ECLI:CZ:NS:2013:30.CDO.2174.2012.1
sp. zn. 30 Cdo 2174/2012
ROZSUDEK
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Františka Ištvánka a soudců JUDr. Pavla Vrchy a JUDr. Pavla Simona, ve věci žalobkyně Y. T., zastoupené JUDr. Radanou Schreiberovou, advokátkou se sídlem v Brně, Hlinky 142a, proti žalované České republice – Ministerstvu práce a sociálních věcí , se sídlem v Praze 2, Na Poříčním právu 1/376, o náhradu nemajetkové újmy, vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 15 C 316/2010, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 9. 3. 2012, č. j. 51 Co 520/2011-79, takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 9. 3. 2012, č. j. 51 Co 520/2011-79, a rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 28. 7. 2011, č. j. 15 C 316/2010-50, se zrušují a věc se vrací Obvodnímu soudu pro Prahu 2 k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Městský soud v Praze rozsudkem ze dne 9. 3. 2012, č. j. 51 Co 520/2011-79, potvrdil rozsudek soudu prvního stupně, kterým byla zamítnuta žaloba na zaplacení nemajetkové újmy ve výši 250.000,- Kč s přísl.
Žalobkyně se žalobou doručenou soudu dne 13. 12. 2010 a doplněnou v podání ze dne 11. 4. 2011 domáhala odškodnění nemajetkové újmy ve výši 250.000,- Kč s přísl. vzniklé v souvislosti s:
1. nezákonným rozhodnutím České správy sociálního zabezpečení (dále jen „ČSSZ“) ze dne 28. 11. 2008, č. 555 114 2366, kterým byl žalobkyni přiznán částečný invalidní důchod až od 6. 10. 2008 a nikoliv od 23. 4. 2008, kdy podala svoji žádost;
2. nesprávným úředním postupem ČSSZ spočívajícím v nevydání nového rozhodnutí v zákonné lhůtě poté, co jeho rozhodnutí bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Brně ze dne 8. 6. 2009;
3. nesprávným úředním postupem Městské správy sociálního zabezpečení (dále jen „MSSZ“) v Brně spočívajícím v nesprávném poučení žalobkyně o tom, že k přiznání dávky je třeba doplatit dobrovolné pojištění ve výši 28.000,- Kč;
4. neoprávněným požadováním, převzetím a zadržováním částky 28.000,- Kč ze strany ČSSZ, čímž byly žalobkyni mj. způsobeny finanční problémy.
Žalobkyně při jednání soudu prvního stupně dne 21. 7. 2011 k dotazu soudu upřesnila, že za nezákonné rozhodnutí požaduje odškodnění ve výši 125.000,- Kč a za nesprávný úřední postup také částku 125.000,- Kč.
Soudy obou stupňů vyšly z následujících skutkových zjištění. Žalobkyně podala dne 23. 4. 2008 u MSSZ v Brně žádost o přiznání částečného invalidního důchodu. Poté byla ze strany MSSZ v Brně poučena o možnosti přerušení řízení a doplacení dobrovolného pojištění ve výši 28.000,- Kč. Žalobkyně v důsledku toho požádala o přerušení řízení do 30. 9. 2008, neboť uvedenou částku si byla nucena půjčit, a doplatila ji ve prospěch MSSZ v Brně dne 6. 10. 2008. Rozhodnutí ČSSZ ze dne 28. 11. 2008, kterou byl žalobkyni přiznán částečný invalidní důchod od 6. 10. 2008, napadla žalobkyně žalobou ke Krajskému soudu v Brně, který rozhodnutím ze dne 8. 6. 2009, č. j. 33 Cad 7/2009-30, rozhodnutí správy sociálního zabezpečení zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení s tím, že žalobkyně splňovala zákonné podmínky pro přiznání dávek částečného invalidního důchodu již ke dni podání své žádosti dne 23. 4. 2008 i bez doplacení pojistného na dobrovolném důchodovém pojištění. Kasační stížnost podanou správním orgánem Nejvyšší správní soud rozsudkem ze dne 30. 11. 2009, č. j. 4 Ads 150/2009-54, zamítl. Rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 14. 12. 2009. Dne 5. 2. 2010 vydala ČSSZ rozhodnutí, kterým přiznala žadatelce částečný invalidní důchod ode dne 23. 4. 2008. Rozhodnutí bylo žalobkyni doručeno dne 11. 2. 2010. Na žádost žadatelky ze dne 10. 3. 2010 správa sociálního zabezpečení vrátila žadatelce dne 27. 4. 2010 zaplacených 28.000,- Kč.
Soud prvního stupně neshledal nesprávný úřední postup spočívající v nepřiměřené délce řízení, které od doplacení pojištění do doručení rozhodnutí ve věci trvalo 16 měsíců a probíhalo na 3 stupních soustavy. Dále se soud prvního stupně zabýval nesprávným úředním postupem MSSZ v Brně spočívajícím v nesprávném poučení žalobkyně o nutnosti doplatit dobrovolnou účast na pojištění. Dle soudu prvního stupně na uvedený případ nelze aplikovat rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 25 Cdo 5521/2007, nadto se jednalo o všeobecné sdělení možností, které se žalobkyni v dané situaci nabízely. Bylo na žalobkyni, jak se rozhodne, a zda využije nabízené možnosti. Proto se nejednalo o poučení, jehož nesprávnost by mohla způsobit nesprávný úřední postup. Soud prvního stupně naopak dospěl k závěru, že v daném případě došlo k vydání nezákonného rozhodnutí ČSSZ ze dne 28. 11. 2008, které bylo zrušeno rozsudkem Krajského soudu v Brně, a že v souvislosti s tímto rozhodnutím vznikla žalobkyni nemajetková újma. Po posouzení všech okolností dospěl soud prvního stupně k závěru, že jako dostačující náhrada se jeví konstatování porušení práva. Žalobkyně v době před zahájením předmětného řízení a vydáním nezákonného rozhodnutí nebyla zaměstnána a neměla vlastní příjem. Nevyplacení důchodu za 6 měsíců proto nemohlo nějakým zásadním způsobem zasáhnout do života žalobkyně. Žalobkyně netvrdila, že by na výplatu dávky ke konkrétnímu datu byla vázána nějaká rozhodná skutečnost, jejíž nenastání by výrazně zasáhlo do jejích osobnostních práv. Soud neshledal příčinnou souvislost mezi nesprávným úředním postupem, nezákonným rozhodnutím, a momentální špatnou životní situací žalobkyně, jak je dokladována potvrzeními o nedoplatcích za energie a služby.
Odvolací soud se ztotožnil s právním posouzením věci soudem prvního stupně. K tvrzení žalobkyně o tom, že před uplatněním nároku na výplatu částečného invalidního důchodu pobírala příjem z titulu péče o osobu blízkou, odvolací soud uvedl, že výši tohoto příjmu žalobkyně před soudem prvního stupně neuvedla. Odvolací soud k tvrzené vadě řízení spočívající v tom, že soud prvního stupně žalobkyni nevyslechl, uvedl, že výslech účastníka jako důkaz je možno použít pouze tehdy, pokud nejde tvrzenou skutečnost prokázat jiným způsobem, o takovou situaci se však v souzené věci nejednalo.
Rozsudek odvolacího soudu napadla žalobkyně v celém rozsahu dovoláním z důvodu nesprávného právního posouzení věci a vad řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Zásadní právní význam napadeného rozhodnutí spatřuje dovolatelka v tom, že odvolací soud rozhodl v rozporu s judikaturou a Stanoviskem Nejvyššího soudu. Dovolatelka namítla, že se jednalo o nezákonné rozhodnutí a nesprávný úřední postup v řízení o žádosti na přiznání dávky částečného invalidního důchodu, tzn. v oblasti práva sociálního zabezpečení, jehož zvýšený význam předmětu řízení pro účastníka se presumuje, jak vyplývá ze Stanoviska i judikatury Nejvyššího soudu. Soudy však dospěly k závěru, že v případě nemajetkové újmy způsobené nezákonným rozhodnutím postačuje samotné konstatování porušení práva, aniž by zohlednily ostatní okolnosti, za nichž k nemajetkové újmě došlo, tzn., o jaký typ řízení šlo, význam řízení pro žalobkyni a případně i jiné aspekty. Za otázku zásadního právního významu proto dovolatelka považuje, zda měl soud v případě odškodnění nemajetkové újmy za nezákonné rozhodnutí přihlédnout i k významu řízení pro poškozenou. Dovolatelka je rovněž přesvědčena o nesprávném právním posouzení způsobené újmy, neboť od počátku tvrdila, že si musela kvůli doplacení částky 28.000,- Kč půjčit a nemohla platit všechny nezbytné výdaje spojené s bydlením, čímž se dostávala do prodlení.
Ve vztahu k posouzení nároku žalobkyně na zadostiučinění za nepřiměřenou délku řízení dovolatelka namítla, že do celkové délky řízení je třeba započítat i dobu, po kterou bylo řízení přerušeno, přitom zadostiučinění ve formě konstatace porušení práva lze třeba přiznat jen za zcela výjimečných okolností.
Dovolatelka nesouhlasí ani s právním posouzením nesprávného úředního postupu, který měl spočívat v nesprávném poučení ze strany MSSZ v Brně. Soudy obou stupňů uzavřely, že se jednalo o poskytnutí právní informace z důvodu, aby byl žalobkyni poskytnut částečný invalidní důchod ve vyšší výši, a žalobkyně se pro tuto variantu dobrovolně rozhodla. Dovolatelka proti tomu namítla, že není naprosto zřejmé, z čeho soudy vycházely, neboť mnohokrát tvrdila, že se jednalo o doplacení na potřebnou dobu pojištění pro vznik nároku na dávku částečného invalidního důchodu, což vyplývá i ze zprávy Veřejného ochránce práv, takže dle poučení MSSZ v Brně se jednalo o podmínku pro získání dávky jako takové.
Vady řízení spatřovala dovolatelka v tom, že se odvolací soud v rozhodnutí vůbec nevypořádal, resp. nevypořádal se s námitkami žalobkyně přesvědčivým způsobem. Závěry soudu prvního stupně a soudu odvolacího ohledně hodnocení délky řízení jsou rozporuplné a odůvodnění odvolacího soudu zmatečné. Odvolací soud rovněž zjevně rozhodoval o něčem jiném, než co bylo předmětem řízení. Žalobkyně uplatnila nárok na přiměřené zadostiučinění za způsobenou nemajetkovou újmu, odvolací soud se však zabýval majetkovou újmou z titulu nezákonného rozhodnutí.
Dospěly-li soudy k závěru, že se nejednalo o nesprávné poučení žalobkyně, ale že se jednalo o „variantu pro pobírání vyšších dávek“, pak dle dovolatelky rozhodnutí soudů vychází ze skutkových zjištění, která nemají v podstatné části oporu v dokazování, a soud vzal za zjištěno něco, co ve spise vůbec není. Obsahu spisu rovněž neodpovídá závěr soudu prvního stupně, že žalobkyně netvrdila, že by na výplatu dávky ke konkrétnímu datu byla vázána nějaká rozhodná skutečnost, odvolací soud se však s touto její námitkou nevypořádal.
Dovolatelka navrhla, aby dovolací soud zrušil napadené rozhodnutí a věc vrátil Městskému soudu v Praze k dalšímu řízení.
Žalovaná ve vyjádření k dovolání uvedla, že dovolání nepovažuje za přípustné, neboť napadený rozsudek má zásadní právní význam pouze pro žalobkyni v tomto konkrétním jednotlivém případě. Splnění zákonných podmínek pro nárok na částečný invalidní důchod žalobkyně ke dni vzniku invalidity se prokázalo až rozsudkem Nejvyššího správního soudu, který zaujal benevolentní výklad „§5 odst. 1 písm. n) zdp“.
Nejvyšší soud v dovolacím řízení postupoval a o dovolání rozhodl podle zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění účinném od 1. 7. 2009 (viz čl. II., bod 12 zákona č. 7/2009 Sb.) do 31. 1. 2012 (viz čl. II. čl. 7 zák. č. 404/2012 Sb.) - dále jen „o. s. ř.“
Dovolání bylo podáno včas, osobou k tomu oprávněnou, řádně zastoupenou podle §241 odst. 1 o. s. ř., dovolací soud se proto zabýval jeho přípustností.
Podle §236 odst. 1 o. s. ř. lze dovoláním napadnout pravomocná rozhodnutí odvolacího soudu, pokud to zákon připouští.
Namítá-li dovolatelka, že rozhodnutí odvolacího soudu, jakož i soudu prvního stupně, vychází ze skutkových zjištění, která nemají v podstatné části oporu v provedeném dokazování, a že soud vzal za zjištěno něco, co ve spise vůbec není, uplatňuje obsahově dovolací důvod podle ustanovení §241a odst. 3 o. s. ř., který však v případě dovolání přípustného podle §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. přípustnost dovolání založit nemůže (srov. §237 odst. 3 o. s. ř.).
Dovolání proti potvrzujícímu výroku rozhodnutí ve věci samé může být přípustné pouze podle ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř. (se zřetelem k nálezu Ústavního soudu ČR ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. Pl. ÚS 29/11, je zrušeno uplynutím doby dne 31. 12. 2012, viz dále čl. II. zák. č. 404/2012 Sb.), přičemž o situaci předvídanou v ustanovení §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř. nejde, tedy tak, že dovolací soud - jsa přitom vázán uplatněnými dovolacími důvody včetně jejich obsahového vymezení (§242 odst. 3 o. s. ř.) - dospěje k závěru, že napadené rozhodnutí má po právní stránce zásadní význam (§237 odst. 3 o. s. ř.).
V otázce posouzení celkové délky správního řízení je dovolání přípustné, protože rozhodnutí odvolacího soudu je v tomto ohledu rozporuplné a neodpovídající procesnímu stavu věci a judikatuře Nejvyššího soudu (viz dále). Dovolatelka poukazuje na Stanovisko občanskoprávního a obchodního kolegia Nejvyššího soudu ze dne 13. 4. 2011, sp. zn. Cpjn 206/2010, uveřejněné pod R 58/2011 (dále jen „Stanovisko“), s tím, že soudem prvního stupně byla nesprávně určena celková délka řízení, neboť soudy nepřihlédly k délce řízení, po kterou bylo řízení přerušeno. Nejvyšší soud pod bodem III. uvedeného Stanoviska zdůraznil, že pro účely posouzení přiměřenosti doby řízení je především nutno ohraničit jeho trvání, tedy určit jeho počátek a konec, přitom za počátek řízení je třeba považovat okamžik, kdy došlo k zahájení řízení. V daném případě bylo správní řízení sice zahájeno dne 23. 4. 2008, kdy žalobkyně požádala prostřednictvím Městské správy sociálního zabezpečení v Brně o přiznání částečného invalidního důchodu a dne 15. 7. 2008 žalobkyně zahájila na základě poučení MSSZ v Brně řízení o dodatečném doplacení pojistného na dobrovolném důchodovém pojištění a požádala o přerušení řízení podle §64 odst. 2 zákona č. 500/2004 Sb., správní řád (dále jen „s. ř.“), do 30. 9. 2008, avšak předmět svého nároku vztahuje až k době po vydání zrušujícího rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 8. 6. 2009 a chce k tomu „připočíst i dobu přerušení řízení“. Soudy měly do celkové délky řízení započítat i dobu, po kterou bylo řízení přerušeno. Řízení bylo sice přerušeno k žádosti účastníka řízení po dobu nezbytně nutnou v souladu s ustanovením §64 odst. 4 s. ř., avšak k takovému postupu byla žalobkyně správním orgánem, a nikoli o své dominující vůli, zjevně vedena.
Dovolání je přípustné i v otázce, jaká kriteria mají být zohledněna při rozhodování o formě a případně výši přiměřeného zadostiučinění za újmu způsobenou nezákonným rozhodnutím vydaným ve správním řízení, jakož i v posouzení otázky, zda újma způsobená nesprávným poučením správního orgánu je v daných souvislostech odškodnitelná samostatně z titulu nesprávného úředního postupu.
Dovolací soud nejprve zkoumal, zda řízení před odvolacím soudem je postiženo vadami uvedenými v §229 odst. 1, odst. 2 písm. a), b) a odst. 3 o. s. ř., jakož i jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci. Dovolatelce je třeba přisvědčit v tom, že rozhodnutí odvolacího soudu je v určitých pasážích odůvodnění rozporuplné, neboť odvolací soud deklaroval, že se ztotožňuje s právním posouzením učiněným soudem prvního stupně, avšak sám ho interpretoval způsobem, který z rozhodnutí soudu prvního stupně nevyplývá. V posuzovaném řízení se nejednalo o „věcnou náhradu škody“, ale o odškodnění újmy nemajetkové. Přestože žalobkyně odůvodňovala význam předmětu řízení pro ni i tím, že se dostala do tíživé finanční situace, samotný nárok na náhradu škody v daném řízení neuplatnila. Soud prvního stupně rovněž nekonstatoval, že délka řízení je nepřiměřeně dlouhá, a že žalobkyni z tohoto důvodu náleží morální odškodnění ve formě konstatování porušení práva, naopak tato forma kompenzace byla žalobkyni přiznána z titulu nezákonného rozhodnutí. Odvolací soud tedy zatížil své rozhodnutí jinými vadami řízení, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
Vadu řízení, která by mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, nespatřuje dovolací soud naopak v tom, že soud prvního stupně při jednání dne 21. 7. 2011 zamítl návrhy žalobkyně na další dokazování (výslechem žalobkyně a jejího manžela, nejmenovanou kamarádkou), kterými měla být prokázána újma žalobkyně, když dospěl k závěru, že nevyplacení důchodu za 6 měsíců nemohlo být nějakým zásadním zásahem do života žalobkyně. Soud zde naplnil svoji rozhodovací povinnost ve smyslu §120 odst. 1 věta druhá o. s. ř., když uplatněným důkazním návrhům zjevně nepřiznal potřebnou vypovídací schopnost (a nikoli apriorně nevěrohodnost) v situaci, kdy se ze žaloby podávalo, že žalobkyně neměla příjem ani před žádostí ani po ní. Žalobkyně tak ani nemohla prokazovat svou psychickou újmu spočívající v tom, že se z této příčiny dostala do finanční tísně. Zjevně zde vytváří neprokazatelnou konstrukci nastalé nemajetkové újmy v důsledku zmařeného očekávání a zklamání, že se její životní úroveň zlepší, což se nestalo, ač mělo.
O vadu řízení, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, se při zjišťování skutkového stavu věci jedná tehdy, jestliže v rozporu s ustanovením §120 o. s. ř. nebyly vůbec zjišťovány okolnosti rozhodné pro posouzení věci, přestože byly tvrzeny a k jejich prokázání byly nabízeny důkazy (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 5. 2. 2003, sp. zn. 21 Cdo 870/2002, uveřejněný v časopise Soudní judikatura číslo 56, ročníku 2003). Rozhoduje-li soud v neprospěch účastníka občanského soudního řízení jen proto, že nebylo prokázáno jeho tvrzení (z důvodu neunesení důkazního břemene), pak takový závěr přepokládá, že soud řádně a úplně provedl navržené důkazy; důkaz, který účastník k prokázání svého tvrzení označil, není třeba provést zásadně jen tehdy, jestliže jeho prostřednictvím nepochybně nemohou být rozhodné - z hlediska do úvahy připadajícího právního posouzení (pozn, dovolacího soudu pro tuto věc) - skutečnosti prokázány (srov. rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne 8. 4. 1994, sp. zn. 6 Cdo 107/93, uveřejněný v časopise Soudní rozhledy pod číslem 57, ročníku 1995). V posuzované věci však dospěly soudy k závěru, že újma vzniklá žalobkyni v důsledku nezákonného rozhodnutí - logicky - nemohla nastat, a proto oprávněně neprovedly důkazy, jimiž chtěla žalobkyně prokázat závažnost nemajetkové újmy.
Za zásadně vadný postup v řízení však třeba označit, že z žaloby ani po jejím doplnění není zřejmé, v jakém rozsahu se částka požadovaná z titulu nesprávného úředního postupu vztahuje k nároku žalobkyně na odškodnění za nepřiměřenou délku řízení, a v jakém rozsahu k nároku na odškodnění za nesprávný úřední postup spočívající v nesprávném poučení. Žalobkyně sice při jednání u soudu prvního stupně dne 21. 7. 2011 k dotazu soudu upřesnila, že za nezákonné rozhodnutí požaduje odškodnění ve výši 125.000,- Kč a za nesprávný úřední postup částku 125.000,- Kč, soud prvního stupně však pominul, že nesprávný úřední postup je žalobkyní spatřován ve více na sobě nezávislých a samostatných odpovědnostních skutkových předpokladech. Na soudu prvního stupně proto bylo, aby postupem podle §43 odst. 1 o. s. ř. vyzval žalobkyni k dalšímu upřesnění žaloby ve směru rozlišení, jaké odškodnění ve vztahu k jednotlivým žalobním nárokům požaduje. Pokud tak soud prvního stupně neučinil a odvolací soud jeho pochybení nenapravil, je řízení zatíženo vadou, která mohla mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci.
Pak se teprve lze zabývat otázkou, jaká kriteria mají být zohledněna při rozhodování o formě a případně výši přiměřeného zadostiučinění za újmu způsobenou nezákonným rozhodnutím vydaným ve správním řízení.
Podle §31a odst. 2 zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád) (dále jen OdpŠk) „zadostiučinění se poskytne v penězích, jestliže nemajetkovou újmu nebylo možno nahradit jinak a samotné konstatování porušení práva by se nejevilo jako dostačující. Při stanovení výše přiměřeného zadostiučinění se přihlédne k závažnosti vzniklé újmy a k okolnostem, za nichž k nemajetkové újmě došlo.“
V rozsudku ze dne 29. 6. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1684/2010, Nejvyšší soud konstatoval, že v případě §31a odst. 2 OdpŠk jde o normu s relativně neurčitou hypotézou, vyžadující, aby soud s ohledem na konkrétní skutkové okolnosti každého individuálního případu sám vymezil okolnosti významné pro určení výše náhrady. Základním vodítkem pro určení vhodné formy satisfakce je podmínka, že se musí jednat o zadostiučinění přiměřené, tedy takové, které poskytne poškozené osobě vhodnou a zároveň účinnou nápravu. Na prvním místě přichází v úvahu poskytnutí zadostiučinění formou konstatování porušení práva jako jedné z forem morální satisfakce. Pokud konstatování porušení práva nepředstavuje samo o sobě postačující a zároveň účinnou náhradu za vzniklou nemajetkovou újmu, je na zvážení soudu, zda nemajetkovou újmu není možné nahradit jinak, či zda je na místě poskytnutí přiměřeného zadostiučinění v penězích. Soud je při úvaze o přiměřenosti formy či výše finančního odškodnění povinen vycházet z úplně zjištěného skutkového stavu a opírat se o zcela konkrétní a přezkoumatelná hlediska, kterými jsou především závažnost nemajetkové újmy a ověřené okolnosti, za kterých k neoprávněnému zásahu do osobnosti fyzické osoby došlo.
Nejvyšší soud k zadostiučinění ve formě samotného konstatování porušení práva ve vztahu k nesprávnému úřednímu postupu spočívajícímu v nepřiměřené délce řízení uvedl, že obvykle postačuje v případech, kdy újma způsobená poškozenému se jeví vzhledem k okolnostem případu jako minimální či zanedbatelná, nebo pokud byla délka řízení v nezanedbatelné míře způsobena chováním či jednáním poškozeného, a celkově tak lze uzavřít, že nesprávný úřední postup nemohl nikterak negativně zasáhnout psychickou sféru poškozeného (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 13. 12. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1112/2011, nebo usnesení Nejvyššího soudu ze dne 23. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 40/2009. Rozhodnutí v tomto rozsudku citovaná jsou dostupná na www.nsoud.cz ).
Při úvaze o formě a případné výši odškodnění nemajetkové újmy za nezákonné rozhodnutí vydané ve správním řízení je třeba vzít do úvahy taková kriteria, která jsou charakteristická pro správní řízení a která jsou obvykle významná pro určení rozsahu způsobené újmy. Obdobně Nejvyšší soud v rozsudku ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2813/2011, ve vztahu k nezákonnému rozhodnutí v trestním řízení uvedl, že kritérii, která mohou indikovat rozsah způsobené nemajetkové újmy v takovýchto případech jsou zejména povaha trestní věci, délka trestního řízení, a následky způsobené v osobnostní sféře poškozeného.
Přezkoumatelným hlediskem, které by mělo být zohledněno při stanovení formy a výše odškodnění, bude zpravidla typ správního řízení a jeho dopad do osobní sféry poškozeného či na jeho dosavadní způsob života. Evropský soud pro lidská práva považuje nároky a závazky v systému práva sociálního zabezpečení za občanská práva v režimu č. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, publikované ve Sbírce zákonů pod č. 209/1992 Sb. (dále jen „Úmluva“), zejména proto, že dávky sociálního zabezpečení představují pro žadatele náhradu za mzdu (plat) či prostředky na živobytí, které není žadatel z nějakého důvodu schopen si obstarat, tudíž se jedná o právo osobní, majetkové a subjektivní, které se silně přibližuje k právu občanskému (srov. rozsudek ESLP ze dne 25. 5. 1986, ve věci Feldbrugge proti Nizození , stížnost č. 8562/79, §37-39). Uvedené platí jak pro nároky vyplývající z nemocenského pojištění (citované rozhodnutí ESLP), tak pro vdovecké důchody (rozsudek ESLP ze dne 29. 5. 1986, ve věci Deumeland proti Německu, stížnost č. 9384/81), starobní důchody (rozsudek ESLP ze dne 26. 11. 1992, ve věci Giancarlo Lombardo proti Itálii, stížnost č. 12490/86), invalidní důchody (rozsudek ESLP ze dne 24. 6. 1993, ve věci Schuler–Zgraggen proti Švýcarsku, stížnost č. no14518/89), příspěvky na sociální pojištění (rozsudek ESLP ze dne 9. 12. 1994, ve věci Schouten a Meldrum proti Nizozemí, stížnosti č. 19005/91 a 19006/91) i sociální pomoc (rozsudek ESLP ze dne 26. 2. 1993, ve věci Salesi proti Itálii, stížnost č. 13023/87). Evropský soud pro lidská práva rovněž v rozsudku ze dne 12. 2. 2003, ve věci Salomonsson proti Švédku, stížnost č. 38978/97, v §38 uvedl, že „Navíc je pochopitelné, že v této oblasti by vnitrostátní orgány měly brát ohled na požadavky efektivnosti a hospodárnosti“, tudíž přiznává těmto druhům řízení zvýšený význam pro poškozené z obdobných důvodů, jako je zvýšený význam řízení přisuzován pracovněprávním sporům.
Ze strany soudů by dále měly být zvažovány zejména dopady nezákonného rozhodnutí do osobnostní sféry poškozeného a na jeho dosavadní způsob života, nelze však pominout ani ostatní významné okolnosti věci a jiná konkrétní a přezkoumatelná hlediska, která by mohla svědčit jak ve prospěch žalované, tak ve prospěch žalobkyně.
Ve vztahu k jednání správního orgánu lze zohlednit zejména okolnosti související s vydáním rozhodnutí, např. zda správní orgán při svém rozhodování ignoroval ustálenou rozhodovací praxi soudů či šlo o právní otázku v době jeho rozhodování dosud neřešenou, jaký byl postup orgánu státu po zrušení jeho rozhodnutí, a podobně. Ve vztahu k poškozené je naopak třeba zohlednit, jakým způsobem se vydání nezákonného rozhodnutí dotklo její osobní sféry a jak konkrétně poškozená osoba újmu vymezuje (zda újma spočívá spíše v nejistotě ohledně výsledku řízení nebo v jiných osobních, rodinných či existenčních problémech). Pominout nelze ani samotnou osobu účastníka řízení, zejména jedná-li se o osobu starší či nemocnou.
Lze proto zobecnit, že při úvaze o formě a výši odškodnění nemajetkové újmy za nezákonné rozhodnutí vydané ve správním řízení, je třeba vzít do úvahy kriterium povahy správního řízení a jeho specifik, dopady rozhodnutí vydaného ve správním řízení do osobnostní sféry poškozeného a na jeho dosavadní způsob života, a případně další pro věc významná a přezkoumatelná hlediska.
Dovolací soud se dále zabýval otázkou, zda újma způsobená nesprávným poučením správního orgánu je v daných souvislostech odškodnitelná samostatně z titulu nesprávného úředního postupu.
Zákon č. 82/1998 Sb. rozlišuje dvě základní formy objektivní odpovědnosti státu za škodu způsobenou v souvislosti s výkonem veřejné moci, a to nezákonné rozhodnutí (§7 až 12 zákona) a nesprávný úřední postup (§13 zákona), jímž je porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti; zpravidla jde o postup, který s rozhodovací činností nesouvisí.
Žalobkyně v žalobě uplatnila mimo jiné i nárok na odškodnění újmy za nesprávné poučení ze strany MSSZ v Brně, v důsledku kterého byla nucena zaplatit částku 28.000,- Kč, aby jí byly dávky částečného invalidního důchodu přiznány alespoň od října 2008, a tvrdila, že zaplacení této částky pro ni znamenalo značný negativní zásah do jejích majetkových poměrů, nenárokovala však náhradu škody, ale toliko odškodnění nemajetkové újmy.
Soud prvního stupně uzavřel, že se nejednalo o poučení přímo se vztahující ke konkrétnímu rozhodnutí, nejednalo se tak o poučení, jehož nesprávnost mohla způsobit nesprávný úřední postup. Odvolací soud k tomu dále uvedl, že se nejednalo o poučení, které je povinen správní orgán účastníkům řízení poskytnout v tom smyslu, aby účastník řízení nebyl zkrácen na svých právech.
V posuzovaném případě správní orgán žalobkyni nesprávně poučil, že aby byla splněna potřebná doba pojištění pro vznik nároku na dávku částečného invalidního důchodu, že je třeba doplatit 30 dnů dobrovolné účasti na pojištění v celkové výši 25.200,- Kč. Okresní správy sociálního zabezpečení mají ve smyslu §6 odst. 4 písm. l) zákona č. 582/1991 Sb., o organizaci a provádění sociálního zabezpečení, ve znění účinném v době podání žádosti žalobkyně, povinnost poskytovat občanům a organizacím odbornou pomoc ve věcech sociálního zabezpečení. Tato poučovací povinnost naplňuje nejen princip dobré správy, ale zároveň je součástí základní práva na právní pomoc chráněnou v čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle kterého má každý právo na právní pomoc v řízení před soudy, jinými státními orgány či orgány veřejné správy, a to od počátku řízení. Okresní správy sociálního zabezpečení proto musí občanům a organizacím (zaměstnavatelům) poskytovat pomoc a poučení, aby pro neznalost právních předpisů neutrpěli v řízení újmu (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 8. 2007, sp. zn. 4 Ads 108/2006, dostupný na internetových stránkách www.nssoud.cz). Je-li povinností správních orgánů poskytovat občanům odbornou pomoc ve věcech sociálního zabezpečení, je třeba nesprávné poučení správního orgánu považovat za porušení pravidel předepsaných právními normami pro počínání státního orgánu při jeho činnosti, tedy za nesprávný úřední postup ve smyslu ustanovení §13 OpdŠk (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 22. 3. 2001, sp. zn. 25 Cdo 2272/99, publikovaný v časopise Soudní judikatura, číslo 8, ročníku 2001, pod číslem 101).
Přestože se nesprávné poučení MSSZ v Brně projevilo i v tom, že žalobkyni byl v rozhodnutí ČSSZ přiznán částečný invalidní důchod až od okamžiku doplacení dobrovolné účasti na pojištění, nelze tento případ podřadit pod činnost označenou jako shromažďování a posouzení podkladů pro rozhodnutí, jež by byla odškodnitelná pouze v režimu nezákonného rozhodnutí. Nesprávné poučení účastníka o způsobu, jak má postupovat v řízení, představuje nesprávný úřední postup orgánu státu, byť se tím ovlivněné počínání účastníka projevilo v obsahu vydaného rozhodnutí (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 11. 3. 2010, sp. zn. 25 Cdo 5521/2007).
Závěr odvolacího soudu o tom, že se nejednalo o poučení, které je správní orgán povinen účastníkům poskytnout, tudíž není správný.
Nemajetkovou újmu způsobenou nesprávným poučením MSSZ v Brně charakterizovala žalobkyně tím, že zbytečně zaplatila částku 28.000,- Kč, kterou si byla nucena půjčit, což znamenalo značný negativní zásah do jejích majetkových poměrů. Újmu spočívající ve finanční tísni žalobkyně v řízení zatím neprokazuje, a pro nesprávný názor soudů o její možné příčině to po ní ani nebylo soudy vyžadováno.
Konečně, v daném případě by rovněž soudy měly dbát na to, aby nedošlo k duplicitnímu odškodnění nároků poškozeného, uplatňuje-li více nároků samostatně. Je-li uplatňováno více nároků, které vznikly v důsledku více příčin, je třeba důsledně rozlišovat, v čem konkrétně jednotlivé újmy, za něž je náhrada požadována, spočívají. Vždy tedy záleží na žalobci, jak nemajetkovou újmu vymezí, respektive podrobně popíše a vysvětlí, a s jakou skutečností ji spojí, neboť vysvětlením následku a jevových souvislostí jeho příčiny žalobce určuje skutkově předmět řízení (k tomu srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 8. 9. 2011, sp. zn. 30 Cdo 1076/2009, nebo rozsudek ze dne 27. 6. 2012, sp. zn. 30 Cdo 2813/2011).
Uplatnila-li poškozená samostatně nárok na odškodnění za porušení práva na projednání věci v přiměřené lhůtě, není důvod k délce řízení přihlížet i při nároku na odškodnění z titulu nezákonného rozhodnutí, neboť tato okolnost již byla zohledněna při projednání nároku za nepřiměřenou délku řízení. V ostatních nárocích pak z tvrzení žalobkyně vyplývá, že z titulu nesprávného úředního postupu spočívajícího v nesprávném poučení jí vznikla újma spočívající v nutnosti zaplatit částku 28.000,- Kč a problémy s tím spojené; a z titulu nezákonného rozhodnutí újma spočívající v pozdním vyplacení dávek invalidního důchodu za dobu šesti měsíců.
Dospěje-li soud po náležitém zhodnocení významných okolností věci k závěru, že jako přiměřená forma zadostiučinění u některého z uplatněných nároků postačuje samotné konstatování porušení práva, je třeba, aby takto poskytnuté zadostiučinění bylo vyjádřeno ve výroku rozsudku soudu ve věci samé, a aby bylo zároveň ve výroku rozsudku specifikováno k porušení jakého práva v důsledku nezákonného rozhodnutí či jiného nesprávného úředního postupu došlo (srov. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 10. 3. 2011, sp. zn. 30 Cdo 2742/2009 a rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 28. 2. 2012, sp. zn. 30 Cdo 4411/2010, proti němuž směřující ústavní stížnost byla odmítnuta usnesením Ústavního soudu ze dne 1. 11. 2012, sp. zn. IV. ÚS 1541/2012).
Jelikož rozhodnutí odvolacího soudu je z výše uvedených důvodů neúplné a tudíž nesprávné a nadto je řízení postiženo vadami, které mohly mít za následek nesprávné rozhodnutí ve věci, postupoval Nejvyšší soud podle §243b odst. 2, části věty za středníkem, o. s. ř. a napadený rozsudek odvolacího soudu a spolu s ním ze stejných důvodů i rozsudek soudu prvního stupně zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243d odst. 1, věty druhé a třetí o. s. ř.). V něm nejprve povede soud žalobkyni k projednatelnému uplatnění nároků tím, že bude konkretizovat nemajetkové újmy, které od jednotlivých škodních příčin odvozuje.
Právní názor vyslovený v tomto rozsudku je pro odvolací soud i pro soud prvního stupně závazný (§243d odst. 1 věta druhá a §226 odst. 1 o. s. ř.); v novém rozhodnutí o věci rozhodne soud též o náhradě nákladů řízení včetně nákladů řízení dovolacího (§243d odst. 1 věty druhé a třetí o. s. ř.).
Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 17. ledna 2013
JUDr. František Ištvánek, v. r.
předseda senátu