ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.47.2004
sp. zn. 4 As 47/2004 - 87
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy ve věci žalobce: K. v. o. s.,
proti žalovanému: Ústřední inspektorát Státní zemědělské a potravinářské inspekce ,
se sídlem v Brně, Květná 15, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Brně ze dne 5. 5. 2004, č. j. 29 Ca 126/2002 – 59,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 11. 2. 2002, č. j. 242-10-9-02-SŘ, bylo zamítnuto odvolání
žalobce proti rozhodnutí ředitele krajského inspektorátu České zemědělské a potravinářské inspekce
(od 1. 1. 2003 Státní zemědělská a potravinářská inspekce) v Táboře ze dne 6. 12. 2001,
č. j. 4197/209/3/200l-SŘ, jímž byla žalobci uložena pokuta podle §17 odst. 4 zákona č. 110/1997 Sb., o potravinách a tabákových výrobcích, a o změně a doplnění některých souvisejících
zákonů, v tehdy platném znění (dále jen „zákon o potravinách“), ve výši 130.000 Kč
za porušení povinností stanovených v ustanovení §10 odst. 1 písm. a) a b), §6 odst. 1 písm. i),
§8 odst. 2, §11 odst. 1 písm. d) a §11 odst. 2 písm. a) bod l., 4. a 5. zákona o potravinách.
Proti citovanému rozhodnutí podal žalobce včas žalobu, ve které předně poukázal
na právní úpravu vytýkaného porušení ustanovení §10 zákona o potravinách, v němž typová
závažnost porušení povinnosti uvedené v tomto ustanovení je přičítána k tíži již v rámci sazby
pokuty tak, že zákon toto porušení přísněji sankcionuje, a nelze pak tuto závažnost porušení přičítat
k tíži opět při stanovení výše pokuty v rámci zákonem stanoveného rozmezí. Vzhledem k tomu,
že prvostupňový orgán na toto nebral zřetel, byla porušena zásada zákazu dvojího přičítání. K
porušení tohoto zákazu pak podle žalobce mělo dojít i s ohledem na znění §17 odst. 4 zákona
o potravinách, kdy správní orgán I. stupně přičetl, jako přitěžující okolnost, skutečnost (opakování
porušení), která je již zohledněna v ustanovení, podle kterého byla pokuta uložena. Typová
závažnost vyjádřená ve znaku „opakovaně“ je již vyjádřena v §17 odst. 4 zákona o potravinách,
podle kterého byla pokuta ukládána, a nelze ji přičítat opětovně k tíži i při stanovení konkrétní výše
pokuty v rámci zákonného rozmezí. Žalobce poukazoval i na to, že není zřejmé na základě jakých
skutečností měla být závažnost porušení povinností hodnocena, jakým způsobem ani jakými
úvahami byl při tomto hodnocení prvostupňový správní orgán veden, což jeho rozhodnutí učinilo
nepřezkoumatelné. Žalobce byl toho názoru, že ani rozhodnutí žalovaného nesplňuje náležitosti
stanovené v §46 a §47 odst. 3 správního řádu, neboť neobsahuje řádné odůvodnění a je ve vztahu k
výši uložené pokuty také nepřezkoumatelné. Vzhledem k tomu, že nepřezkoumatelnost rozhodnutí
správního orgánu I. stupně nebyla zhojena rozhodnutím žalovaného, byla porušena zásada
dvojinstančnosti správního řízení, když z rozhodnutí správního orgánu prvního stupně nebylo
možno seznat, jaké skutečnosti tento orgán hodnotil a jakými úvahami se při tomto hodnocení řídil.
Žalobce se nemohl proti rozhodnutí prvoinstančního správního orgánu bránit řádným a úplným
odvoláním. Žalobce uloženou pokutu považuje za nepřiměřenou, neboť celkový počet potravin,
u kterých byl zjištěn nedostatek, nebyl velký, doba trvání byla velmi krátká, na základě zjištěných
nedostatků byla přijata opatření k nápravě a v důsledku porušení povinností nevznikl škodlivý
následek. Navíc mezi tvrzeními žalovaného je zjevný rozpor, protože na jedné straně souhlasí s tím,
že „počet potravin se zjištěnými nedostatky nebyl velký“, na straně druhé vš ak uvádí, že pokuta
je přiměřená, neboť se žalobce tohoto jednání „dopustil ve větším rozsahu“. Současně měl žalovaný
podle žalobce více přihlédnout k polehčujícím okolnostem.
Krajský soud v Brně rozsudkem ze dne 5. 5. 2004, č. j. 29 Ca 126/2002 – 59, žalobu
zamítl. Podle jeho názoru odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí vyhovuje nárokům
kladeným na něj ustanovením §47 odst. 3 správního řádu. V odůvodnění rozhodnutí žalovaného
je totiž po skutkové stránce pečlivě vylíčeno kontrolní zjištění a je zde rovněž řádná úvaha
o porušení konkrétních ustanovení zákona o potravinách. Ostatně obsah kontrolních zjištění,
žalobce, jak v průběhu správního řízení, tak v rámci žalobního řízení u soudu, nikterak
nezpochybnil. Soud proto odmítl námitku žalobce o jeho pochybnostech, zda byl dostatečně zjištěn
skutkový stav věci, a také o jeho tvrzeních, že nejsou zřejmé úvahy správních orgánů o hodnocení
důkazů a ani to, jak byly důkazy hodnoceny, včetně použití právních předpisů a rozhodných
důkazů, na jejichž podkladě bylo rozhodováno. Krajský soud neshledal důvodnou ani námitku
nedostatečného odůvodnění výše pokuty. Podle krajského soudu žalovaný výši pokuty odůvodnil
tak, že hodnotil výsledky kontrolních zjištění a jako významnou okolnost zhodnotil skutečnost,
že se jednalo o závažná porušení potravního práva, a že se takového jednání žalobce dopustil
ve větším rozsahu. V případě přitěžujících okolností měl zjevně na mysli, že vedle porušení §10
zákona o potravinách a opakování tohoto porušení, se žalobce dopustil i dalších porušení povinností,
které mu citovaný zákon ukládá, přičemž v rámci souběhu jednotlivých porušení ustanovení zákona
o potravinách byla žalobci samozřejmě uložena pokuta podle nejpřísnějšího sankčního ustanovení
ze všech porušených ustanovení. Přestože pak byla sankce uložena podle nejpřísnějšího ustanovení
§17 odst. 4 zákona o potravinách za nejzávažnější porušení povinností žalobcem, nebránilo
to přihlédnutí i k další přitěžující oko lnosti na straně žalobce, a to, že se dopustil ještě i dalších
porušení právních povinností, které pak podmiňují v rámci poměrně široké zákonné sazby (pokuta
až do 5.000.000 Kč) uložit vyšší sankci. Nemohlo jít tedy v žádném případě o dvojí přičítání
téže závažnosti jednoho porušení právních povinností (ve smyslu §10 citovaného zákona)
nad rámec stanovené typové závažnosti jednání. Podle krajského soudu žalovaná přihlédla rovněž
k polehčujícím okolnostem na straně žalobce, a to k neprokázání škodlivých následků a úmyslného
jednání žalobce, a také, že šlo o delší časové období, v němž byly zjištěny závady, přičemž
se jednalo o více provozoven (3). Naopak žalobci přitížila skutečnost, že patří k velkým obchodním
řetězcům, a že má významné postavení na potravinářském trhu a dostatek materiálních, lidských
i obchodních možností k tomu, aby potraviny jím uváděné do oběhu splňovaly veškeré podmínky
stanovené právními předpisy. Takové odůvodnění výše pokuty považoval soud za naprosto
dostačující, neboť bylo zřejmé, jakým způsobem hodnotil správní orgán porušení předpisů (četná,
závažná a některá i opakovaná porušení) a rovněž z jakého důvodu (počet kontrolovaných
provozoven, delší časový úsek probíhajících kontrol, četnost zjištěných závad, množství
nevyhovujících potravin, možnosti žalobce zajistit splnění zákonných podmínek). Postupoval
tedy v souladu s ustanovením §17 odst. 7 zákona o potravinách, podle něhož se při stanovení výše
pokuty přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání.
Podle názoru krajského soudu závěry žalovaného vyjádřené v odůvodnění napadeného rozhodnutí
zcela odpovídají zásadám logiky a správným způsobem interpretují jednotlivá zjištění
a jejich vzájemné souvislosti a zachycují potřebné úvahy v rámci správního uvážení o výši uložené
pokuty. K názoru žalobce, že správní orgány obou stupňů postupovaly v rozporu se zásadou zákazu
dvojího přičítání, krajský soud uvedl, že z odůvodnění obou rozhodnutí je zřejmé, že při uložení
výše pokuty správní orgány nevycházely ze samotné skutečnosti porušení povinností podle zákona
o potravinách, ale z toho, že se jedná o závažné porušení povinností, zejména s ohledem
na množství takových zjištění a popřípadě množství závadných potravin. Krajský soud odmítl
i námitku, že byla porušena zásada dvojinstančnosti správního řízení. Správní orgán prvého stupně
rozhodl na základě kontrolních zjištění a žalobce se proti tomuto rozhodnutí odvolal. Na odvolací
námitky žalovaný reagoval a řádně odůvodnil postup prvostupňového správního orgánu.
Rozsudek krajského soudu napadl žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou
kasační stížností, a to z důvodu uvedeného v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) zákona
č. 150/2002, soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“). Stěžovatel upozornil na nedostatek
náležitostí rozhodnutí správních orgánů a jejich nepřekoumatelnost, kterou spatřuje především
v tom, že v odůvodnění těchto rozhodnutí se neuvádí, jakými úvahami byly správní orgány
vedeny při hodnocení důkazů, ani jak tyto důkazy hodnotily. Tuto námitku stěžovatele soud
v napadeném rozsudku odmítl s tím, že závěry žalovaného vyjádřené v odůvodnění
jeho rozhodnutí zcela odpovídají zásadám logiky a správným způsobem interpretují jednotlivá
zjištění a jejich vzájemné souvislosti, zachycují potřebné úvahy v rámci právního řízení o výši
uložené pokuty. Z napadeného rozsudku však stěžovateli není zřejmé, jaké úvahy má soud
na mysli. Stěžovatel má nadále za to, že správní orgány pouze popsaly skutkový stav věci
a tento podřadily pod ustanovení obecně závazných právních předpisů. Stěžovatel rovněž
poukazuje na to, že jeho velikost, popř. významné postavení na trhu, je pro stanovení výše
pokuty irelevantní, neboť při rozhodnutí o výši pokuty nelze přihlížet k tomu, zda se jedná
o malého či velkého prodejce, či k tomu, jaké je jeho postavení na trhu. Uvedený závěr,
se kterým se krajský soud ztotožnil, považuje stěžovatel za diskriminační, bez opory v zákoně
a tudíž zcela neopodstatněný. K tomu stěžovatel odkazuje na rozsudek Krajského soudu
v Brně ze dne 29. 12. 2003, č. j. 29 Ca 146/2002 – 60. S ohledem na výše uvedené skutečnosti
proto stěžovatel navrhuje, aby soud vydal rozhodnutí, kterým by napadený rozsudek
Krajského soudu v Brně zrušil a věc se vrátil tomuto soudu k dalšímu řízeni.
Ve vyjádření ke kasační stížnosti žalovaný předně uvádí, že výše ukládané sankce
ve správním řízení je vždy otázkou správního uvážení. O výši sankce tedy rozhoduje správní
orgán na základě zákonem povolené úvahy. Odkazuje-li stěžovatel na rozsudek Krajského
soudu č. j. 29 Ca 146/2002 – 60, je třeba uvést, že tento rozsudek nehodnotí zcela totožnou
volnou úvahu. V citovaném rozsudku soud spatřuje diskriminaci v tom, že správní orgán
marginalizuje zásadní otázku, kterou je konkrétní množství zjištěných závadných potravin
uváděných do oběhu. Dále soud uvádí, že to, zda jsou nabízeny v obchodních řetězcích
velkých podnikatelských subjektů či u jiných prodejců, nemůže být předmětem posuzování
míry závažnosti deliktního jednání. Naproti tomu v rozhodnutí přezkoumaném soudem v dané
věci žalovaný uvádí, že napadená pokuta se mu jeví jako přiměřená, a to vzhledem k tomu,
že se jedná o závažná porušeni potravního práva, účastník řízení se takového jednání dopustil
ve větším rozsahu, nehledě na skutečnost, že obchodní řetězec takového významného
postavení na potravinářském trhu má dostatek materiálních, lidských i obchodních možností,
aby potraviny jim uváděné do oběhu splňovaly veškeré podmínky platných právních norem.
Z citace vyplývá, že za prvořadé se pro míru závažnosti považuje větší rozsah porušených
povinností. Uvození slovy „nehledě na...“ odsouvá další úvahu o možnostech plnit zákonné
podmínky na okrajové místo. Zda je vůbec možné zahrnout do volné úvahy možnosti zajistit
splnění zákonných povinností či nikoliv, posoudí Nejvyšší správní soud. Žalovaný
je ale toho názoru, že v dané věci forma a z působ zmínky o možnostech stěžovatele splnit
podmínky právních norem v rámci volné úvahy žádnou diskriminaci nezakládá a nemůže
tedy jít ani o nezákonný postup.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti,
a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Stěžovatel považuje rozhodnutí jak žalovaného, tak prvostupňového správního orgánu,
za nepřezkoumatelné. Tuto nepřezkoumatelnost přitom spatřuje v nepřezkoumatelnosti
výroku o vině i výroku o výši pokuty, když nelze zjistit, zda a jak byla zhodnocena hlediska
stanovená v zákoně o potravinách, jaké skutečnosti byly pod tato hlediska subsumována,
jak byly hodnoceny a jakými úvahami při tom byly správní orgány vedeny. Stěžovatel rovněž
nesouhlasí s tím, že jeho velikost či významné postavení na tr hu by mělo být zohledňováno
jako přitěžující okolnost při rozhodování o výši pokuty. Uvedenými pochybeními tak mělo
dojít k porušení ustanovení §47 odst. 3 správního řádu, §17 odst. 7 zákona o potravinách
a obecného zákazu diskriminace.
Podle ustanovení §47 odst. 3 správního řádu v odůvodnění rozhodnutí správní orgán
uvede, které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl veden
při hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.
Podle ustanovení §17 odst. 7 zákona o potravinách (ve znění účinném v době, kdy bylo
vydáno prvostupňové rozhodnutí i kdy byl delikt spáchán) při stanovení výše pokuty
se přihlíží zejména k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání.
Z rozhodnutí správních orgánů obou stupňů vyplývá, že Česká zemědělská
a potravinářská inspekce, krajský inspektorát v Táboře (jako správní orgán I. stupně) mezi
14. 12. 2000 a 1. 8. 2001 provedl u stěžovatele na jeho provozovnách v T., Č. B. a S. sedmnáct
dílčích kontrol za úče lem zjištění dodržování povinností stěžovatele stanovených zákonem o
potravinách. V důsledku zjištění učiněných v průběhu kontrol pak prvostupňový správní orgán
vydal rozhodnutí, kterým z důvodu naplnění skutkových podstat obsažených v ustanovení §10 odst.
1 písm. a) a b), §6 odst. 1 písm. i), §8 odst. 2, §11 odst. 1 písm. d) a §11 odst. 2 písm. a) bod 1., 4.
a 5. zákona o potravinách, když stěžovatel uváděl do oběhu potraviny jiné než zdravotně nezávadné,
uváděl do oběhu potraviny klamavě označené, po případě nedostatečně označené na obalech anebo
nebalené, aniž by v místě jejich nabídky viditelně umístil písemný údaj podle §6 odst. 1 písm. b)
zákona o potravinách, závadné potraviny neprodleně nevyřadil z dalšího oběhu a uváděl do oběhu
potraviny s prošlou dobou minimální trvanlivosti, aniž by potraviny takto zřetelně označil a
odděleně umístil, udělil stěžovateli podle §17 odst. 4 zákona o potravinách pokutu ve výši 130 000
Kč. K odůvodnění výše uložené pokuty prvoinstanční správní orgán uvedl, že z hlediska zájmu
ochrany spotřebitele a z hlediska porušení zákona o potravinách je nejzávažnějším pochybením ze
strany stěžovatele skutečnost naplňující podstatu správního deliktu obsaženého v porušení
ustanovení §10 zákona o potravinách. Uvádění do oběhu potravin zdravotně závadných, potravin
jiných než zdravotně nezávadnýc h a potravin klamavě označených je závažným porušením českého
potravního práva, kterým se garantuje základní právo spotřebitele na jakostní a zdravotně nezávadné
potraviny, včetně práva b ýt pravdivě informován o nabízených potravinách. Za závažné porušení
bylo hodnoceno i uvádění do oběhu potravin nedostatečně označených a potraviny s prošlým datem
minimální trvanlivosti, aniž by tato potravina byla takto označena a odděleně umístěna, když jejich
uváděním do oběhu dochází ke zmenšení rozhodovacích práv spotřebitele. Za neméně závažné
porušení shledal prvostupňový správní orgán i nesplnění povinnosti stěžovatele podle §11 odst. 2
písm. a) zákona o potravinách, tedy neodstranění z prodeje potravin zdravotně závadných, klamavě
označených a potravin v deformovaných obalech. Při stanovení výše pokuty vzal prvoinstanční
správní orgán za přitěžující okolnost, i když celkový počet potravin v souvislosti s porušením
povinností podle §10, vzhledem k celkovému objemu prodávaných potravin, nebyl velký, že se
jedná o závažné porušení právní povinnosti a že se stěžovatel dopustil i dalšího porušení zákona
o potravinách. Další přitěžující okolností shledal skutečnost, že se stěžovatel dopustil opakovaného
porušení ustanovení §10 zákona o potravinách, když za takové porušení mu byla již udělena
pokuta, a to meritorním rozhodnutím vydaným v předchozím správním řízení, od jehož nabytí
právní moci neuplynula, do doby nového zjištění porušení právní povinnosti, doba delší jednoho
roku. Jednalo se o rozhodnutí pod sp. zn. 61/3/2000 ze dne 21. 4. 20 00 s vyznačenou právní mocí
dne 11. 5. 2000 a sp. zn. 46/3/2001 ze dne 5. 6. 2001 s vyznačenou právní mocí dne 22. 6. 2001.
Při stanovení výše pokuty správní orgán I. stupně na druhé straně přihlédl i k okolnostem
polehčujícím, zejména k tomu, že nebyly prokázány škodlivé následky a nebylo prokázáno úmyslné
jednání ze strany účastníka správního řízení, že zjištěné závady se týkaly více provozoven a že byly
zjištěny v průběhu delšího časového úseku. Podle právních zásad byla pokuta uložena
podle toho sankčního ustanovení se zbíhajících se ustanovení zákona o potravinách, které obsahuje
ustanovení sankčně nepřísnější. Pokuta uložená při dolní hranici zákonné sazby byla shledána
jako přiměřená zjištěnému porušení právních povinností a byla uložena, nesouc v sobě i nezbytný
preventivní prvek, v souladu s ustanovením §17 odst. 4 a odst. 7 zákona o potravinách po právu.
V rozhodnutí o odvolání stěžovatele žalovaný konstatoval tatáž skutková zjištění s tím,
že výsledky šetření byl skutečný stav věci spolehlivě zjištěn a porušení relevantních ustanovení
zákona o potravinách bylo dostatečně prokázáno. Ostatně zjištění správního orgánu I. stupně
stěžovatel ve svém odvolání nezpochybňoval. K námitkám stěžovatele v odvolání žalovaný uvedl,
že při rozhodování o výši uložené pokuty byla především zhodnocena závažná porušení potravního
práva žalobcem, a dále to, že se jich stěžovatel dopustil ve větším rozsahu, když navíc se jedná
o významný obchodní řetězec, který vzhledem ke svému postavení na potravinářském trhu
má dostatek materiálních, lidských i obchodních možností, aby potraviny jím uváděné do oběhu
splňovaly veškeré podmínky stanovené právními předpisy. Dále bylo přihlédnuto, jako k okolnosti
polehčující, že nebyly prokázány škodlivé následky a úmyslné zavinění stěžovatele, a navíc,
že se závady týkaly delšího časového období a ví ce provozoven. Žalovaný rovněž uvedl,
že stěžovatelem vytýkané porušení zákazu dvojího přičítání by platilo pouze v případě, že by byly
posuzovány okolnosti pouze v rámci skutkové podstaty téhož porušení zákona. Správní orgány
však měly na mysli, že přitěžující okolností je skutečnost, že se odvolatel dopustil vedle porušení
§10 zákona o potravinách a opakování tohoto porušení, i dalších porušení citovaného zákona,
když sankce za porušení je v rámci souběhu jednotlivých porušených ustanovení tohoto zákona
ukládána podle sankčně nejpřísnějšího ustanovení. I když tedy sankce byla uložena podle §17
odst. 4 zákona o potravinách, bylo také přitěžující okolností, že se stěžovatel dopustil i dalších
porušení právních povinností, které vedle skutku sankčně nejpřísnějšího podmiňují uložit vyšší
sankci (v rámci správního uvážení). Nešlo tedy o úmysl přičítat k tíži žalobce závažnost porušení
§10 zákona o potravinách, a to nad rámec již stanovené typové závažnosti porušení povinnosti
v sankčním ustanovení zákona. Správní orgány také přihlédly ke skutečnostem ve smyslu §17
odst. 7 zákona o potravinách. Vzhledem k uvedeným porušením povinností stěžovatele mohla mu
být podle §17 odst. 4 zákona o potravinách uložena pokuta až do výše 5 000 000 Kč. Stěžovateli
byla stanovena pokuta ve výši 130 000 Kč, tedy při dolní hranici zákonné sazby, která je přiměřená
závažnostem porušení zákona a všem hodnoceným skutečnostem.
Na základě zjištěných skutečností dospěl Nejvyšší správní soud k následujícím závěrům:
Předně je třeba odmítnout stěžovatelův názor, že správní orgány obou stupňů v odůvodnění
svých rozhodnutí neuvádí, jakými úvahami byly vedeny při hodnocení důkazů,
ani jak tyto důkazy hodnotily, když pouze popsaly skutkový stav věci a tento podřadily
pod ustanovení obecně závazných právních předpisů. Ze shora citovaných rozhodnutí
je zřejmé, že správní orgány při svém rozhodování vycházely z kontrolních zjištění,
která prokázala porušení v rozhodnutí uvedených ustanovení zákona o potravinách. Zdejší
soud nemá pochybnost o věrohodnosti a relevanci zjištění prvostupňového správního orgánu,
jakožto základního předpokladu pro uplatnění důkazu v rámci správního (případně soudního)
řízení. Ostatně zjištěné skutečnosti, jakož i subsumpce těchto zjištění pod patřičná ustanovení
zákona o potravinách, nebyly v rámci správního ani soudního řízení stěžovatelem
rozporovány. Nejvyššímu správnímu soudu proto není zřejmé, v čem stěžovatel spatřuje
pochybení žalovaného (prvoinstančního správního orgánu), resp. absence jaké úvahy
se dovolává. Vyslovení viny za správní delikt předpokládá toliko popsání skutku
a jeho podřazení pod skutkovou podstatu, což v projednávané věci splněno bylo.
Na tomto místě nicméně považuje zdejší soud za vhodné upozornit na to, že výrok
o vině není z hlediska náležitostí, jež na něj právní řád klade, zcela perfektní.
Je třeba konstatovat, že skutkové podstaty správních deliktů nejsou upraveny v ustanoveních,
která ukládají určité povinnosti (zde §§6, 8, 10 a 11 zákona o potravinách),
nýbrž jsou upraveny v §17 citovaného zákona, a to způsobem, jenž je pro legislativní
techniku v oblasti správního trestání často užíván, totiž za použití normy odkazující.
Skutkové podstaty tedy nejsou popsány slovně, nýbrž, pokud jde o znak charakterizující
objektivní stránku deliktu (tj. konání, k němuž byl příslušný subjekt povinen,
popř. opomenutí), je odkazováno na ustanovení, které takovou povinnost ukládá.
Z této legislativně-technické metody právní úpravy však v žádném případě nelze
dovozovat, že by se právní posouzení skutkové stránky věci mohlo obejít bez subsumpce
pod jednotlivá ustanovení §17 zákona o potravinách. Jen tak je totiž možno vyslovit
ve výroku správního aktu za jaký delikt se účastníku správního řízení trest ukládá.
Při formulování právní kvalifikace vymezeného skutku ve výroku rozhodnutí bylo
tedy třeba uvést ustanovení obsahující jak skutkovou podstatu základní (§17 odst. 3 zákona
o potravinách), tak skutkovou podstatu kvalifikovanou (§17 odst. 4 zákona o potravinách),
který ke skutkové podstatě základní přidává další znak charakterizující vyšší stupeň
společenské nebezpečnosti činů uvedených v odst. 3 – zde opětovnost porušení povinností
vyplývajících pro stěžovatele ze zákona o potravinách. Absence odkazu na §17 odst. 3
zákona o potravinách navíc vedla k tomu, že není zřejmé, která ze skutkových podstat
v tomto ustanovení zahrnutých byla jednáním stěžovatele naplněna (totožně viz rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 30. 11. 2005, č. j. 4 As 61/2004 – 66). Nicméně vzhledem
k tomu, že dané pochybení nebylo stěžovatelem v průběhu celého řízení namítáno,
přičemž uvedená vada výroku rozhodnutí správních orgánů obou stupňů nezpůsobuje
jejich nicotnost nebo nepřezkoumatelnost, aby bylo možno se jí zabývat nad rámec
uplatněných námitek, Nejvyšší správní soud k němu při svém rozhodování nepřihlížel.
V případě posouzení otázky, zda výše uložené pokuty byla dostatečně odůvodněna,
je třeba předeslat, že není úkolem soudů jednajících a rozhodujících ve správním soudnictví
přezkoumávat spravedlnost trestu za spáchání správního deliktu z hlediska konkrétní výše
nebo způsobu uložené sankce, nýbrž toliko zkoumat, zda byli splněny podmínky
pro její uložení, zda správní orgán její výši náležitě a srozumitelně odůvodnil
a zda při jejím ukládání nedošlo k překročení obecných mezí daných základními principy
platného právního řádu. S ohledem na dikci ustanovení §17 odst. 7 zákona o potravinách byl
žalovaný (prvostupňový správní orgán) v daném případě při zvažování konkrétní výše pokuty
povinen přihlédnout k závažnosti, způsobu, době trvání a následkům protiprávního jednání.
Na daný případ bylo třeba použít per analogiam legis i tzv. absorpční zásadu (§12 odst. 2
zákona o přestupcích, §35 odst. 1, 2 trestního zákona), kdy přísnější trest pohlcuje mírnější,
a sbíhající se delikty jsou postiženy pouze trestem stanoveným pro nejtěžší z nich úhrnným
trestem. Dominantním se tak stává nejzávažnější delikt; sankční ohodnocení ostatních deliktů
se nesčítá, nicméně lze je chápat jako přitěžující okolnosti (obdobně viz rozsudek Nejvyššího
správního soudu ze dne 23. 9. 2005, č. j. 6 As 8/2005 – 66). Správní orgán je pochopitelně
vázán i obecnými principy českého právního řádu – zásadou sebevázanosti státní správy
jako projevu zákazu diskriminace, zásadou přiměřenosti ukládání sankce, zásadou objektivity
(správní orgán musí přihlédnout k okolnostem svědčícím jak ve prospěch, tak neprospěch
účastníka řízení) apod.
Z odůvodnění rozhodnutí obou správních orgánů vyplývá, že nejzávažnějším
pochybením ze strany stěžovatele bylo jednání naplňující podstatu správního deliktu
obsaženého v porušení ustanovení §10 zákona o potravinách (uvádění do oběhu potravin
zdravotně závadných, potravin jiných než zdravotně nezávadných a potravin klamavě
označených, uvádění do oběhu potravin nedostatečně označených a potravin s prošlým datem
minimální trvanlivosti, aniž by tato potravina byla takto označena a odděleně umístěna).
Za neméně závažné porušení shledal i nesplnění povinnosti stěžovatele podle §11 odst. 2
písm. a) zákona o potravinách, tedy neodstranění z prodeje potravin zdravotně závadných,
klamavě označených a potravin v deformovaných o balech. Přihlédnuto bylo rovněž k tomu,
že se stěžovatel závažného porušení práva dopustil ve větším rozsahu a že se jedná
o významný obchodní řetězec, který vzhledem ke svému postavení na potravinářském trhu
má dostatek materiálních, lidských i obchodních možností, aby potraviny jím uváděné
do oběhu splňovaly veškeré podmínky stanovené právními předpisy. Za polehčující okolnosti
vzal žalovaný zjištění, že nebyly prokázány škodlivé následky a úmyslné zavinění stěžovatele,
a navíc, že se závady týkaly delšího časového období a více provozoven.
Ačkoli metodologický postup žalovaného lze považovat za správný, Nejvyšší správní
soud se nemůže zcela ztotožnit s opodstatněností všech argumentů, které byly při ukládání
pokuty zvažovány. Předně je třeba přisvědčit námitce stěžovatele, že jeho velikost,
popř. významné postavení na trhu, je pro stanovení výše pokuty irelevantní,
neboť při rozhodnutí o výši pokuty nelze přihlížet k tomu, zda se jedná o malého či velkého
prodejce, či k tomu, jaké je jeho postavení na trhu. Účelem zákona je stanovit povinnosti
podnikatelů při výrobě potravin a tabákových výrobků a jejich uvádění do oběhu a upravit
státní dozor nad dodržováním povinností vyplývajících z tohoto zákona (§1 odst. 1 zákona
o potravinách, v tehdy platném znění ). Povinnostem stanoveným subjektům vyrábějícím
a uvádějícím do oběhu potraviny a tabákové výrobky zrcadlově odpovídají očekávání
spotřebitelů, že obdržené produkty podléhající zákonu o potravinách budou v řádném stavu,
zdravotně nezávadné, řádně označené apod. Dané povinnosti jsou přitom povinny splnit
veškeré dotčené subjekty (podnikatelé) bez ohledu na svoji velikost, postavení na trhu,
materiální, finanční či lidský potenciál, neboť rozhodná je velikost újmy, jež může být
porušením povinností plynoucích ze zákona o potravinách způsobena, nikoli to,
zda dodržování právního předpisu je u jednotlivého subjektu spojeno s větší či menší
námahou. Pro takovou úvahu zákon o potravinách nedává prostor.
Druhým pochybením, na něž Nejvyšší správní soud poukazuje, je skutečnost,
že prvostupňový správní orgán při rozhodování o uložení pokuty přihlédl k tomu,
že stěžovatel se dopustil opakovaného porušení ustanovení §10 zákona o potravinách,
když za takové porušení mu správním orgánem již byla udělena pokuta. K této úvaze zdejší soud
podotýká, že při rozhodování o výši ukládané sankce nemohla být opakovanost deliktního
jednání zohledňována, neboť jde o znak kvalifikované skutkové podstaty ve smyslu §17
odst. 4 zákona o potravinách. Naplnění „opětovnosti“ ve smyslu §17 odst. 5 zákona
o potravinách tak bylo nezbytností pro postup podle ustanovení §17 odst. 4 citovaného
zákona, jenž umožňoval uložit podnikateli, který vyráběl potraviny a tabákové výrobky
nebo je uváděl do oběhu a který porušil povinnosti uvedené v odstavci 3 opětovně, pokutu
až do výše 5 000 000 Kč. Ona „opětovnost“ nemůže při úvaze správního orgánu vystupovat
ve dvojí roli, jednak jako definiční znak a jednak jako přitěžující okolnost. Zda zkoumaný
aspekt, zohledněný správním orgánem I. stupně, byl zvážen i žalovaným, nelze zjistit,
neboť v jeho rozhodnutí se zmínka o opakovaném porušení ustanovení §10 zákona
o potravinách, jakožto přitěžující okolnosti, vůbec nevyskytuje. V rámci provedené úvahy
je však třeba zdůraznit, že na toto pochybení stěžovatel v kasační stížnosti nepoukázal,
a proto ho zdejší soud s ohledem na ustanovení §109 odst. 3 s. ř. s. nemohl vzít při hodnocení
souzené věci v potaz.
Nejvyššímu správnímu soudu konečně není zcela zřejmé, proč správní orgány
obou stupňů hodnotily skutečnosti, že „zjištěné závady se týkaly více provozoven a že byly
zjištěny v průběhu delšího časového úseku “, jako polehčující okolnost. K otázce deliktního jednání
zjištěného ve více provozovnách lze uvést, že pro posouzení věci je především podstatné, jaká újma
byla (mohla být) protiprávním jednáním stěžovatele způsobena spotřebiteli. Konkrétní újma
má přitom svůj rozměr kvalitativní (k jak závažnému porušení zákona o potravinách došlo)
a kvantitativní (jak velký byl objem závadných potravin) a je tedy nerozhodné, zda míra újmy
vyjádřená závažností porušení norem a objemem potravin se týkala jednoho či více míst zároveň,
když ohrožen bylo stále stejný počet spotřebitelů. Stejná úvaha se týká i souboru závad zjištěného
v delším časovém období. I v tomto případě je míra újmy stejná bez ohledu na to, zda určité
množství závadných potravin je nabízeno v rámci jednoho dne, v kterém probíhá kontrola,
nebo zda totožné množství závadných potravin bude nabízeno „po částech“ v několika dnech
určitého časového rozmezí (zde mezi 14. 12. 2000 a 1. 8. 2001). Zohlednění faktoru času by bylo
relevantní jen v případě, že stěžovatel v určitý okamžik porušil právní povinnost plynoucí ze zákona
o potravinách a tento stav po nějakou dobu udržoval. Taková skutečnost však nebyla ve spr ávním
řízení prokázána.
Nejvyšší správní soud tak po provedeném hodnocení stěžovatelovy námitky činí
závěr, že žalovaný (prvoinstanční správní orgán) při rozhodování o uložení sankce pochybil,
a to tím, že v rámci odůvodnění výše pokuty za přitěžující okolnost vzal skutečnost,
že závažného porušení práva se dopustil subjekt, který vzhledem ke svému postavení
na potravinářském trhu má dostatek materiálních, lidských i obchodních možností,
aby potraviny jím uváděné do oběhu splňovaly veškeré podmínky stanovené právními
předpisy, a na druhé straně jako k polehčující okolnost přihlédl k tomu, že zjištěné závady
se týkaly více provozoven a že byly zjištěny v průběhu delšího časového úseku.
Je však třeba uvážit, zda daná pochybení byla natolik závažná, aby ohrozila zákonnost
rozhodovacího procesu správních orgánů jako celku. Nejvyšší správní soud konstatuje,
že v daném případě pro uložení sankce byly naplněny všechny definiční znaky
jak vymezených skutků, tak i podmínky pro uložení sankce jako takové; porušení
v rozhodnutí citovaných ustanovení zákona o potravinách bylo prokázáno, absorpční zásada
byla aplikována řádným a odůvodněným způsobem, při stanovení výše pokuty byla uvážena
řada povětšinou relevantních okolností, maximální horní hranice pro uložení sankce nebyla
překročena. Pokuta tedy byla uložena při naplnění všech předpokladů zákonem předepsaných
a její uložení nelze považovat za nezákonné. Při úvaze o její přiměřenosti zdejší soud
především odkazuje na tu okolnost, že její výše odpovídá 2,6 % z nejvýše přípustné částky,
jíž bylo možno za porušení povinností vyplývajících z ustanovení zákona o potravinách
stěžovateli uložit, tj. byla uložena při spodní hranici zákonného rozmezí. Takto stanovenou
výši nepovažuje zdejší soud za nepřiměřenou. Přes dílčí poch ybení tak nelze hovořit
o nezákonnosti rozhodnutí správních orgánů obou stupňů ani rozsudku krajského soudu,
který úvaze žalovaného o stěžovatelově postavení na trhu jako přitěžující okolnosti, a naopak
přihlédnutí k tomu, že deliktní jednání se týkalo více provozoven a delšího období,
jako polehčující okolnosti, přiznal opodstatněnost. Při hodnocení souvislostí aspektů, jež byly
při rozhodování o ukládání pokuty zohledněny, došel Nejvyšší správní soud k závěru, že meze
diskreční pravomoci správního orgánu nebyly v konečném důsledku dotčeny.
V návaznosti na uvedené proto Nejvyšší správní soud uzavírá, že není dán důvod
uvedených v ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., pro které by bylo třeba napadené
rozhodnutí Krajského soudu v Brně zrušit, neboť se nejedná o rozhodnutí nezákonné
z důvodu nesprávného posouzení právní otázky soudem v předcházejícím řízení.
Proto Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná a v souladu
s §110 odst. 1 s. ř. s. ji zamítl.
O nákladech řízení o kasační stížnosti rozhodl soud podle ustanovení §60 odst. 1 věty
první s. ř. s., neboť neúspěšnému žalobci (stěžovateli) náhrada nákladů řízení nepřísluší
a žalovanému v souvislosti s řízením o kasační stížností žalobce žádné náklady nad rámec
jeho úřední činnosti nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 22. prosince 2005
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu