ECLI:CZ:NSS:2013:7.AS.46.2013:34
sp. zn. 7 As 46/2013 - 34
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky Cihlářové
a soudců JUDr. Jaroslava Hubáčka a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: Ing. P. B.,
zastoupený JUDr. Radkem Ondrušem, advokátem se sídlem Těsnohlídkova 9, Brno, proti
žalované: Masarykova univerzita, se sídlem Žerotínovo náměstí 9, Brno, v řízení o kasační
stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 24. 4. 2013, č. j. 31 Af 10/2012
– 49,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 24. 4. 2013, č. j. 31 Af 10/2012 – 49,
rozhodnutí rektora Masarykovy univerzity ze dne 20. 10. 2011,
č. j. MU-PS/18261/2011/15225/PřF, a rozhodnutí děkana Přírodovědecké fakulty
Masarykovy univerzity ze dne 2. 8. 2011, č. j. MU-PS/12733/2011/15225/PřF,
se zrušují a věc se vrací žalované k dalšímu řízení.
II. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na nákladech řízení o žalobě částku
3.000 Kč, do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Žalovaná je povinna zaplatit žalobci na nákladech řízení o kasační stížnosti
částku 12.502 Kč, a to k rukám advokáta JUDr. Radka Ondruše, do 30 dnů od právní
moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozsudkem ze dne 24. 4. 2013, č. j. 31 Af 10/2012 – 49, zamítl Krajský soudu v Brně
žalobu podanou žalobcem (dále jen „stěžovatel“) proti bodu č. 1 rozhodnutí rektora Masarykovy
univerzity (dále jen „univerzita“) ze dne 20. 10. 2011, č. j. MU-PS/18261/2011/15225/PřF,
kterým bylo potvrzeno rozhodnutí děkana Přírodovědecké fakulty Masarykovy univerzity
ze dne 2. 8. 2011, č. j. MU-PS/12733/2011/15225/PřF, o vyměření poplatku za prodlouženou
dobu studia. Krajský soud v odůvodnění uvedl, že nedošlo k chybné aplikaci zákona
č. 111/1998 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o vysokých školách“) a poplatky
za delší studium byly stěžovateli vyměřeny v souladu se zákonem a statutem univerzity.
Z ust. §58 odst. 3 a 4 zákona o vysokých školách nelze explicitně vyvodit jazykovým
ani logickým výkladem, že úspěšné absolvování prvního studia „maže“ historii dřívějších
neúspěšně ukončených studií, jež se započítávají do doby studia rozhodné pro vyměření
poplatku. V této souvislosti se krajský soud zabýval výkladem pojmu „celková doba dalšího
studia“ použitý v ust. §58 odst. 4 věta druhá zákona o vysokých školách a dospěl k závěru,
že se do této doby započtou také doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských
studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně. Dále uvedl, že poplatky za studium
nemají sankční charakter, ale mají studenty především motivovat, a tak nelze přisvědčit námitce,
že se v případě stěžovatele jedná o sankci a dvojí přičítání téže negativní skutečnosti, která je
pro oblast trestního práva, popř. trestního práva správního, zakázána. Krajský soud zároveň
připustil, že se praxe vysokých škol v dané věci liší, ale vyslovil nesouhlas s námitkou, že by
se jednalo o nejednotnou správní praxi a vznik právního partikularismu. Veřejné vysoké školy
jsou totiž samosprávné orgány, jejichž praxe se může lišit v případě, že mají jiné interní předpisy.
Stěžovatel v kasační stížnosti podané v zákonné lhůtě uplatnil důvod podle ust. §103
odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle jeho názoru krajský soud nesprávně vyložil ust. §58 odst. 4
poslední věta zákona o vysokých školách. Toto ustanovení je nutno vykládat tak, že se bude
poměřovat skutečná doba dalšího studia se standardní dobou dalšího studia, tedy nezávisle
na délce předchozího studia. V případě, že standardní dobu dalšího studia překročí, je povinen
platit poplatek za delší studium. Citované ustanovení je tedy nutné vykládat jako by znělo „Pokud
celková doba dalšího studia překročí standardní dobu dalšího studia, stanoví veřejná vysoká škola
poplatek za studium podle odstavce 3.“ Je-li však ust. §54 odst. 4 poslední věta zákona
o vysokých školách naopak vykládáno tak, že se srovnává celková doba dalšího studia s délkou
předchozího studia, pak by u studentů, kteří řádně ukončili bakalářské studium a poté se rozhodli
studovat jiný magisterský obor, musel být poplatek za delší studium stanoven vždy, protože další
studium by zákonitě muselo být delší než předchozí studium. Stěžovatel má tedy za to, a to zcela
v souladu se zásadou hmotněprávní logiky, že sankční poplatek za delší studium lze vyměřit
v případě dalšího studia pouze tehdy, pokud délka tohoto dalšího studia překročí jeho standardní
dobu. Pouze a jenom za této situace by aplikace sankčního poplatku za delší studium byla
aplikovatelná na případy dalšího studia, aniž by byl popřen záměr zákonodárce. Stěžovatel také
vyslovil nesouhlas s odůvodněním krajského soudu v části, kdy odkazuje na ust. §58 odst. 3 věta
za středníkem a zdůraznil, že se započítávají pouze studia, která nebyla řádně ukončena, tedy
ukončena státní závěrečnou zkouškou nebo státní rigorózní zkouškou. Cílem je sankcionovat i ty
studenty, kteří přecházejí z jednoho studijního oboru na druhý, tedy zabránit jejich účelové
argumentaci, že jim vysoká škola není oprávněna uložit platbu poplatku za delší studium,
protože nestudují jedno delší studium, ale více samostatných studií. V daném případě tomu tak
ale není. I z toho důvodu mu nemělo být předchozí studium započítáno. Krajský soud
pod bodem 34 uvedl, že „z ustanovení §58 odst. 3 a 4 zákona o vysokých školách nelze
explicitně vyvodit (…), že úspěšné absolvování studia „maže“ historii dřívějších neúspěšně
ukončených studií, jež se započítávají do doby studia rozhodné pro vyměření poplatku.“ Zákon
ale nezná pojem úspěšné zakončení studia a není zřejmé, zda krajský soud za úspěšné absolvování
studia považuje ukončení studia úspěšným složením státní závěrečné zkoušky nebo pouze
úspěšným složením státní závěrečné zkoušky ve standardní době zvýšené o jeden rok. Z toho
důvodu je jeho argumentace nepřezkoumatelná. Zákon používá pojem řádně zakončené studium,
které je nutné považovat za synonymum pojmu úspěšné absolvování studia. Pokud stěžovatel
studium ukončil řádně, došlo k úspěšnému absolvování studia a v žádném případě není možné
tvrdit, že by studia neukončil úspěšně tak, jak to naznačuje krajský soud. Podle stěžovatele tak
řádným ukončením studia došlo ke „smazání historie“. Pro opačný výklad neexistuje v zákoně
žádná opora. Stěžovatel také vyjádřil nesouhlas s názorem krajského soudu, že vysoké školy
mohou vybírat poplatky za další a delší studium jen na základě svého volného uvážení, aniž by
při tom byly jakkoliv limitovány zákonnými mantinely nebo obecnými principy práva. Krajský
soud zdůraznil, že výklad musí být vždy v intencích zákona, ale přitom je ponecháno pouze
na vysoké škole, jaký poplatek bude požadovat. Vysoké školy mají určitou míru autonomie
a požívají akademických svobod, ale to neznamená, že jejich autonomie je bezbřehá. Autonomii
mají pouze v rámci své samosprávné působnosti. V daném případě stěžovatel zdůraznil princip
aplikace zásady legitimního očekávání, který našel odraz v ust. §2 odst. 4 zákona č. 500/2004 Sb.,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“). V souvislosti s výkladem právních norem
odkázal stěžovatel na nález Ústavního soudu ze dne 27. 4. 2010, sp. zn. III. ÚS 542/09, s tím,
že existují dva výklady právní normy, které jsou v praxi používány, pak by vždy měla být dána
přednost výkladu, který méně zatěžuje studenty, podle zásady in dubio mitius.
Podle stěžovatele se také krajský soud dostatečně nezabýval rozdílem mezi delším
a dalším studiem. Delší studium je nežádoucí jev, kdy student, s výjimkou odůvodněných
případů, zcela zbytečně zatěžuje státní rozpočet svým laxním přístupem ke studiu. Zájmem
společnosti je, aby student neodůvodněně neprotahoval dobu studia. Proto se zákonodárce
rozhodl studenty motivovat, aby ukončili vysokou školu ve stanovené lhůtě. Další studium má
zcela jiný obsah, a tedy i dopad. Další studium je naopak žádoucí jev a stát je podporuje. Poplatek
za další studium je ekonomickou nutností a snahou, aby se studenti dále vzdělávali jen v těch
oborech, které pro ně mají význam. Tyto poplatky by neměly mít v obecné rovině sankční
charakter. Toto vnímání má pak vliv i na posuzování poplatků. Poplatek za delší studium je
jednoznačně sankcí, zatímco poplatek za další studium takový charakter nemá. Student
se nedopouští nežádoucího chování a poplatek je vyměřen všem stejně. Poplatek za delší studium
je sankcí za to, že student studium neukončí v přiměřené lhůtě. Za její překročení je studentovi
vyměřen poplatek. Pokud se ale student rozhodne k dalšímu studiu, ve kterém pokračuje řádně,
není důvod k vyměření poplatku za delší studium. Student totiž toto další studium nestuduje déle,
než je obvyklé. Pokud by úvaha krajského soudu byla správní, bylo by z pohledu poplatku
na Masarykově univerzitě postaveno naroveň delší a další studium. Tedy byli postaveni „věční“
studenti, kteří si studium bez vážného důvodu prodlužují, se studenty, kteří mají zájem rozvíjet
své vzdělání dalšími směry. Krajský soud neodůvodnil svou úvahu, kterou staví obsahově
naroveň poplatek za další studium a delší studium. Stěžovatel postrádá jasně formulovaný
a odůvodněný závěr, podle kterého by bylo možno studenty bez zjevného důvodu studující déle
než je obvyklá stanovená doba studia srovnávat se studenty, kteří si zvyšují kvalifikaci v jiném
popř. nadstavbovém oboru dalším studiem poté, kdy řádně ukončili předchozí studium.
Stejně tak vyjádřil stěžovatel nesouhlas s názorem krajského soudu, že „poplatky mají
studenty především motivovat. Nemají tedy sankční charakter“. Motivaci může být pozitivní
příslibem odměny nebo negativní pohrůžkou újmy, tedy trestu. Každý poplatek je nepochybně
újmou v majetkové sféře studenta. Proto je vnímán negativně jako trest. Z toho důvodu má
poplatek, který se stanoví v případě delšího studia, tedy v případě porušení povinnosti studovat
řádně, jednoznačně sankční charakter, na rozdíl od poplatku za další studium, který se ukládá
všem studentům bez rozdílu pouze na základě skutečnosti, že se účastní dalšího studia.
S odkazem na rozhodnutí Nejvyššího správního soudu 1558/2007 Sb. r. NSS lze na správní
trestání vztáhnout, kde to zákon výslovně neupravuje, zásady trestního řízení.
Stěžovatel dále namítal, že krajský soud se nezabýval zkoumáním, zda je porušen zákaz
retroaktivity, protože shledal, že poplatek za delší studium není sankcí. Stěžovatel má za to,
že dostatečně odůvodnil, že poplatek za delší studium je, na rozdíl od poplatku za další studium,
sankcí. Stěžovatel poukázal na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 12. 2011,
č. j. 4 As 26/2011 - 176, s tím, že každý by měl vědět, jaké jednání je nepřípustné a jakou utrpí
újmu, pokud se takového jednání bude dopouštět. V tomto případě ale studenti nevěděli, že delší
studium bude sankcionováno poplatkem, a to podle názoru univerzity až do konce maximální
doby studia. Z toho důvodu má stěžovatel za to, že vyměření poplatku za delší studium
při dalším studiu je nezákonné. Ze všech uvedených důvodů navrhl, aby Nejvyšší správní soud
zrušil rozsudek krajského soudu a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek krajského soudu v souladu
s ust. §109 odst. 3 a 4 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které uplatnil stěžovatel v podané
kasační stížnosti a přitom neshledal vady uvedené v odst. 4, k nimž by musel přihlédnout z úřední
povinnosti.
Podle obsahu správního spisu podal stěžovatel dne 19. 9. 2011 rektorovi Masarykovy
univerzity žádost o přezkoumání rozhodnutí děkana Přírodovědecké fakulty Masarykovy
univerzity ze dne 2. 8. 2011 o vyměření poplatku za studium, jímž mu byl na základě ust. §58
odst. 3 zákona o vysokých školách a čl. 4 odst. 1 a odst. 2 přílohy č. 6 ke Statutu Masarykovy
univerzity vyměřen poplatek za prodlouženou dobu studia ve výši 15.000 Kč. Podle záznamu
v matrice studentů měla stěžovatelova celková doba studií ukončených jinak než řádně
dne 13. 7. 2011 přesáhnout standardní dobu studia zvětšenou o jeden rok (VUT Brno v období
1. 9. 1998 – 28. 11. 2001; Mendelova lesnická a zemědělská univerzita Brno v období 24. 9. 1998
– 30. 9. 1999; VUT Brno v období 1. 9. 2002 – 31. 8. 2003). Rektor rozhodl dne 20. 10. 2011 tak,
že potvrdil rozhodnutí děkana s odůvodněním, že stěžovatel splnil jak podmínku pro vyměření
poplatku podle ust. §58 odst. 4 zákona o vysokých školách, tak podle odst. 3 citovaného
ustanovení s odůvodněním, že z ust. §58 zákona o vysokých školách nijak nevyplývá,
že by se absolventům bakalářského nebo magisterského studia neměly do celkové doby dalšího
studia počítat doby studií ukončených jinak než řádně. V odst. 4 citovaného ustanovení jsou
upraveny pouze předpoklady pro vyměření poplatku, v poslední větě se odkazuje na podrobnosti
jeho vyměření upravené v odst. 3 (doba, na kterou je poplatek vyměřen, vymezení pojmu doba
studia a minimální výše poplatku). Ust. §58 odst. 3 zákona o vysokých školách je nutné
„metodicky“ respektovat, i když podmínky (další studium) a vlastní pravidlo chování (překročení
standardní doby studia) jsou uvedeny v odst. 4 citovaného ustanovení.
Protože stěžovatel namítal nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu, Nejvyšší
správní soud se nejprve zabýval touto námitkou, neboť nepřezkoumatelnost vylučuje věcný
přezkum napadeného rozsudku.
Podle stěžovatele vyjádření krajského soudu k sankční povaze poplatku za delší studium,
že „poplatky za studium nemají sankční charakter“ a že „[t]ento institut [započítávání neúspěšných studií
do celkové doby studia] má jednak motivační efekt (aby se studenti snažili svá studia dokončit řádně a včas)
a efekt sankční (pokud tomu tak studenti neučiní, musí za studium platit)“ způsobuje nepřezkoumatelnost
rozsudku z důvodu nesrozumitelnosti, protože rozsudek je vnitřně rozporný a není z něj zřejmé,
zda krajský soud považuje poplatek za delší studium za sankci nebo ne. Z judikatury Nejvyššího
správního soudu vyplývá, že „[z]a nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost lze přitom obecně považovat
takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl, tj. zda žalobu zamítl,
odmítl nebo jí vyhověl, případně, jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento pojem spadají i případy, kdy nelze
rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán“ (viz rozsudek
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 78, dostupný na www.nssoud.cz). V daném případě
se krajský soud mohl vyjádřit k důsledkům zákona č. 147/2001 Sb., který zpřísnil podmínky
pro studium precizněji a jeho formulace může působit vnitřně rozporně, ale podle názoru
Nejvyššího správního soudu namítaná vada není v kontextu celého rozsudku tak závažná,
aby měla za následek jeho nepřezkoumatelnost.
Další důvod nepřezkoumatelnosti napadeného rozsudku spočívá podle stěžovatele
v absenci odůvodnění úvahy o tom, proč krajský soud staví obsahově na roveň poplatek za další
a delší studium. I v této souvislosti lze odkázat na judikaturu Nejvyššího správního soudu, a to
rozsudek ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 78, dostupný na www.nssoud.cz, v němž bylo
vysloveno, že „[n]epřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů je založena na nedostatku důvodů skutkových,
nikoliv na dílčích nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových zjištění,
o něž soud opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací
důvody o skutečnosti v řízení nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není
zřejmé, zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny“ Dále v rozsudku ze dne 14. 2. 2013,
č. j. 7 As 79/2012 – 54, www.nssoud.cz). Nejvyšší správní soud uvedl: „Krajský soud má povinnost
vypořádat se přezkoumatelným způsobem se všemi uplatněnými žalobními námitkami, což ale neznamená,
že musí nutně reagovat na každý dílčí argument či tvrzení žalobce.“ Protože krajský soud se v napadeném
rozsudku podrobně zabýval výkladem ust. §58 odst. 3 a 4 zákona o vysokých školách, Nejvyšší
správní soud se neztotožňuje s názorem stěžovatele ohledně jím tvrzené nepřezkoumatelnosti.
Úvahy vedoucí krajský soud k jeho závěrům jsou z odůvodnění napadeného rozsudku zřetelně
seznatelné.
V dané věci je mezi účastníky sporné, zda mělo být ve vztahu ke stěžovateli
při vyměřování poplatku za studium aplikováno ust. §58 odst. 3 nebo odst. 4 zákona o vysokých
školách.
Čl. 33 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, (dále jen „Listina“) stanoví, že občané
mají právo na bezplatné vzdělání v základních a středních školách, podle schopností občana
a možností společnosti též na vysokých školách. Citovaný článek tak zakotvuje právo občana
na bezplatné vzdělání na vysoké škole. Nicméně toto právo není absolutní, ale je omezeno
schopnostmi občana a možnostmi společnosti. V zákoně o vysokých školách zákonodárce
stanovil, kdy je delší bezplatné studium nebo další bezplatné studium nad možnostmi společnosti.
Takové omezení má racionální důvody, a to umožnit bezplatný přístup k vysokoškolskému
vzdělání zásadně každému, kdo k tomu má příslušné schopnosti, v jednom studijním programu,
resp. na sebe navazujících programech, pokud studium absolvuje ve stanovené přiměřené době,
a naopak zpoplatnit studium dalšího studijního programu, resp. na sebe navazujících programů,
a studium, které trvá déle než po stanovenou přiměřenou dobu. Z hlediska intenzity je
omezení základního práva velmi zdrženlivé, nemá diskriminační povahu a sleduje zcela legitimní
účel. Spravedlivé a společensky účelné rozdělení prostředků na vysokoškolské vzdělání mezi ty,
kteří na toto vzdělání aspirují. Zákonodárce tak při stanovení poplatku za studium v mezích
ústavních mantinelů využívá své zmocnění pro regulaci přístupu k vysokému školství.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje s názorem krajského soudu, že funkce poplatku
za delší studium má být především motivační a regulační. Poplatek má povahu finančního
postihu v případě, že se jednotlivec chová určitým způsobem, který zákonodárce nepreferuje,
ale ani nezakazuje. Student může volit mezi dovolenými způsoby chování, avšak v případě,
že se chová způsobem zákonodárcem nepreferovaným, musí za to zaplatit, zatímco v opačném
případě platit nemusí. V žádném případě ovšem nejde o sankci, tedy o trest za právem
nedovolené jednání. Jak je patrno z ust. §63 zákona o vysokých školách, kde jsou stanoveny
povinnosti studenta, ale i z ostatních ustanovení tohoto zákona, není nikde stanovena povinnost
studenta či absolventa ukončit své studium ve standardní době studia. V důvodové zprávě
k návrhu zákona o vysokých školách je k §43 a standardní době studia výslovně uvedeno: „Není
to povinná doba studia. Studenti mohou splnit podmínky pro absolvování daného studijního programu v čase
kratším, případně delším, než je standardní doba.“ Student či absolvent tedy nejedná v rozporu
s právem, když studuje déle než je standardní doba studia. V tomto případě by se dala využít
paralela se stanovením místního poplatku ze psů podle ust. §2 odst. 3 věta třetí zákona
č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto ustanovení
může obec u druhého a každého dalšího psa zvýšit horní hranici sazby až o 50 %. Ve smyslu
stěžovatelovy logiky by to tedy znamenalo, že držitelé psa jsou za druhého a každého dalšího psa
sankcionováni. Smyslem tohoto ustanovení je však regulace počtu psů na území obce, nikoliv
postih držitele psů za držení více než jednoho psa. Z výše uvedených důvodů se Nejvyšší správní
soud neztotožňuje s námitkou stěžovatele, že v případě poplatku za delší studium se jedná
o sankci v přísném slova smyslu.
Přesto však je nutno se stěžovatelem souhlasit v tom, že pravidlo zakotvené v ust. §58
odst. 3 věta za středníkem zákona o vysokých školách, jež stanoví, že „do doby studia se započtou též
doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských studijních programech, které byly ukončeny jinak
než řádně podle §45 odst. 3 nebo §46 odst. 3, přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto
studijních programech a v aktuálním studijním programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou“,
může být aplikováno pouze na dobu studia po účinnosti zákona č. 147/2001 Sb. V rozsudku
ze dne 25. 4. 2007, č. j. 9 As 8/2007 - 94, dostupný na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud
uvedl: „Navíc je třeba připomenout, že v případě studentů, jejichž celková doba studia zasahuje před 1. 7. 2001
tak, jako je tomu v případě účastníka řízení, je nutné se rovněž vypořádat s faktem, že možnost zápočtu doby
předchozího studia v bakalářských a magisterských studijních programech, které nebylo řádně ukončeno, byla
do zákona o vysokých školách zařazena až novelou provedenou zákonem č. 147/2001 Sb., a to s účinností právě
k 1. 7. 2001. Pouze na okraj v tomto ohledu Nejvyšší správní soud poukazuje na princip ochrany důvěry občanů
v právo a s ním související princip zákazu zpětné účinnosti (retroaktivity) právních norem, který spočívá v tom,
že není možné posoudit lidské chování, právní skutečnosti či právní vztahy, jež se uskutečnily dříve, než právní
norma nabyla účinnosti.“ Právní pravidla musí jednotlivci umožňovat volbu mezi různými druhy
jednání, jež právo určitým způsobem kvalifikuje, např. podrobuje, anebo naopak nepodrobuje,
zpoplatnění. To tedy znamená, že právo má usilovat o to, aby kvalifikační kritéria, která používá,
byla časově zakotvena pokud možno až do doby po účinnosti právního předpisu stanovujícího
nové pravidlo chování, a pokud možno se má vyvarovat toho, aby tato kritéria byla vázána
na okolnosti nastalé před účinností nové úpravy, neboť tyto okolnosti jednotlivec již nemůže
zpětně svým chováním změnit. Výjimky z tohoto pravidla, tedy zpětné působení práva v tom
smyslu, že právo minulé události nově kvalifikuje pro jednotlivce přísnějším (nevýhodnějším)
způsobem, jsou možné pouze výjimečně, za situace, kdy potřeba změny a nového (vůči
jednotlivci přísnějšího) obsahu právní regulace je natolik intenzívní, že při porovnání
konkurujících si zájmů a hodnot opravňuje k zásahu do právní jistoty a důvěry jednotlivců v to,
že právo bude stanovováno způsobem, jenž jim umožní přizpůsobit jeho obsahu své jednání.
Taková potřeba, a tedy důvod k připuštění zpětného působení ust. §58 odst. 3 věta
za středníkem zákona o vysokých školách, ve znění zákona č. 147/2001 Sb., není dána. Zájem
zákonodárce na racionálnějším chování studentů vysokých škol je jistě zcela legitimní, ale právní
úprava motivující zavedením poplatkové povinnosti k takovému jednání má působit na aktuální
chování studentů po okamžiku své účinnosti, a nikoli znevýhodnit určité studenty za chování
před účinností zpřísňující úpravy, které je sice z pohledu platného práva nežádoucí, avšak
na něž staré dříve platné právo pohlíželo jako na jednání, které není třeba poplatkově postihovat.
Proto ust. §58 odst. 3 věta za středníkem zákona o vysokých školách ve znění zákona
č. 147/2001 Sb. je použitelný pouze na doby studia po 1. 7. 2001.
V další stížní námitce vytýkal stěžovatel krajskému soudu i univerzitě nesprávnou aplikaci
ust. §58 odst. 3 a odst. 4 zákona o vysokých školách.
Podle ust. §58 odst. 3 zákona o vysokých školách studuje-li student ve studijním
programu déle, než je standardní doba studia zvětšená o jeden rok v bakalářském nebo
magisterském studijním programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium,
který činí za každých dalších započatých šest měsíců studia nejméně jedenapůlnásobek základu;
do doby studia se započtou též doby všech předchozích studií v bakalářských a magisterských
studijních programech, které byly ukončeny jinak než řádně podle §45 odst. 3 nebo §46 odst. 3,
přičemž období, ve kterém student studoval v takovýchto studijních programech a v aktuálním
studijním programu souběžně, se do doby studia započítávají pouze jednou. Od celkové doby
studia vypočtené podle tohoto odstavce se však nejdříve odečte uznaná doba rodičovství.
Podle ust. §58 odst. 4 zákona o vysokých školách studuje-li absolvent bakalářského nebo
magisterského studijního programu v dalším bakalářském nebo magisterském studijním
programu, stanoví mu veřejná vysoká škola poplatek za studium, který činí za každý další
započatý jeden rok studia nejvýše základ podle odstavce 2; to neplatí, studuje-li absolvent
bakalářského studijního programu v navazujícím magisterském studijním programu či jde-li
o souběh řádných studijních programů nepřesahující standardní dobu studia programu jednoho.
Pokud celková doba dalšího studia překročí standardní dobu studia, stanoví veřejná vysoká škola
poplatek za studium podle odstavce 3.
Z citovaných ustanovení je jazykovým a systematickým výkladem možno dospět k závěru,
že použitím pojmu student v hypotéze odst. 3 a pojmu absolvent, který studuje v dalším
studijním programu v hypotéze odst. 4, je úmyslně odlišeno postavení těchto dvou subjektů
a jsou jim určeny při stanovování poplatků různé právní režimy. V prvním případě se jedná
o studenta, který studuje v delším studiu, zatímco v odst. 4 je absolvent osobou, která již řádně
ukončila studium na některé z vysokých škol (§45 odst. 3, §46 odst. 3 zákona o vysokých
školách), získala akademický titul (§45 odst. 4, §46 odst. 4 a 5 zákona o vysokých školách)
a zároveň započala další studium. Jedná se tedy o studenta, na kterého musí být aplikováno
po splnění vymezených podmínek ust. §58 odst. 4 zákona o vysokých školách. Pokud tedy
absolvent některé z veřejných vysokých škol pokračuje v dalším studiu, je nutno na něj aplikovat
ustanovení odst. 4 a vyměřit mu poplatek za další studium.
Ust. §58 odst. 4 věta druhá zákona o vysokých školách stanoví, že i absolventovi může
být vyměřen poplatek za delší studium podle odst. 3. Vztah ust. §58 odst. 3 a odst. 4 je v případě
poplatků za delší studium vztahem obecného a speciálního ustanovení. Ust. §58 odst. 3 zákona
o vysokých školách se na absolventa použije až v případě, kdy překročí ve svém dalším studiu
standardní dobu studia uvedenou v ust. §45 odst. 2 nebo v ust. §46 odst. 2 zákona o vysokých
školách.
Aby dospěl Nejvyšší správní soud k uvedenému závěru, musel vyložit pojem celková
doby dalšího studia použitý v hypotéze ust. §58 odst. 4 věty druhé zákona o vysokých školách.
Nejvyšší správní soud se neztotožňuje s názorem krajského soudu, že pojem celková doba studia
použitý v ust. §58 odst. 3 zákona o vysokých školách a pojem celková doba dalšího studia
použitý v odst. 4 citovaného ustanovení jsou totožné, tedy že se do nich započítávají všechna
studia, která byla ukončena jinak než řádně, nehledě na to, zda je student studentem, který studuje
ve svém prvním studiu před řádným ukončením, či zda je absolventem ve svém dalším studiu.
Ust. §58 odst. 4 zákona o vysokých školách používá pojem celková doba dalšího studia a oproti
pojmu celková doba studia se liší právě slovem další. Toto slovo ve spojení se studiem není
bezobsahové, ale vyjadřuje, že absolvent studuje v režimu dalšího studia. V souladu
se systematickým výkladem je tak možno dospět k závěru, že je-li použit v odst. 4 citovaného
ustanovení pojem celková doba dalšího studia, jedná o celkovou dobu studia absolventa v jeho
dalším studiu a daný pojem je tak oproti celkové době studia zúžen. Pokud tedy celková doba
studia v tomto dalším studiu překročí standardní dobu studia, přechází absolvent z režimu odst. 4
citovaného ustanovení, tedy z dalšího studia, a nachází se v režimu odst. 3 citovaného ustanovení,
je v delším studiu a vysoká škola mu vyměří poplatek za delší studium.
Nejvyšší správní soud se tedy ztotožňuje se stěžovatelem, že vyměřuje-li veřejná vysoká
škola absolventovi poplatek za studium, musí postupovat podle ust. §58 odst. 4 zákona
o vysokých školách a musí mu vyměřit poplatek za další studium, bez ohledu na to, že existuje
v matrice studenta záznam o předchozích studií ukončených jinak než řádně, v nichž studoval
před řádným ukončením svého předchozího studia. Až v případě, kdy celková doba studia
absolventa v dalším studiu přesáhne standardní dobu studia podle ust. §45 odst. 2 nebo §46
odst. 2 zákona o vysokých školách, má vysoká škola postupovat podle ust. §58 odst. 3
citovaného zákona a má vyměřit absolventovi poplatek za delší studium.
Co se týče stížní námitky nejednotného výkladu a aplikace ustanovení zákona o vysokých
školách při rozhodování o poplatcích spojených se studiem, Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s krajským soudem, že se správní praxe jedné vysoké školy může lišit od jiné vysoké školy
za předpokladu, že každá vysoká škola má jiné interní předpisy, ovšem pokud je tak činěno
v intencích zákona. I pro samosprávu, představuje-li výkon veřejné moci, jak je tomu i v tomto
případě, totiž platí čl. 2 odst. 3 Ústavy, podle něhož státní moc slouží všem občanům a lze ji
uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Veřejná vysoká škola má
pravomoc stanovit v souladu s ust. §58 odst. 6 zákona o vysokých školách výši poplatku, formu
placení a jeho splatnost. Zákon však jasně vymezuje jaké poplatky a při splnění jakých podmínek
je veřejné vysoké školy vybírají. Veřejná vysoká škola není oprávněna si podle své libovůle
stanovovat ve svých interních předpisech, v jakých případech bude vybírat poplatek za delší
anebo další studium, protože by to bylo v rozporu s citovaným článkem Ústavy. Vysoké školy
nemohou vybírat poplatky za další a delší studium jen na základě svého uvážení, aniž by byly
limitovány zákonnými mantinely zužujícími tento volný prostor nebo obecnými principy práva.
V této souvislosti je však nutno dodat, že se Nejvyšší správní soud neztotožňuje
s námitkou stěžovatele ohledně jeho legitimního očekávání v souvislosti s praxí ostatních
vysokých škol při vyměřování uvedených poplatků za studium. Legitimní očekávání je totiž
spojeno se správní praxí, kterou si vytvoří konkrétní správní orgán, a to tam, kde mu zákon dává
prostor pro správní uvážení. Otázkou správní praxe a legitimního očekávání se zabýval Nejvyšší
správní soud v usnesení rozšířeného senátu ze dne 21. 7. 2009, č. j. 6 Ads 88/2006 – 132,
dostupné na www.nssoud.cz, v němž uvedl: „Princip vázanosti správního orgánu vlastní správní praxí,
jestliže se taková praxe vytvořila, vyplývá ze zásady zákazu libovůle a neodůvodněně nerovného zacházení
(viz čl. 1 věta první Listiny základních práv a svobod). Tento ústavní princip, jenž musí veřejná správa
respektovat, je vyjádřen i na úrovni podústavního práva v §2 odst. 4 in fine zákona č. 500/2004 Sb., správní
řád, ve znění pozdějších předpisů. V citovaném ustanovení je uvedeno, že správní orgán dbá… i na to,
aby při rozhodování skutkově shodných nebo podobných případů nevznikaly neodůvodněné rozdíly. Uvedeným
ustanovením je vyjádřena zásada legitimního očekávání, která vytváří předpoklady pro předvídatelnost činnosti
veřejné správy.“ V případě stěžovatele nelze argumentovat legitimním očekáváním,
protože se v dané věci nejedná o správní praxi, tedy ani ne o její nejednotnost, ale o nesprávný
výklad a aplikaci právní normy.
Se zřetelem na výše uvedené postupovaly správní orgány obou stupňů ve věci stěžovatele
v rozporu se zákonem, když aplikovaly ve vztahu ke stěžovateli ust. §58 odst. 3 zákona
o vysokých školách, místo odst. 4 citovaného ustanovení. Proto měl krajský soud pro toto
pochybení obě správní rozhodnutí zrušit.
Protože kasační stížnost je důvodná, Nejvyšší správní soud postupem podle ust. §110
odst. 2 písm. a) za přiměřeného použití ust. §78 odst. 3 s. ř. s. zrušil rozhodnutí jak krajského
soudu, tak rozhodnutí správních orgánů obou stupňů a věc vrátil univerzitě k dalšímu řízení.
Ve věci rozhodl v souladu s ust. §109 odst. 1 s. ř. s., podle něhož rozhoduje Nejvyšší
správní soud o kasační stížnosti zpravidla bez jednání, když neshledal důvody pro jeho nařízení.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ust. §60 odst. 1 věta první ve spojení
s ust. §120 s. ř. s., podle kterého, nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci
plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil,
proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl. Protože stěžovatel měl v řízení úspěch, má právo
na náhradu nákladů těchto řízení.
V řízení o žalobě vznikly stěžovateli náklady řízení zaplacením soudního poplatku
ve výši 3.000 Kč. Náhrada nákladů řízení o žalobě tak činí celkem 3.000 Kč.
V řízení o kasační stížnosti vznikly stěžovateli náklady řízení zaplacením soudního
poplatku ve výši 5.000 Kč a odměny právního zástupce. Odměna zástupce činí za dva úkony
právní služby (převzetí zastupování a sepsání kasační stížnosti) 6.200 Kč [§7, §9 odst. 4 písm. d),
§11 odst. 1 písm. a) a d) vyhlášky č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„vyhláška“)] a náhrada hotových výdajů činí 2 x 300 Kč (§13 odst. 3 vyhlášky). Zástupce
stěžovatele doložil, že je plátcem daně z přidané hodnoty, a proto se podle §57 odst. 2 s. ř. s.
odměna zvyšuje o částku odpovídající této dani, která činí 21 % z částky 6.200 Kč, tj. 1.302 Kč.
Náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti tak činí celkem 12.502 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 29. srpna 2013
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu