ECLI:CZ:US:1996:Pl.US.14.96
sp. zn. Pl. ÚS 14/96
Nález
Ústavní soud České republiky rozhodl v plénu ve věci návrhu senátu 6 A Vrchního soudu v Praze, na zrušení §90 odst. 1 věta prvá ve slovech "§5 odst. 6" zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, za účasti Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, zastoupené předsedou Poslanecké sněmovny Parlamentu České republiky, takto:
Ustanovení §90 odst. 1 věta prvá ve slovech "§5 odst. 6"
zákona České národní rady č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny, ve znění pozdějších předpisů, se z r u š u j e dnem
vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
Senát 6 A Vrchního soudu v Praze v řízení dle části páté
hlavy první a druhé o.s.ř. o žalobě proti rozhodnutí správního
orgánu (dopisu Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 26. 10.
1994, čj. OOP/4616/94) dospěl k závěru, že ustanovení §90 odst.
1 věta prvá ve slovech "§5 odst. 6" zákona České národní rady č.
114/1992 Sb., jehož má být při řešení věci použito, je v rozporu
s ústavním pořádkem České republiky, konkrétně s ustanovením čl.
2 odst. 3 Ústavy, který stanoví, že státní moc slouží všem občanům
a lze ji uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které
stanoví zákon, a ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod (dále jen "Listina"), který má stejný obsah. Na
odůvodnění svého závěru vrchní soud uvedl, že napadená právní
úprava vyloučením správního řádu z aplikace na řízení o vydání
povolení k vývozu a dovozu ohrožených rostlin a živočichů
chráněných mezinárodními úmluvami, kterými je Česká republika
vázána (§5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb.), vytvořila
situaci, kdy správní úřad (v dané věci Ministerstvo životního
prostředí, viz §79 odst. 3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb.),
může zcela libovolně vydání povolení odpírat, ba dokonce i odmítat
rozhodnout vůbec, aniž by žadatel měl - díky české úpravě
správního soudnictví - reálnou možnost domoci se soudní ochrany.
Neexistence jiné zákonné procesní úpravy, která by na věc
dopadala, má dle vrchního soudu, vedle již zmiňované libovůle,
další zásadní důsledky, a to konkrétně, že správní orgán není
zákonem vázán chránit práva a zájmy občanů; není ani povinen se
věcí zabývat svědomitě a odpovědně, není povinen věc vyřídit včas
a bez zbytečných průtahů, není také povinen dbát toho, aby
rozhodnutí vycházelo ze spolehlivě zjištěného stavu věcí, a naopak
osoba, o jejíž práva v řízení jde, nemá možnost, aby taková práva
sama hájila nebo aby se vyjádřila k podkladu rozhodnutí. Stejně
tak neplatí ani řada dalších povinností a pravidel, uvádí vrchní
soud, tak například v takovém procesu není ani žádného účastníka
řízení, o věci může rozhodovat i takový pracovník správního
orgánu, který má na výsledku řízení osobní nebo věcný zájem,
nikomu nemusí být dovoleno nahlížet do spisu, nikomu nemusí být
rozhodnutí oznámeno a tím méně doručeno, ba nemusí být ani písemně
vyhotoveno, dále tu není povinnost opatřit pro rozhodnutí potřebné
podklady, není tu ani vázanost rozhodnutou prejudicielní otázkou,
lhůty pro vydání rozhodnutí neexistují, proti rozhodnutí se také
nelze odvolat, nezákonné rozhodnutí nelze zrušit obnovou řízení
nebo postupem podle §65 správního řádu a rozhodnutí nenabývá ani
formální právní moci. Dále vrchní soud dovozuje, že za situace,
kdy správní orgán nemá v řízení žádnou zákonnou povinnost,
neporušuje logicky zákon ani tím, že žádné rozhodnutí nevydá, ať
netečností, ať výslovným odepřením vůbec se věcí zabývat. Ten,
o jehož práva jde, se nemůže v takovém případě obracet ani na
správní soud, protože schází základní podmínka řízení, totiž
nezákonné rozhodnutí jako mocenský akt, jímž je vrchnostenským
způsobem dotčena pozice osoby, která k výkonu svého práva takový
akt potřebuje. Dále vrchní soud ve svém návrhu znovu konstatuje,
že totální vyloučení správního řádu z rozhodování o právech
a povinnostech občanů za situace, kdy neexistuje jiná použitelná
úprava, kterou by správní orgán byl povinen respektovat, je
v rozporu s ústavním pořádkem, konkrétně s čl. 2 odst. 3 Ústavy
a s jemu korespondujícím ustanovením čl. 2 odst. 2 Listiny,
v nichž je upravena ústavní povinnost správního orgánu postupovat
zákonným způsobem. Jestliže je tu taková ústavní povinnost
a současně hmotněprávní předpis vyloučí užití zákona tento postup
upravujícího, je taková výluka dle vrchního soudu v rozporu
s Listinou i Ústavou. V dalších částech svého návrhu vrchní soud
rekapituluje obsah spisu vedeného u vrchního soudu pod sp. zn.
6 A 1/95, v němž se žalobce Š. H. domáhá zrušení správního aktu
- dopisu Ministerstva životního prostředí ČR ze dne 26. 10. 1994,
čj. OOP/4616/94, kterým žalovaný - Ministerstvo životního
prostředí - sdělilo, že vývoz a dovoz živočichů a rostlin, zvláště
chráněných Úmluvou o mezinárodním obchodu s ohroženými druhy volně
žijících živočichů a rostlin a zákonem ČNR č. 114/1992 Sb., je
obecně zakázán a že se povoluje mimo správní řízení, není na něj
právní nárok, a proto také není povinen vydat "zamítavé
stanovisko". Žalobce pak namítá, že ministerstvo jednak vyžaduje
splnit podmínky, které jsou nad rámec citované úmluvy, a dále
dovozuje, že dopis ze dne 26. 10. 1994, čj. OOP/4616/94, je
rozhodnutím naříkatelným před správním soudem, i když nemá
obvyklou formu, především proto, že je individuálním správním
aktem. Dále žalobce dospívá k závěru, že vydání povolení není věcí
volné úvahy a že po splnění podmínek mu mělo být povolení vydáno.
Ministerstvo jako žalovaný, pokračuje vrchní soud, ve svém
vyjádření především odmítlo, že by žádost žalobce byla předmětným
dopisem zamítnuta, a naopak uvedlo, že dopis obsahoval pouze
vyjádření názoru o tom, že pokud žalobce prokáže skutečnosti
specifikované v dřívější korespondenci, bude mu povolení uděleno
s tím, že na druhé straně není ale na vydání povolení právní
nárok. Vrchní soud pak uvedl, že zvíře chované žalobcem je
z hlediska občanskoprávního věcí, a tedy i předmětem vlastnického
práva. Vlastník věci ve smyslu čl. 11 Listiny může s věcí nakládat
(ius disponendi) a je podroben omezením, jejichž základ spočívá
v odst. 3 uvedeného článku Listiny. Tato omezení však musí být
vyslovena pouze zákonem. Jedním z těchto omezení je, jak uvádí
vrchní soud, nutnost opatřit si úřední povolení k vývozu či dovozu
dle §5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., což spadá do
kompetence žalovaného ministerstva (§79 odst. 3 písm. k) zákona
ČNR č. 114/1992 Sb.), avšak v podobě udělení souhlasu. Z této
skutečnosti pak vrchní soud dovozuje, že dovolovací akt nemůže
ministerstvo doplnit o žádné podmínky. Stejně tak, dodává vrchní
soud, může vlastník s věcí podnikat, tj. realizovat své další
základní právo dle čl. 26 Listiny. Dále vrchní soud vyslovil
názor, že na vydání povolení je právní nárok, ale že v dané věci
chybí další předpoklad řízení, totiž rozhodnutí správního orgánu
ve smyslu §244 odst. 3 o.s.ř., když z obsahu spisu vyplývá, že
ministerstvo očividně nerozhodlo a žádost o vydání povolení
nezamítlo. Protože právo České republiky nezná ani institut žaloby
proti správnímu orgánu pro nečinnost, ani institut žaloby na
uložení povinnosti správnímu orgánu vydat rozhodnutí, či žaloby na
určení, že správní orgán nezákonně odpírá rozhodnout, jde dle
vrchního soudu o případ odepření správní jurisdikce, kterou může
napravit de lege lata Ústavní soud tím, že vysloví zásah orgánu
veřejné moci do základního lidského práva a napříště takový zásah
zakáže.
Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR se v dopise ze dne 16. 9.
1996, podepsaném jejím předsedou, vyjádřila tak, že odkázala na
důvodovou zprávu k návrhu zákona ČNR č. 114/1992 Sb., kde se
v obecné části uvádí, že v zákoně je zakotvena všeobecná ochrana
všech žijících živočichů a planě rostoucích rostlin, že jejich
využívání nebo zásahy proti nim se musí opírat o zákonná oprávnění
a že rovněž upravuje povinnost prokazování původu zvláště
chráněných druhů rostlin a živočichů. Ve zvláštní části se pak
k §90 uvádí, že toto ustanovení vylučuje předpisy o správním
řízení u některých druhů rozhodování podle tohoto zákona a že ze
správního řízení jsou vyloučeny činnosti, které mají charakter
organizační, oznamovací, evidenční, plánovací nebo jsou výrazem
státní suverenity (schvalování vývozu, resp. dovozu některých
zvláště chráněných částí přírody). K vlastnímu návrhu vrchního
soudu Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR uvedla, že výklad vrchního
soudu vychází z obecné úpravy správního řízení pouze jediným
zákonem, a to správním řádem, ale že složitost a rozmanitost
veřejné správy vyžaduje i existenci zvláštních úprav. Proto také
v právních předpisech správního práva jsou obsaženy otázky
procesního charakteru, které upravují postupy mnohdy jinak než
správní řád. Konkrétně v případě §90 zákona ČNR č. 114/1992 Sb.
pak dovozuje, že sice stanoví, že se nepostupuje podle ustanovení
správního řádu, což však ale současně neznamená, že by takový
postup nebyl správním řízením. Přitom skutečnost, že citovaný
zákon nestanoví zvláštní procesní pravidla, znamená to, že se musí
vycházet z obecných zásad správního řízení. Z čehož dále plyne
i to, že stanoví-li zákon, že správní orgán povoluje vývoz a dovoz
ohrožených rostlin a živočichů, stanoví zároveň povinnost
v konkrétním případě rozhodnout. Nepostupuje-li příslušný správní
orgán uvedeným způsobem, nejedná se o nedostatek zákonné úpravy,
ale o pochybení v činnosti tohoto orgánu. Závěrem se uvádí, že je
na Ústavním soudu, aby v souvislosti s podaným návrhem posoudil
ústavnost napadeného zákona a vydal příslušné rozhodnutí.
Z těsnopisecké zprávy o 31. schůzi České národní rady ve
dnech 18. - 21. 2. 1992 vyplývá, že zák. č. 114/1992 Sb. byl dne
19. února 1992 přijat potřebnou většinou, totiž hlasy 105
poslanců, když 3 byli proti a 4 se zdrželi hlasování (čl. 102
a násl. ústavního zákona č. 143/1968 Sb., o československé
federaci). Uvedený zákon byl následně podepsán příslušnými
ústavními činiteli a vyhlášen v částce 28 Sbírky zákonů, rozeslané
dne 25. 3. 1992. K projednání a přijetí zákona došlo na základě
vládního návrhu - sněmovní tisk č. 497 a společné zprávy výboru
k němu - sněmovní tisk č. 579. Lze tedy mít za to, že zákon byl
přijat a vydán v mezích Ústavou stanovené kompetence a ústavně
předepsaným způsobem (§68 odst. 2 zák. č. 182/1993 Sb.,
o Ústavním soudu).
Vzhledem k tomu, že je věcí dosud probíhajícího řízení dle
části páté, hlavy první a druhé o.s.ř. před obecným soudem
a eventuelně i následného řízení před Ústavním soudem dle §72
a násl. zák. č. 182/1993 Sb. nejen vyřešení otázky, zda dopis
Ministerstva životního prostředí České republiky ze dne 26. 10.
1994, čj. OOP/4616/94, je rozhodnutím přezkoumatelným v řízení dle
části páté hlavy první a druhé o.s.ř., ale také rozhodnutím dle
§5 odst. 6 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., na které je či není nárok,
omezil Ústavní soud svá zkoumání pouze na tu část návrhu, která se
zabývá ústavností §90 odst. 1 věta prvá ve slovech "§5 odst. 6"
zákona ČNR č. 114/1992 Sb., jenž stanoví, že obecné předpisy
o správním řízení se nevztahují na řízení podle §5 odst. 6, §6,
§11 odst. 3, §17, §18, §24, §27, §38, §40, §46 odst. 2,
§52, §53 a §69 tohoto zákona. V §5 odst. 6 zákona ČNR č.
114/1992 Sb. se pak uvádí, že vývoz a dovoz ohrožených rostlin
a živočichů, chráněných mezinárodními úmluvami, kterými je Česká
republika vázána, povoluje orgán ochrany přírody. Dle §79 odst.
3 písm. k) zákona ČNR č. 114/1992 Sb. je tímto orgánem
Ministerstvo životního prostředí. Ústavní soud při posuzování
ústavnosti napadeného ustanovení §90 odst. 1 věta prvá ve slovech
"§5 odst. 6" zákona ČNR č. 114/1992 Sb. vyšel z čl. 2 odst. 3
Ústavy, v němž se uvádí: "Státní moc slouží všem občanům a lze ji
uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví
zákon." Naplnění postulátu uvedeného v prvé části citovaného
ustanovení Ústava vymezuje požadavkem, aby se tak dělo jen
v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. V požadavku
uvedeném v této druhé části je pak zabudována nejen garance proti
zneužití státní moci, ale také nutnost zákonného podkladu pro její
uskutečňování, ať už v podobě správního řádu či jinou samostatnou
normou. Také článek 2 odst. 2 Listiny upravuje tuto garanci
i nutnost zákonné úpravy pro uplatňování státní moci. Protože §90 odst. 1 věta prvá ve slovech "§5 odst. 6" tím, že vylučuje
použití obecných předpisů o správním řízení, zakládá absenci jak
zákonného podkladu, tak mezí a způsobů uplatňování státní moci
Ministerstvem životního prostředí v souvislosti s povolováním
vývozu a dovozu ohrožených rostlin a živočichů chráněných
mezinárodními úmluvami, je vzhledem k nedostatku jiné právní
úpravy tohoto řízení (srov. §90 odst. 1 větu prvou ve slovech "na
řízení podle...") v rozporu s čl. 2 odst. 3 Ústavy i čl. 2 odst.
2 Listiny. Tímto vyloučením použití obecných předpisů o správním
řízení při neexistenci jiných je současně založen i rozpor s čl.
36 odst. 1 Listiny, který upravuje právo každého na stanovený
postup při domáhání se svých práv.
Poučení: Tento nález je vykonatelný dnem jeho vyhlášení ve
Sbírce zákonů.
Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 5. 11. 1996