ECLI:CZ:US:2009:3.US.880.08.1
sp. zn. III. ÚS 880/08
Usnesení
Usnesení Ústavního soudu - III. senátu složeného z předsedy senátu Jana Musila (soudce zpravodaje) a soudců Vladimíra Kůrky a Jiřího Muchy - ze dne 28. ledna 2009 sp. zn. III. ÚS 880/08 ve věci ústavní stížnosti stěžovatelky obchodní společnosti WASAG, spol. s r. o., IČ 25178474, se sídlem Vídeňská 121, 619 00 Brno, proti rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. prosince 2007 č. j. 6 As 63/2006-101 o zamítnutí stěžovatelčiny kasační stížnosti, proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. dubna 2006 č. j. 7 Ca 129/2004-73 o zamítnutí stěžovatelčiny správní žaloby a proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy II, ze dne 18. května 2004 č. j. 510/239/2004/Hor-O 9/04, jímž bylo změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu České Budějovice, tak, že pokuta ve výši 10 000 Kč uložená stěžovatelce za poškození a ohrožení životního prostředí v lesích byla zvýšena na 30 000 Kč, za účasti 1. Nejvyššího správního soudu, 2. Městského soudu v Praze a 3. Ministerstva životního prostředí jako účastníků řízení.
Výrok
Ústavní stížnost se odmítá.
Odůvodnění:
I.
Ústavní stížností, která byla Ústavnímu soudu doručena dne 7. dubna 2008, se stěžovatelka domáhala zrušení rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 20. prosince 2007 č. j. 6 As 63/2006-101, rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 21. dubna 2006 č. j. 7 Ca 129/2004-73, jakož i rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy II, ze dne 18. května 2004 č. j. 510/239/2004/Hor-O 9/04, a to pro porušení článku 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a článku 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.
Ústavní soud konstatuje, že včas podaná ústavní stížnost splňuje všechny formální náležitosti stanovené pro její podání zákonem č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu").
Ze spisového materiálu Ústavní soud zjistil, že dne 5. ledna 2004 vydala Česká inspekce životního prostředí, oblastní inspektorát České Budějovice rozhodnutí č. j. 42/OL/04/9220/25/Va/2/153, kterým podle §4 písm. d) zákona č. 282/1991 Sb., o České inspekci životního prostředí a její působnosti v ochraně lesa, ve znění pozdějších předpisů, uložila stěžovatelce pokutu ve výši 10 000 Kč, a to za poškození a ohrožení životního prostředí v lesích. Rozhodnutím Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy II, ze dne 18. května 2004 č. j. 510/239/2004/Hor-O 9/04 bylo k odvolání stěžovatelky změněno rozhodnutí České inspekce životního prostředí, oblastního inspektorátu České Budějovice, ze dne 5. ledna 2004 č. j. 42/OL/04/9220/25/Va/2/153 tak, že uložená pokuta byla zvýšena na částku 30 000 Kč. Proti tomuto rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, odboru výkonu státní správy II, podala stěžovatelka správní žalobu. Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 21. dubna 2006 č. j. 7 Ca 129/2004-73 byla žaloba zamítnuta. Proti rozsudku Městského soudu v Praze podala stěžovatelka kasační stížnost, kterou Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 20. prosince 2007 č. j. 6 As 63/2006-101 zamítl.
V odůvodnění svého rozhodnutí Nejvyšší správní soud poukázal na to, že za zcela zásadní bod kasační stížnosti stěžovatelka považuje skutečnost, že městský soud dospěl k závěru, že v oblasti správního trestání neplatí zásada zákazu reformationis in peius. Stěžovatelka v tomto směru poukazuje na rozsudek Nejvyššího správního soudu č. j. 6 A 126/2002-27, podle kterého "trestání za jiné správní delikty musí podléhat stejnému režimu jako trestání za trestné činy". S touto otázkou, uvedl Nejvyšší správní soud, se městský soud ve svém rozhodnutí vypořádal velmi pečlivě: vysvětlil, že správní řád takový zákaz neobsahuje a nelze jej odvozovat ani analogií. Tam, kde zákonodárce takový zákaz zavést chtěl, učinil tak výslovně (typicky zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, nebo zákon č. 500/2004 Sb., správní řád, ve kterém je tato zásada nově zakotvena). Otázkou možnosti zvýšení pokuty v odvolacím řízení, uvedl dále Nejvyšší správní soud, se tento soud rovněž zabýval a dospěl k závěru, že je přípustné (rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. února 2004 č. j. 7 A 4/2001-72). Tento závěr je konzistentní i s předchozí judikaturou (viz např. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 1. března 1996 č. j. 6 A 4/95-29, ve kterém se uvádí, že "Obecnou platnost zákazu reformace in peius ve správním trestání, bez výslovného ustanovení zákona, nelze z pozitivního práva dovodit.". Z těchto závěrů, uvedl Nejvyšší správní soud, je při rozhodování soudu běžně vycházeno, např. odůvodnění rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. března 2006 č. j. 6 As 18/2005-55, ve kterém se uvádí, že "Obecně nutno připomenout, že v řízení o tzv. jiných správních deliktech není vůbec upraven zákaz reformace in peius a odvolací řízení bylo podle správního řádu účinného do 31. prosince 2005 ovládáno principem úplné apelace - tedy v souladu s názorem výše uvedeným bylo možno například v odvolacím řízení změnit právní kvalifikaci deliktu, aniž by bylo možno konstatovat, že došlo k vadě řízení, která mohla mít vliv na zákonnost.").
II.
V ústavní stížnosti stěžovatelka namítá, že Ministerstvo životního prostředí k jejímu odvolání rozhodnutím ze dne 18. května 2004 č. j. 510/239/2004/Hor-O 9/04 změnilo napadené rozhodnutí České inspekce životního prostředí tak, že pokutu uloženou stěžovatelce orgánem prvního stupně zvýšilo na trojnásobek, tj. na částku 30 000 Kč. V odvolacím řízení tak došlo k reformaci in peius, tj. ke změně v její neprospěch, neboť stěžovatelka byla jediným účastníkem řízení. Tyto závěry prezentovala stěžovatelka jak v podané správní žalobě proti rozhodnutí Ministerstva životního prostředí, tak i v kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze. Porušení svého práva na spravedlivý proces podle článku 36 odst. 1 Listiny a článku 6 Úmluvy spatřuje stěžovatelka v tom, že vydáním rozhodnutí Ministerstva životního prostředí byla porušena zásada zákazu reformationis in peius a že tomuto rozhodnutí poskytly Městský soud v Praze a později Nejvyšší správní soud právní ochranu tím, že jak správní žalobu, tak i později podanou kasační stížnost zamítly pro jejich nedůvodnost. Jak Městský soud v Praze, tak i následně Nejvyšší správní soud označily námitku porušení zákazu reformationis in peius za nepřípadnou s odkazem na skutečnost, že správní řád takový zákaz neobsahuje a nelze jej odvozovat ani analogií. Tam, kde zákonodárce takový zákaz zavést chtěl, učinil tak výslovně (zde soudy odkazují na zákon č. 200/1990 Sb., o přestupcích, a zákon č. 500/2004 Sb.).
III.
Ústavní soud není součástí obecné soudní soustavy a nepřísluší mu právo dozoru nad rozhodovací činností obecných soudů. Do rozhodovací činnosti obecných soudů (zde konkrétně soudů rozhodujících ve správním soudnictví) je Ústavní soud oprávněn zasáhnout pouze tehdy, byla-li pravomocným rozhodnutím těchto orgánů porušena ústavně zaručená základní práva nebo svobody.
Ústavní soud tedy přezkoumal napadená rozhodnutí, jakož i řízení jim předcházející z hlediska stěžovatelkou v ústavní stížnosti uplatněných námitek, a se zřetelem ke skutečnosti, že mohl přezkoumávat pouze ústavnost, dospěl k závěru, že ústavní stížnost není důvodná.
V ústavní stížnosti stěžovatelka brojí proti rozhodnutí odvolacího správního orgánu a proti rozhodnutím správních soudů, které vycházejí z toho, že v oblasti správního trestání se zásada zákazu reformationis in peius bez výslovného ustanovení zákona neuplatní. Naposledy se uvedenou problematikou k námitce stěžovatelky zabýval Nejvyšší správní soud. V odůvodnění svého rozhodnutí poukázal na již ustálenou judikaturu správních soudů vztahující se k této problematice, podle které "Obecnou platnost zákazu reformace in peius ve správním trestání, bez výslovného ustanovení zákona, nelze z pozitivního práva dovodit." (viz rozhodnutí Vrchního soudu v Praze ze dne 1. března 1996 č. j. 6 A 4/95-29; shodně je tato otázka řešena v rozhodnutích Nejvyššího správního soudu ze dne 18. června 2008 sp. zn. 1 As 26/2008, ze dne 21. listopadu 2007 sp. zn. 3 As 56/2006 a ze dne 6. března 2006 sp. zn. 6 As 18/2005).
V rozsudku Nejvyššího správního soudu ze dne 6. března 2006 č. j. 6 As 18/2005-55 Nejvyšší správní soud vyslovil, že "Obecně nutno připomenout, že v řízení o tzv. jiných správních deliktech není vůbec upraven zákaz reformace in peius a odvolací řízení bylo podle správního řádu účinného do 31. prosince 2005 ovládáno principem úplné apelace - tedy v souladu s názorem výše uvedeným bylo možno například v odvolacím řízení změnit právní kvalifikaci deliktu, aniž by bylo možno konstatovat, že došlo k vadě řízení, která mohla mít vliv na zákonnost".
V rozhodnutí ze dne 18. června 2008 č. j. 1 As 26/2008-69 Nejvyšší správní soud konstatoval, že zásada zákazu změny k horšímu se ve správním řízení vedeném podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), obecně neuplatňuje; musí tak být totiž výslovně stanoveno zákonem, jak činí např. ustanovení §82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, (shodný závěr lze nalézt i v dalších rozhodnutích ze dne 5. února 2004 č. j. 7 A 4/2001-72, ze dne 24. ledna 2006 č. j. 2 Afs 31/2005-57 atd.; ze starší judikatury lze odkázat na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 1. března 1996 č. j. 6 A 4/95-29).
Nejvyšší správní soud ve své judikatuře (rozhodnutí ze dne 18. června 2008 č. j. 1 As 26/2008-69) vyslovil, že nesdílí názor, že by zákaz změny k horšímu byl v rozporu s principem právní jistoty a ve svém důsledku i v rozporu s principem spravedlivého procesu ve smyslu článku 6 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod. Z tohoto článku ani z jiného článku Úmluvy nelze dovodit, že by členské státy Úmluvy měly aplikovat zákaz změny k horšímu v řízení o správních deliktech. Ani dosavadní rozhodovací činnost Evropského soudu pro lidská práva nesvědčí takovému výkladu; Evropský soud se doposud zákazem změny k horšímu zabýval pouze okrajově v několika případech odepření ústního jednání před soudem [srov. rozsudek ze dne 26. května 1988 ve věci Ekbatani proti Švédsku, (ECHR) Series A, č. 134].
V posuzované věci tedy postupem ve věci rozhodujících orgánů nedošlo k porušení zákazu změny k horšímu. Ve správním řízení vedeném podle zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), takový zákaz obsažen nebyl a nelze jej dovozovat ani analogií. Obecnou platnost zákazu reformace in peius ve správním trestání bez výslovného ustanovení zákona nelze z pozitivního práva dovodit. K částečnému uplatnění této zásady dochází v novém správním řádu (zákon č. 500/2004 Sb.), který se však na projednávanou věc nevztahuje.
V předmětné věci Nejvyšší správní soud v odůvodnění napadeného rozhodnutí podrobně objasnil, z jakých důvodů dospěl k závěru, že stěžovatelka napadeným rozhodnutím nebyla na svých právech zkrácena. Z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu je zřejmé, že tento soud se námitkami stěžovatelky zabýval, přičemž ve svém rozhodnutí řádně odůvodnil, proč námitky stěžovatelky neshledal důvodnými. V tomto ohledu postačí na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu odkázat a je nadbytečné závěry tam blíže rozvedené opakovat. Do závěrů tohoto soudu nepřísluší Ústavnímu soudu zasahovat, neboť Ústavní soud neshledal v jeho argumentaci žádný protiústavní exces.
V této souvislosti je třeba zdůraznit základní rozhraničení pravomocí Ústavního soudu a Nejvyššího správního soudu (srov. k tomu obdobně usnesení sp. zn. III. ÚS 219/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu, svazek 33, usn. č. 39, str. 591). Ústavní soud není primárně povolán k výkladu právních předpisů v oblasti veřejné správy, nýbrž "ex constitutione" k ochraně práv a svobod zaručených ústavním pořádkem. Pokud jde o výklad podústavního práva, je právě Nejvyšší správní soud tím orgánem, jemuž přísluší sjednocovat judikaturu správních soudů. Především Nejvyššímu správnímu soudu jako vrcholnému orgánu ve věcech patřících do pravomoci soudů ve správním soudnictví náleží ze zákona zajišťovat jednotu a zákonnost rozhodování (ustanovení §12 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů). Při výkonu této pravomoci je přirozeně i tento soud jako orgán veřejné moci povinen interpretovat jednotlivá ustanovení podústavního práva v první řadě vždy z pohledu účelu a smyslu ochrany ústavně garantovaných základních práv a svobod a zachovávat kautely ústavně konformního výkladu právních předpisů (srov. k tomu v literatuře např. Šimíček V.: Imperativ ústavně konformní interpretace a aplikace právních předpisů, Právník, sv. 138, č. 12/1999, str. 1081 a násl.). Je třeba dále podotknout, že Nejvyšší správní soud ani jakýkoliv jiný soud není nikterak vyvázán z imperativu plynoucího z článku 4 Ústavy. Tomuto úkolu Nejvyšší správní soud podle názoru Ústavního soudu v této věci plně dostál. Jeho rozhodnutí je dostatečně pregnantně a racionálně přesvědčivým a logicky věcně odpovídajícím způsobem odůvodněno.
Pro oblast správního trestání nelze z ústavněprávních předpisů dovodit všeobecný zákaz změny rozhodnutí v neprospěch odvolatele (zákaz reformationis in peius). Takový zákaz nelze odvodit ani z práva na spravedlivý proces, zakotveného v článku 6 odst. 1 Úmluvy, ani z článku 36 odst. 1 Listiny, ani z článku 2 odst. 1 Dodatkového protokolu č. 7 k Úmluvě.
Lze odkázat též na publikované doktrinární názory uznávaných autorit české právní vědy. Např. J. Pražák a J. Hoetzel uznávali možnost změny v neprospěch odvolatele v případech, kdy prvoinstančním rozhodnutím nebyl dostatečně chráněn veřejný zájem (viz Pražák, J.: Rakouské právo veřejné. Díl druhý, Rakouské právo správní. Praha : Nákladem Jednoty právnické, 1905, s. 128; Hoetzel, J.: Československé správní právo : část všeobecná. Praha : Melantrich, 1934, s. 331).
Ani na úrovni obyčejného práva takový všeobecný a bezvýjimečný zákaz neplatí. Správní řád č. 71/1967 Sb., aplikovaný v době, kdy v této věci bylo rozhodováno, takové pravidlo neobsahoval. Za zmínku stojí, že nynější správní řád č. 500/2004 Sb. sice v ustanovení §90 odst. 3 praví, že "odvolací správní orgán nemůže změnit napadené rozhodnutí v neprospěch odvolatele", avšak zároveň obsahuje výjimky pro případy, kdy "odvolání podal také jiný účastník, jehož zájmy nejsou shodné, anebo je napadené rozhodnutí v rozporu s právními předpisy nebo jiným veřejným zájmem". Zákaz reformationis in peius mohou ovšem upravovat speciální normy, jako tak činí např. ustanovení §82 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích, ve znění pozdějších předpisů, které se však na jiné správní delikty nevztahuje.
Jakkoli je v odborné literatuře vhodnost této zákonné úpravy kritizována (viz např. Mates, P.: Reformatio in peius ve správním řádu. Právní rozhledy, 2006, č. 18), nepokládá Ústavní soud takovou úpravu za protiústavní.
Při shrnutí výše uvedeného Ústavní soud neshledal, že by v činnosti jednajících orgánů došlo k porušení ústavně zaručených základních práv nebo svobod stěžovatelky.
Na základě těchto skutečností Ústavní soud ústavní stížnost mimo ústní jednání bez přítomnosti účastníků podle §43 odst. 2 písm. a) zákona o Ústavním soudu jako návrh zjevně neopodstatněný odmítl.