ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.31.2004
sp. zn. 4 As 31/2004 - 53
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce S.
V., zast. JUDr. Julií Šindelářovou, advokátkou, se sídlem v Plzni, Sedláčkova 28, proti
žalovanému Krajskému úřadu Plzeňského kraje, se sídlem v Plzni, Škroupova 18, v řízení
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 3. 2004,
č. j. 30 Ca 33/2003 – 29,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Plzni ze dne 29. 3. 2004, č. j. 30 Ca 33/2003 – 29
se zrušuje ; současně se rozhoduje tak, že žaloba podaná proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 14. 1. 2003, č. j. ŽP/194/03 se odmítá .
II. Na nákladech řízení před Krajským soudem v Plzni je žalobce povinen
nahradit žalovanému částku 4150 Kč do 15-ti dnů od právní moci tohoto
rozsudku na účet vedený u R a. s., č. ú. X.
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 14. 1. 2003, č. j. ŽP/194/03,
bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Plzně
ze dne 21. 11. 2002, č. j. ŽP/7477/02-Ku, jímž správní orgán I. stupně rozhodl podle
§79 odst. 1 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, v platném znění, a podle
§8 odst. 1 a §10 zákona č. 147/2000 Sb., o okresních úřadech, v řízení o pochybnostech,
zda se movitá věc považuje za odpad, tak, že osobní automobily VW Golf, rok výroby
1988, č. karoserie WVWZZZ1GZKW221173 a VW Golf, rok výroby 1989, č. karoserie
WVWZZZ1GZKW476912, se považují za odpad ve smyslu ustanovení §3 zákona
o odpadech.
Včas podanou žalobou se žalobce S. V. domáhal zrušení napadeného rozhodnutí
žalovaného a vrácení věci tomuto orgánu k novému jednání a rozhodnutí. Vyslovil
přesvědčení, že rozhodnutím žalovaného byl poškozen na svých právech, neboť předmětné
automobily nejsou odpadem, ale jsou schopny uvedení do provozu formou přestavby,
jak na to pamatuje ustanovení §74 a násl. zákona č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu
vozidel na pozemních komunikacích, v platném znění. Upozornil, že Magistrát města Plzně,
odbor životního prostředí, vycházel z oznámení Celního úřadu Plzeň II., resp. z jeho žádosti,
ze dne 22. 5. 2002, přičemž celní úřad pravděpodobně vycházel z předpokladu, že již došlo
ke zpřísnění podmínek dovozu ojetých automobilů do České republiky. O tomto zpřísnění
předpisů se uvažovalo již od počátku roku 2002, ale zůstalo prakticky na libovůli jednotlivých
celních úřadů, která ojetá vozidla do provozu propustí a to bez ohledu na stáří vozidla,
resp. možnost jejich přestavby. Ministerstvo životního prostředí vypracovalo metodický
pokyn pro sjednocení postupu při posuzování autovraků či poškozených vozidel dovážených
do republiky, avšak ten nebyl ministrem do doby podání žaloby podepsán a tak opět zůstalo
na rozhodování celních úřadů, která vozidla do provozu propustí a která bude případně
považovat za odpad. Předmětná vozidla byla schopna přestavby a pokud bylo rozhodnuto
jinak, neodpovídá rozhodnutí zavedené praxi a pravidlům používaným příslušnými celními
úřady ve srovnatelných případech. Hranice stáří dovážených automobilů, tj. osm let
od uvedení do provozu, není totiž dostatečným kritériem a běžně se dosud automobily starší
osmi let do republiky dováží. Podle žalobce bylo na daný případ chybně a bezdůvodně
použito ustanovení zákona o odpadech.
Magistrát města Plzně ve svém písemném vyjádření ze dne 5. 6. 2003 navrhoval
zamítnutí žaloby s poukazem na ustanovení §3 odst. 1 zákona o odpadech, podle něhož
je odpadem každá movitá věc, které se osoba zbavuje nebo má úmysl zbavit (nebo povinnost)
a přísluší do některé ze skupin odpadů. Též poukázal na §3 odst. 3 téhož zákona, podle
něhož, pokud vlastník movité věci v řízení podle §78 odst. 2 písm. h) [předtím §79 odst. 1
písm. a)] uvedeného zákona neprokáže u věci, jejíž původní účelové určení odpadlo nebo
zaniklo, opak, předpokládá se úmysl vlastníka věci se zbavit. Žalobce ve správním řízení opak
neprokázal, a proto byly předmětné automobily prohlášeny za odpad. Nesplňovaly totiž
podmínky pro schválení technické způsobilosti podle zákona o podmínkách provozu vozidel
na pozemních komunikacích, neboť od první registrace každého z dovážených vozidel uběhlo
více než osm let a z kopií technických průkazů vyplynulo, že předmětným vozidlům nebyla
udělena osvědčení o homologaci typu ES. Účelové určení automobilů tudíž zaniklo. Žalovaný
dále uvedl, že při žalobcem tvrzené přestavbě bude provedena změna nebo úprava
podstatných částí mechanismu nebo konstrukce, což předpokládá použít materiálů
či náhradních dílů z jiného automobilu. Jestliže se pro tento účel doveze či opatří jiný celý
automobil, jak to je v tomto případě, je patrné, že pro přestavbu na území ČR provozovaného
vozidla nelze využít celý dovezený automobil. Musí zbýt části automobilu, které dále
nepůjdou využít a stanou se nepochybně odpadem. Proto je třeba považovat oba automobily
za odpad. Žalovaný současně zdůraznil, že celé správní řízení bylo vedeno pro potřeby řízení
celního a bylo zde rozhodováno jen o předběžné otázce a soud by měl tudíž zvážit použití
ustanovení §70 soudního řádu správního.
Napadeným rozsudkem Krajský soud v Plzni vyslovil, že rozhodnutí žalovaného
Krajského úřadu Plzeňského kraje ze dne 14. 1. 2003, č. j. ŽP/194/03 a rozhodnutí Magistrátu
města Plzně ze dne 21. 11. 2002, č. j. ŽP/7477/02-Ku, jsou nicotná. Věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení a současně mu uložil, že je povinen zaplatit žalobci náklady řízení ve výši
4150 Kč do jednoho měsíce od právní moci rozsudku k rukám zástupkyně žalobce JUDr. Julie
Šindelářové. Rozhodl takto podle ustanovení §76 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen s. ř. s.), když nabyl přesvědčení, že rozhodnutí správního orgánu
I. stupně trpí takovými vadami, které vyvolávají jeho nicotnost. Připomněl, že okruh vad,
jež způsobují nicotnost rozhodnutí (nutnost na rozhodnutí hledět tak, jako by vůbec nebylo
vydáno), není zakotven v platném českém právu a vymezuje se tudíž výkladem. Právní praxe
a teorie se přitom shodují v tom, že jedním z důvodů nulity správního aktu je tzv. absolutní
omyl v osobě adresáta, spočívající v tom, že správní akt je adresován něčemu, co není osobou
v právním slova smyslu a není způsobilé mít práva a povinnosti. Krajský soud shledal,
že napadené rozhodnutí je nicotné právě z důvodu této vady. Uvedl v této souvislosti,
že rozhodování v pochybnostech, zda se určitá movitá věc považuje za odpad, je zahajováno
na návrh vlastníka této movité věci nebo na návrh správního úřadu, který provádí řízení,
v němž se tato otázka vyskytla [§79 odst. 1 písm. a) zákona č. 185/2001 Sb. ve znění
účinném do 31. 12. 2002]. Na toto řízení se vztahuje správní řád (§82 zákona č. 185/2001 Sb.). V dané věci bylo řízení zahájeno na základě žádosti Celního úřadu Plzeň II. a vzdor
poněkud zavádějící formulaci „Návrh správního úřadu“ byla žádost Celního úřadu Plzeň
II. pouhou iniciativou, po níž následovalo zahájení řízení z vlastního podnětu správního
orgánu – Magistrátu města Plzně podle §18 zákona č. 71/1967 Sb. (správního řádu).
Magistrát města Plzně oznámil žalobci zahájení řízení a umožnil mu vyjádřit se k věci. Okruh
účastníků řízení vyplývá přitom z ustanovení §14 odst. 1 správního řádu. Účastníkem řízení
byl pouze žalobce, jehož vlastnické právo k posuzované movité věci mohlo být vydaným
rozhodnutím dotčeno. Podle Krajského soudu v Plzni tudíž správní orgán I. stupně správně
jednal pouze se žalobcem jako účastníkem řízení. Pochybení se však dopustil teprve při
vydání rozhodnutí, v němž za jeho adresáta označil Celní úřad Plzeň II. Přestože rozhodnutí
doručil i žalobci, nebyla tím zhojena vada správního aktu v označení účastníka řízení. Celní
úřad Plzeň II. není osobou v právním slova smyslu a nemá způsobilost k právům
a povinnostem. Nemohl tudíž v řízení vystupovat jako účastník řízení a nemohl být
ani vydaným správním aktem žádným způsobem dotčen na svých právech. Jediným
adresátem správního aktu měl být tudíž žalobce. Vydání správního aktu správnímu úřadu
namísto fyzické osobě představuje natolik závažnou vadu rozhodnutí, jež podle Krajského
soudu způsobuje jeho nicotnost. Žalovaný správní orgán měl pak na podkladě odvolání
žalobce zrušit rozhodnutí Magistrátu města Plzně, jelikož na rozdíl od správního soudu není
odvolací správní orgán zákonem zmocněn přímo k vyslovení nicotnosti rozhodnutí. Žalovaný
však nicotné rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil a takové rozhodnutí o odvolání
je nutno považovat rovněž za nicotné, neboť neexistující správní akt nelze potvrdit.
K možnosti aplikace ustanovení §70 s. ř. s. navržené žalovaným, Krajský soud v Plzni
konstatoval, že u neexistujícího rozhodnutí nelze zkoumat ani jeho předběžnou povahu
ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s.; soud je totiž povinen přihlížet k nicotnosti i bez návrhu,
a proto je dána pravomoc správního soudu vyslovit nicotnost i takového rozhodnutí,
jež by jinak bylo vyloučeno ze soudního přezkumu. Proto uvedený soud vyslovil nicotnost
rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a současně analogicky podle §78 odst. 4 s. ř. s.
vyslovil, že se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení.
Pokud jde o výrok o náhradě nákladů řízení, vysvětlil, že vyslovení nicotnosti
napadeného rozhodnutí je nutno považovat za plný úspěch žalobce, kterému byla přiznána
náhrada za zaplacený soudní poplatek ve výši 2000 Kč, dále pak odměna advokátce za dva
úkony právní služby po 1000 Kč dle vyhlášky č. 177/1996 Sb., k níž náleží částka 2 x 75 Kč
za hotové výdaje advokátky.
Ve včas podané kasační stížnosti se žalovaný správní orgán (dále jen „stěžovatel“)
dovolává důvodů kasační stížnosti, na něž pamatuje ustanovení §103 odst. 1 s. ř. s. pod písm.
a) a c). Má za to, že napadené rozhodnutí trpí nezákonností spočívající v nesprávném
posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení a zmatečností řízení. Stěžovatel
nesouhlasí s právním názorem krajského soudu, že rozhodnutí správního orgánu I. instance
je nicotné. Vytýká Krajskému soudu v Plzni, že závěr o nicotnosti dovodil na základě jediné
skutečnosti, a to že v rozhodnutí správního orgánu I. stupně je pod hlavičkou orgánu, který
rozhodnutí vydal, uvedeno označení a adresa Celního úřadu v Plzni, který dané rozhodnutí
pro své potřeby obdržel a který byl iniciátorem celého řízení, neboť mu v jeho vlastním
prováděném správním řízení (o propuštění zboží do celního oběhu) vyvstala pochybnost
o tom, zda dovážené zboží je či není odpadem. Protože sám není orgánem příslušným
k rozhodování v pochybnostech, zda věc je či není odpadem, podal návrh na vyřešení této
předběžné otázky tehdy příslušnému správnímu orgánu Magistrátu města Plzně. Uvedený
orgán nejprve pochybil tím, že 19. 6. 2002 vydal rozhodnutí, aniž by zahájil řízení a jednal
s účastníkem řízení. Poté, co si nesprávný postup uvědomil, zahájil řádně správní řízení podle
§18 správního řádu a vyrozuměl o tom S. V., který byl uvedeným správním orgánem
považován za jediného účastníka řízení. Vydal pak dne 21. 11. 2002 rozhodnutí, které má
veškeré náležitosti požadované §47 správního řádu, přičemž spornou otázkou je jen uvedení
účastníků řízení. Stěžovatel v této souvislosti připomíná, že správní řád nemá výslovné
ustanovení o tom, kde má být v rozhodnutí uveden účastník či účastníci řízení; zda to má být
v záhlaví nebo na konci rozhodnutí. Nemá též ustanovení o tom, zda ke jménu a příjmení
účastníka řízení má být přiložena doložka, že jde o účastníka řízení. Hovoří pouze, že
v písemném vyhotovení se uvede jméno a příjmení účastníka řízení. V rozhodnutí správního
orgánu I. instance je přitom uvedeno několik adresátů rozhodnutí bez bližšího označení, zda
se jedná o účastníka řízení. Ze správního spisu i z obsahu rozhodnutí je však zřejmé, že
jediný, kdo byl brán za účastníka řízení, je vlastník předmětných automobilů S. V. U jeho
jména a příjmení je v písemném vyhotovení rozhodnutí dodáno, že obdrží rozhodnutí do
vlastních rukou. Tato doložka je psána pouze u tohoto účastníka řízení a pouze jemu bylo
takto doručováno. Je nepravdivé tvrzení krajského soudu, že bylo doručeno i Celnímu úřadu
v Plzni do vlastních rukou. Tomu bylo doručeno pouze na tzv. dodejku a i z toho je zřejmé, že
s ním nebylo jednáno jako s účastníkem řízení. Jediná věc, která vyvolává pochyby, je
uvedení adresy Celního úřadu v Plzni v záhlaví rozhodnutí namísto toho, aby byla společně
s ostatními adresáty uvedena na konci tohoto rozhodnutí. Stěžovatel je toho názoru, že toto
pochybení není sto vyvolat nicotnost správního aktu a že zde došlo z výše uvedených důvodů
k nesprávnému posouzení právní otázky soudem.
Za druhý důvod podání kasační stížnosti označil stěžovatel skutečnost, že soudní
řízení trpí zmatečností z důvodu, že nebyly splněny podmínky řízení. Poukazuje
na ustanovení §68 písm. e) s. ř. s., podle něhož je žaloba nepřípustná v případě, že směřuje
proti rozhodnutí, které je podle zvláštních zákonů nebo podle soudního řádu správního
vyloučeno z přezkumu. Okruh věcí z přezkumu vyloučených je uveden v §70 s. ř. s.,
kde pod písm. b) jde o rozhodnutí předběžné povahy. Stěžovatel vyslovuje názor,
že rozhodování v pochybnostech pro potřeby celního úřadu, zda věc či není odpadem,
je právě rozhodováním o předběžné otázce. Tímto rozhodnutím není totiž konečným
způsobem zasažena sféra subjektivních práv či povinností fyzické nebo právnické osoby.
Vyslovil to ostatně i Krajský soud v Plzni v jiném svém řízení vedeném proti stěžovateli
pod sp. zn. 30 Ca 196/2002, v němž řízení o žalobě z důvodu, že šlo o rozhodnutí předběžné
povahy, zastavil. Stěžovatel proto nesouhlasí se způsobem, jímž se v projednávané věci
Krajský soud v Plzni vypořádal s jeho námitkou o předběžném charakteru rozhodnutí
správního orgánu, tedy s jeho závěrem, že u nulitního rozhodnutí nelze zkoumat ani jeho
předběžnou povahu, když soud je povinen přihlížet k nulitě bez návrhu a je nucen ji vyslovit
i u takového rozhodnutí, které je jinak ze soudního přezkumu vyloučeno. Stěžovatel
se domnívá, že rozhodnutí nebylo nicotné, a proto soud měl zkoumat podmínky řízení podle
§68 a 70 s. ř. s. a po zjištění, že žaloba je nepřípustná, návrh na prvním místě podle §46
s. ř. s. odmítnout. Stěžovatel je přesvědčen, že i kdyby předmětné rozhodnutí bylo
rozhodnutím nicotným, je povinností soudu nejprve zjišťovat podmínky řízení. Poukázal
v tomto směru na rozhodnutí Vrchního soudu v Praze (SJS 252/1998 - 7A 52/94, SJS
846/2001 - 7 A 22/99 - 30), kde byl vysloven názor, že povinnost soudu zabývat se otázkou
nulity správního rozhodnutí ex offo není prolomením dispoziční zásady, kterou je správní
soudnictví ovládáno, ale jejím logickým vyústěním. Nulitní rozhodnutí je třeba výrokem
soudu odstranit, ovšem jen za předpokladu, že žaloba proti takovému aktu směřující je sama
způsobilá soudní přezkum vůbec vyvolat. Stěžovatel zdůraznil, že již před zakotvením
možnosti soudu zrušit nicotné rozhodnutí nad žalobní návrh podle §76 odst. 2 s. ř. s. soudy
výkladem k této možnosti dospěly a tak také činily. Nejprve tudíž zkoumaly podmínky řízení,
což se zakotvením možnosti vyslovit nicotnost rozhodnutí nad žalobní návrh nezměnilo. Soud
měl tedy nejprve zkoumat přípustnost žaloby a jedině v případě, že by byla shledána
přípustnou, měl nad žalobní návrh rozhodnout o nicotnosti. V daném případě však měl pro
nepřípustnost žalobu odmítnout. Stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud zrušil
kasační stížností napadený rozsudek Krajského soudu v Plzni a žaloba byla odmítnuta.
Navrhuje současně, aby stěžovateli byly uhrazeny náklady řízení, které zaplatil v souvislosti
s řízením u Krajského soudu v Plzni, a to ve výši 4150 Kč.
Podle obsahu spisu se žalobce ke kasační stížnosti nevyjádřil.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hledisek ustanovení §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., jsa vázán rozsahem a důvody kasační stížnosti a dospěl k závěru, že kasační
stížnost je důvodná potud, pokud stěžovatel namítal zmatečnost řízení před soudem
spočívající v tom, že chyběly podmínky řízení. Nutno dodat, že i kdyby stěžovatel tento
důvod kasační stížnosti neuváděl, mohl by Nejvyšší správní soud překročit zásadu vázanosti
důvody kasační stížnosti ve smyslu ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s. ve spojení s §103 odst. 1
písm. c) s. ř. s., a to právě proto, že řízení před soudem trpělo zmatečností spočívající v tom,
že chyběly podmínky řízení.
Z obsahu správního spisu bylo zjištěno, že Magistrátu města Plzně, odboru životního
prostředí (dále jen Magistrát) byla dne 22. 5. 2002 doručena žádost Celního úřadu Plzeň II.
o vydání rozhodnutí ve věci odstranění pochybností, zda se výše již popsané dva osobní
automobily tovární značky VW Golf, vyrobené v roce 1988 a v roce 1989 (prvně registrované
v cizím státě dne 14. 11. 1988 a 22. 2. 1989), které byly dne 2. 5. 2002 navrženy deklarantem
panem S. V., bytem P., O. 18, do volného oběhu, pokládají za odpad ve smyslu zákona o
odpadech. Žádost celního úřadu byla doplněna fotografiemi a kopiemi dokladů obou
dovážených vozidel. Magistrát vydal dne 19. 6. 2002 pod č. j. ŽP/3837/02-Ku rozhodnutí
v pochybnostech, v němž uvedl, že se shora uvedené osobní automobily považují za odpad.
Rozhodnutí doručil Celnímu úřadu Plzeň II. dne 21. 6. 2002, deklarantu S. V. však rozhodnutí
nedoručil. Dne 22. 10. 2002 pod č. j. ŽP/7099/02-Ku zaslal Magistrát S. V. oznámení o
zahájení řízení v pochybnostech s výzvou, že se k předmětu řízení může vyjádřit ve lhůtě 15-
ti dnů. V písemném vyjádření deklarant uvedl, že osobní automobily dovezl za účelem
uvedení do provozu s tím, že pokud nebude uvedení do provozu možné, budou vozidla
předána nejmenované společnosti k likvidaci.
Dne 22. 11. 2002 pod č. j. ŽP/7477/02-Ku vydal Magistrát nové rozhodnutí
v pochybnostech, v němž konstatoval, že se dovážené osobní automobily považují za odpad.
Rozhodnutí bylo doručeno do vlastních rukou S. V. a ten v zákonem stanovené lhůtě podal
proti němu odvolání, v němž uvedl, že chtěl dovážené osobní automobily použít na přestavbu
ve smyslu ustanovení §73 a §74 zákona č. 56/2001 Sb. v platném znění. Na oba uvedené
automobily měl totiž zájemce, vlastníky nepojízdných automobilů stejné typové řady vozidla,
přičemž po zrealizování přestavby by jejich původní poškozené automobily zlikvidovala
firma, která má povolení k manipulaci s odpady. Dodal ještě, že dovezené automobily ze
zahraničí byly plně pojízdné.
Krajský úřad Plzeňského kraje rozhodnutím ze dne 14. 1. 2003, č. j. ŽP/194-03
odvolání žalobce zamítl a napadené rozhodnutí Magistrátu potvrdil. V odůvodnění svého
rozhodnutí odkázal, stejně jako správní orgán I. stupně na zjištění, že předmětná vozidla
nesplňují podmínky pro schválení technické způsobilosti podle §35 odst. 1 a 2 zákona
č. 56/2001 Sb., o podmínkách provozu vozidel na pozemních komunikacích, neboť od první
registrace každého z dovážených vozidel uběhlo více než osm let a z kopií technických
průkazů vyplývá, že předmětným vozidlům nebyla udělena osvědčení o homologaci typu ES.
Dále vycházel z ustanovení §3 odst. 3 písm. b) zákona o odpadech, v němž se uvádí,
že úmysl zbavit se věci se předpokládá vždy, pokud vlastník v řízení o odstranění pochybností
neprokáže podle §79 odst. 1 písm. a) zákona o odpadech opak, tj. že věc není odpadem,
a to za předpokladu, že původní účelové určení věci odpadlo nebo zaniklo. K tomu
v projednávané věci došlo, neboť původní určení automobilů jako silničních motorových
vozidel nesporně zaniklo a automobily se tedy staly odpadem, jejichž některé části lze dále
využít. Nelze však využít vozidlo jako celek, protože poškozené nebo z jiných důvodů
nevyužitelné části – odpady – bude nutno předat k odstranění do zařízení k tomu určenému.
Dovážené osobní automobily podle přílohy č. 1 k zákonu o odpadech, kód Q2, spadají
do kategorie výrobků, které neodpovídají požadované jakosti. Stěžovatel tudíž neshledal
v rozhodnutí Magistrátu nedostatky odůvodňující zrušení nebo změnu tohoto rozhodnutí,
a proto je potvrdil.
Z důvodů výše již popsaných Krajský soud v Plzni v napadeném rozsudku vyslovil
bez návrhu nicotnost rozhodnutí správního orgánu I. stupně s tím, že toto rozhodnutí trpí
natolik závažnou vadou, že je nutné na ně hledět jakoby vůbec nebylo vydáno. Tuto vadu
spatřoval v tom, že uvedený správní orgán, ač správně v průběhu řízení jednal jako
s účastníkem se žalobcem S. V., označil za adresáta rozhodnutí nikoliv jeho, ale Celní úřad
Plzeň II. Tato vada správního aktu nebyla pak zhojena ani tím, že správní orgán rozhodnutí
žalobci řádně doručil. Celní úřad Plzeň II., který byl v záhlaví rozhodnutí označen jako
adresát tohoto rozhodnutí, není osobou v právním slova smyslu a nemá způsobilost k právům
a povinnostem. Nemohl tudíž vystupovat jako účastník řízení a nemohl být ani vydaným
správním aktem žádným způsobem dotčen na svých právech. Vydání správního aktu
správnímu úřadu namísto fyzické osobě představuje natolik závažnou vadu rozhodnutí, jež
způsobuje jeho nicotnost. K možnosti aplikace ustanovení §70 s. ř. s. navržené žalovaným
soud pouze konstatoval, že u neexistujícího rozhodnutí nelze zkoumat ani jeho předběžnou
povahu ve smyslu §70 písm. b) s. ř. s. Soud je totiž povinen přihlížet k nulitě i bez návrhu,
a proto je dána pravomoc správního soudu vyslovit nicotnosti i takového rozhodnutí,
jež by jinak bylo vyloučeno ze soudního přezkumu.
S naposledy vysloveným závěrem se Nejvyšší správní soud neztotožňuje.
S Krajským soudem v Plzni je třeba souhlasit v tom, že trpí-li rozhodnutí správního
orgánu tak závažnou právní vadou, jež vyvolává jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto
nicotnost soud i bez návrhu. K nicotnosti správního aktu tudíž přihlíží soud z úřední
povinnosti bez ohledu na to, zda žaloba poukazovala na vady nicotnost způsobující, nebo
se domáhala zrušení aktu pro nezákonnost nebo věcnou vadnost (tak, jak tomu bylo
v projednávané věci). Na druhé straně však nutno souhlasit se stěžovatelem, že možnost
vyslovení nicotnosti právního aktu přichází v úvahu jen za splnění předpokladu, že žaloba
proti takovému aktu směřující, je sama způsobilá soudní přezkum vůbec vyvolat. Jinými
slovy řečeno, zjistí-li soud, že žaloba není přípustná pro některý z důvodů, s nimiž soudní řád
správní nepřípustnost spojuje, odmítne ji usnesením podle §46 odst. 1 písm. d) jako
nezpůsobilou soudní přezkum vůbec vyvolat. Až po ověření předpokladu přípustnosti žaloby
se může soud zabývat právní kvalitou rozhodnutí samotného, tudíž zjišťovat a hodnotit
i okolnosti svědčící pro nicotnost či proti ní. Otázka přípustnosti žaloby spadá do okruhu
zkoumání podmínek řízení, které předchází zjišťování právních vad rozhodnutí samotného.
Na tom nic nemění skutečnost, že vyslovit nicotnost rozhodnutí pro jeho vady musí soud
ex offo, aniž by musel nařizovat jednání (§76 odst. 2 s. ř. s.).
Podle ustanovení §68 písm. e) s. ř. s. je žaloba nepřípustná, domáhá-li se žalobce
přezkoumání rozhodnutí, které je z přezkoumání podle tohoto nebo zvláštního zákona
vyloučeno. Důvody nepřípustnosti žaloby stanoví soudní řád správní především v §70, podle
něhož jsou ze soudního přezkoumání vyloučeny úkony správního orgánu a) které nejsou
rozhodnutími, b) předběžné povahy, c) jimiž se upravuje vedení řízení před správním
orgánem, d) jejich vydání závisí výlučně na posouzení zdravotního stavu osob nebo
technického stavu věcí, pokud sama o sobě neznamenají právní překážku výkonu povolání,
zaměstnání nebo podnikatelské, popř. jiné hospodářské činnosti, nestanoví-li zákon jinak,
e) o nepřiznání nebo odnětí odborné způsobilosti fyzickým osobám, pokud sama o sobě
neznamenají právní překážku výkonu povolání nebo zaměstnání nebo jiné činnosti, f) jejichž
přezkoumání vylučuje zvláštní zákon.
Nejvyšší správní soud souhlasí s názorem stěžovatele, že rozhodování (rozhodnutí)
v pochybnostech pro potřeby celního úřadu, zda se určitá movitá věc považuje za odpad
ve smyslu příslušných ustanovení zákona č. 185/2001 Sb., o odpadech, je úkonem správního
orgánu předběžné povahy, proti němuž je žaloba nepřípustná ve smyslu ustanovení
§68 písm. e) s. ř. s. Za rozhodnutí předběžné povahy správní soudy totiž obecně považují
např. zaujetí závazného stanoviska, rozhodnutí o předchozím souhlasu, nebo tzv. pokladové
rozhodnutí, tedy rozhodnutí, z nichž teprve vychází další rozhodnutí konečné povahy,
jímž je zasahováno do práv a povinností určitého subjektu, a to bez ohledu na to, zda takové
konečné rozhodnutí bude vydávat týž orgán, který vydal rozhodnutí předběžné povahy,
či orgán jiný. O takové podkladové rozhodnutí se jedná i v projednávané věci, neboť jím není
konečným způsobem zasažena sféra subjektivních práv či povinností fyzické či právnické
osoby, ale je jím jen zákonem předepsaným způsobem vyřešena předběžná otázka, jejíž řešení
je nezbytné pro další činnost celního úřadu. Teprve rozhodnutí tohoto správního orgánu
má povahu konečnou a právo na soudní ochranu žalobce je dostatečně zajištěno tím,
že je v pravomoci soudů přezkoumávat toto konečné rozhodnutí správního orgánu. Ostatně
nutno v této souvislosti uvést, že ústavnost výluky přezkumu rozhodnutí „předběžné povahy“
potvrdil i Ústavní soud v nálezu ÚS 153/99. Již podle předcházející právní úpravy
[§248 odst. 2 písm. e) o. s. ř. ve znění účinném k 31. 12. 2002], byla rozhodnutí „předběžné
povahy“ ze soudního přezkumu vyloučena. Ústavní soud návrh na zrušení uvedeného
ustanovení o. s. ř. zamítl s odůvodněním, že druhá věta čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod má na zřeteli jiná základní práva a svobody, než základní právo na soudní ochranu,
přičemž použitím uvedeného ustanovení občanského soudního řádu nejsou podstata a smysl
základního práva podle čl. 36 Listiny dotčena, protože právo fyzické a právnické osoby
na soudní ochranu je dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudu přezkoumávat
rozhodnutí správních orgánu majících konečnou povahu. Ostatně záruka přezkumu
rozhodnutí „předběžné povahy“ v rámci přezkoumání rozhodnutí tzv. konečného, je dána
ustanovením §75 odst. 2 věta druhá s. ř. s., podle něhož byl-li závazným podkladem
přezkoumávaného rozhodnutí jiný úkon správního orgánu, přezkoumá soud k žalobní námitce
také jeho zákonnost, není-li jím sám vázán a neumožňuje-li tento zákon žalobci napadnout
takový úkon samostatnou žalobou ve správním soudnictví.
Podle ustanovení §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. odmítne soud usnesením návrh,
jenž je podle tohoto zákona nepřípustný. Krajský soud v Plzni měl tudíž podle uvedeného
zákonného ustanovení žalobu směřující proti rozhodnutí stěžovatele ze dne 14. 1. 2003,
č. j. ŽP/194/03, jímž bylo potvrzeno rozhodnutí Magistrátu města Plzně ze dne 21. 11. 2002,
č. j. ŽP/7477/02-Ku odmítnout pro nepřípustnost, neboť směřovala proti rozhodnutí
tzv. předběžné povahy. Pokud tak neučinil a vyslovil napadeným rozsudkem nicotnost obou
rozhodnutí, nezbylo Nejvyššímu správnímu soudu, než podle §110 odst. 2 s. ř. s. zrušit
napadený rozsudek krajského soudu. Uvedené ustanovení umožňuje dále Nejvyššímu
správnímu soudu rozhodnout za takovéto procesní situace současně se zrušením rozsudku
krajského soudu též mj. o odmítnutí návrhu podle §46 s. ř. s., jestliže byly důvody
k takovému postupu dány již v řízení před krajským soudem. Je tím respektována zásada
procesní ekonomie a rychlosti řízení, kdy procesní pochybení krajského soudu je odstraněno
a současně napraveno přímo rozhodnutím Nejvyššího správního soudu. Proto Nejvyšší
správní soud sám rozhodl tak, že se žaloba odmítá.
Při zrušení rozsudku krajského soudu, kdy Nejvyšší správní soud současně rozhodne
o odmítnutí žaloby, musí rozhodnout též o nákladech řízení, které předcházelo zrušenému
rozhodnutí krajského soudu. Napadeným rozsudkem krajského soudu bylo žalovanému
uloženo zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 4150 Kč do jednoho měsíce od právní moci
rozsudku. Tyto náklady sestávaly ze žalobcem zaplaceného soudního poplatku 2000 Kč
a odměny advokátce ve výši 2150 Kč za dva úkony právní služby a hotové výdaje advokátky
podle vyhlášky č. 177/1996 Sb. (advokátního tarifu). Soud tak rozhodl podle §60 odst. 1
s. ř. s., tedy podle zásady úspěchu ve věci. Protože rozhodnutím Nejvyššího správního soudu
došlo ke zrušení napadeného rozsudku, přičemž z hlediska ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s.
je nutno za účastníka, který měl ve věci plný úspěch, pokládat žalovaného, musel Nejvyšší
správní soud uložit žalobci, aby zaplatil (vrátil) žalovanému částku, kterou mu žalovaný byl
povinen zaplatit podle zrušeného rozsudku krajského soudu.
Výrok o náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti vychází ze zjištění, že úspěšnému
účastníkovi (stěžovateli) žádné náklady podle obsahu spisu v tomto stádiu řízení nevznikly
[stěžovatel je podle §11 odst. 2 písm. b) zákona č. 549/1991 Sb., o soudních poplatcích,
osvobozen od placení soudního poplatku] a žalobce byl v řízení neúspěšný. Proto soud
rozhodl tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. dubna 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu