvyšší
správní soud následující.
Žalobce byl účastníkem licenčního řízení a je nepochybné, že se nositelem práva –
oprávnění k provozování rozhlasového vysílání – mohl na základě rozhodnutí Rady stát.
Již z tohoto faktu samotného je zřejmé, že osobou zjevně neoprávněnou k podání návrhu není.
Při úvaze o aplikaci ustanovení §65 s. ř. s. se tak Nejvyšší správní soud musel pouze
vypořádat s otázkou rozsahu napadení správního rozhodnutí podle §19 zákona o rozhlasovém
a televizním vysílání. Ustanovení §19 totiž v současné době obsahuje přímý odkaz
k ustanovení §65 a násl. s. ř. s. a i před 1. 1. 2003 bylo třeba jej považovat za lex specialis
ve vztahu k úpravě žalobní legitimace v rámci obecných procesních předpisů upravujících
soudní přezkum správních rozhodnutí (vč. §65 s. ř. s.). Cit. ustanovení výslovně umožňuje
napadnout opravným prostředkem (žalobou) výrok o zamítnutí žádosti o licenci (v daném
případě výrok II). Žalobce v této věci ovšem výslovně napadá i výrok I, kterým byla udělena
licence jinému žadateli.
Při posuzování této otázky je třeba vycházet z logické souvislosti výroků rozhodnutí.
Není pochyb o tom, že licence je neoddělitelně spjata s technickým prostředkem (konkrétním
kmitočtem na danou lokalitu vysílání) a v konkrétním licenčním řízení nemůže být
udělena více než jedna licence. Restriktivní výklad ustanovení §19 zákona o rozhlasovém
a televizním vysílání, vylučující možnost napadnout rozhodnutí Rady i ve vztahu
k vyhovujícímu výroku o udělení licence jinému subjektu, by mohl (v případě úspěšné žaloby
podané neúspěšným žadatelem o licenci) vyústit v existenci pravomocného správního
rozhodnutí o udělení licence jednomu subjektu a současnou existenci neukončeného
správního řízení o vydání licence jinému subjektu, což je pojmově vyloučeno, neboť oba jsou
účastníky téhož správního řízení, v němž se rozhoduje o tomtéž právu. Lze hovořit o výrocích
vzájemně podmíněných, když obsah výroku prvního bez dalšího určuje obsah výroku
druhého.
Tuto vzájemnou podmíněnost lze ostatně podpůrně dovodit i ze současného znění
ustanovení §66 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání, podle kterého podání žaloby
(podle §19 cit. zákona) má odkladný účinek. Takovýto odkladný účinek by byl nonsensem
ve vztahu k zamítavému výroku, kterým se práva bezprostředně nezakládají (výrokem
se zamítá žádost o přiznání práva, na nějž neexistuje právní nárok), a který je, jak shora
uvedeno, logickým vyústěním výroku vyhovujícího. Naopak, v souladu s výkladem shora
dává odkladný účinek perfektní smysl ve vztahu k rozhodnutí jako takovému, neboť v případě
úspěšnosti podané žaloby může dojít k nutnosti revokace rozhodnutí s možnými dopady
do výroku vyhovujícího. Za situace, kdyby ustanovení §19 zákona o provozování
rozhlasového a televizního vysílání dávalo neúspěšnému žadateli možnost napadnout pouze
jeho se týkající zamítavý výrok, by ustanovení §66 zcela postrádalo svého smyslu.
Rozhodnutí jako takové – tj. především ve svém vyhovujícím výroku, by totiž bylo prakticky
nezměnitelné a odkladný účinek zcela zbytečný. Nejvyšší správní soud proto nemohl
než dovodit, že v případě rozhodnutí Rady o ne/udělení licence k provozování rozhlasového
vysílání je ve smyslu ustanovení §19 zákona o provozování rozhlasového a televizního
vysílání dána možnost neúspěšného žadatele napadnout rovněž výrok o udělení licence,
učiněný ve stejném řízení a v rámci jednoho rozhodnutí. Žalobce tedy nelze považovat
za osobu k podání návrhu zjevně neoprávněnou dle ustanovení §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.
ve vztahu k žádnému z napadených výroků správního rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud považuje nad rámec odůvodnění shora za vhodné obiter dictum
zmínit, že i když na udělení licence není právní nárok, disponují účastníci licenčního řízení
v rámci správního řízení právy procesními. Z těchto práv je třeba zmínit zejména ta, která jsou
uvedena v ustanovení §18 odst. 3 zákona o rozhlasovém a televizním vysílání a upravují
náležitosti rozhodnutí o udělení licence. Výrok o udělení licence jednomu z žadatelů je pak
vždy spojen s výrokem o zamítnutí žádostí ostatních žadatelů. Rozhodnutí musí obsahovat
podrobné odůvodnění a dále kriteria, na jejichž základě byla jednomu z žadatelů udělena
licence a žádosti ostatních žadatelů zamítnuty. Správní orgán tedy musí nejen popsat, proč
a jaká kriteria pro své rozhodování zvolil a jakým způsobem tato kriteria naplnil úspěšný
žadatel o licenci, ale musí rovněž podrobně popsat, proč tato kriteria nebyla naplněna
ostatními žadateli, případně proč byla ostatními žadateli naplněna méně než úspěšným
žadatelem. I když správní orgán není při svém rozhodování vázán přesnými kriterii
stanovenými zákonem a rozhoduje v mezích volného správního uvážení, musí být jeho postup
a rozhodnutí přezkoumatelné a musí být zřejmé, že z mezí a hledisek správního uvážení
nevybočil. Proto i v těchto případech musí správní orgán respektovat jak stanovené procesní
postupy (v to zahrnující rozhodnutí se všemi stanovenými náležitostmi), tak elementární
právní principy správního rozhodování (princip právní jistoty, princip rovnosti osob o jejichž
právech se jedná – s obdobným rozhodováním v obdobných případech atd.). Nezákonnost
rozhodnutí tak může spočívat mj. právě v překročení nebo zneužití stanovených mezí
správního uvážení správním orgánem (§78 odst. 1 s. ř. s.) nebo může být způsobena jiným
porušením procesních předpisů. Účastníci jsou tímto limitováni při formulaci žalobních bodů
správní žaloby, nikoliv však vyloučeni ze soudní ochrany.
Nejvyšší správní soud uzavírá, že Městský soud v Praze vycházel z nesprávného
právního názoru, když podle ustanovení §46 odst. 1 písm. c), d) s. ř. s. žalobu odmítl.
Kasační stížnost proto shledal důvodnou, napadené rozhodnutí Městského soudu v Praze
ze dne 26. 1. 2004, č. j. 38 Ca 597/2002 – 55 podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil
tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm vázán právním názorem vysloveným v tomto rozsudku
(§110 odst. 3 s. ř. s.), rozhodne soud též o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti (§110
odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
o. s. ř.).
V Brně dne 30. listopadu 2004
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu