ECLI:CZ:US:2006:Pl.US.24.06.1
sp. zn. Pl. ÚS 24/06
Nález
Nález pléna Ústavního soudu ve složení Stanislav Balík, František Duchoň, Vojen Güttler, Pavel Holländer, Ivana Janů, Vladimír Kůrka, Dagmar Lastovecká, Jiří Mucha, Jan Musil, Jiří Nykodým, Pavel Rychetský, Miloslav Výborný, Eliška Wagnerová a Michaela Židlická ze dne 10. října 2006 sp. zn. Pl. ÚS 24/06 ve věci návrhu ministra vnitra Mgr. Františka Bublana na zrušení čl. 5 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 2/2004 o místním poplatku ze vstupného (nález byl vyhlášen pod č. 519/2006 Sb.).
Článek 5 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Ostrova č. 2/2004 o místním poplatku ze vstupného se zrušuje dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.
Odůvodnění:
I.
1. Návrhem doručeným Ústavnímu soudu dne 10.4.2006, splňujícím obsahové i formální náležitosti dle zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), se ministr vnitra (dále též "navrhovatel") domáhá zrušení čl. 5 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Ostrov č. 2/2004 o místním poplatku ze vstupného (dále též "napadené ustanovení vyhlášky"), neboť Ministerstvo vnitra při výkonu dozoru nad zákonností právních předpisů obecních samospráv dospělo k názoru, že je v rozporu se zákonem č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen jako "zákon o místních poplatcích"). Podání návrhu na zrušení napadeného ustanovení vyhlášky předcházelo správní řízení podle §18 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších předpisů, a dle §124 odst. 2 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní řízení), ve znění pozdějších předpisů, (dále jen jako "zákon o obcích"), které dne 22. 3. 2006 vyústilo ve vydání rozhodnutí č. j. ODK-246-7/1-2005, jímž Ministerstvo vnitra účinnost napadeného ustanovení vyhlášky pozastavilo. Rozhodnutí bylo dne 27. 3. 2006 doručeno Městskému úřadu města Ostrov.
2. Znění obecně závazné vyhlášky včetně napadeného ustanovení je následující:
"Zastupitelstvo města Ostrov se na svém zasedání dne 22.1.2004 usneslo vydat na základě §14 odst. 2 zákona č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, a v souladu s §10 písm. d) a §84 odst. 2 písm. i) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecní zřízení), ve znění pozdějších předpisů, tuto obecně závaznou vyhlášku:
č. 2/2004
o místním poplatku ze vstupného
Článek 1
Úvodní ustanovení
1) Tato obecně závazná vyhláška (dále je "OZV") stanoví místní poplatek ze vstupného (dále jen "poplatek").
2) Výkon správy poplatku provádí Městský úřad Ostrov (dále jen "správce poplatku"), dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů), pokud zákon č. 565/1990 Sb., o místních poplatcích, ve znění pozdějších předpisů, nestanoví jinak.
Článek 2
Předmět poplatku
1) Předmětem poplatku je vstupné na kulturní, sportovní, prodejní nebo reklamní akce, snížené o daň z přidané hodnoty, je-li v ceně vstupného obsažena.
2) Vstupným se pro účely této OZV rozumí peněžitá částka, kterou účastník akce zaplatí za to, že se jí může zúčastnit.
Článek 3
Poplatník
Poplatníkem je fyzická nebo právnická osoba, která akci pořádá.
Článek 4
Oznamovací povinnost
1) Poplatník je povinen nejpozději do 10 dnů před konáním akce oznámit správci poplatku její pořádání a vstupenky označené cenou, datem, hodinou konání akce a jménem pořadatele předložit ke kontrole a označení. V případě prodeje vstupenek prostřednictvím počítačového systému nejsou takto prodané vstupenky správcem poplatku označeny, poplatník doloží počítačovou sestavu o počtu prodaných vstupenek při přiznání poplatku (viz. odstavec 4) tohoto článku. (pozn.: toto je doslovné znění této věty v citované vyhlášce, česky nesprávně).
2) Poplatník je povinen sdělit správci poplatku své plné jméno nebo název právnické osoby, bydliště, místo podnikání nebo sídlo, rodné číslo, identifikační číslo, jakož i údaje osvědčující povolení nebo oprávnění k podnikatelské činnosti. Jde-li o právnickou osobu nebo fyzickou osobu, která je podnikatelským subjektem, uvede též číslo účtů u bank, na nichž jsou soustředěny peněžní prostředky z její podnikatelské činnosti.
3) Poplatník je rovněž povinen oznámit správci poplatku každou změnu skutečnosti, která má vliv na výši poplatku nebo osvobození od poplatku a to do 15 dnů od jejího vzniku.
4) Do 15 dnů po skončení akce je poplatník povinen podat správci poplatku přiznání k poplatku. Neprodané vstupenky předloží správci poplatku ke kontrole a v případě prodeje vstupenek prostřednictvím počítačového systému doloží poplatník počítačovou sestavu o počtu prodaných vstupenek.
Článek 5
Sazby poplatku
1) Sazba poplatku činí 10 % z úhrnné částky vybraného vstupného.
2) Správce poplatku může po dohodě s poplatníkem poplatek stanovit paušální částkou.
Článek 6
Osvobození
Od poplatku jsou osvobozeny:
a) akce, jejichž celý výtěžek je určen na charitativní a veřejně prospěšné účely,
b) akce, které pořádají příspěvkové organizace, organizační složky a obecně prospěšné společnosti zřízené resp. založené Městem Ostrov,
c) sportovní akce určené mládeži a dětem
Článek 7
Splatnost poplatku
Poplatek je splatný do 15 dnů ode dne pořádání akce. U poplatku placeného paušální částkou je povinen poplatník zaplatit poplatek předem bez vyměření.
Článek 8
Sankce
1) Nebude-li poplatek zaplacen včas nebo ve správné výši, vyměří správce poplatku poplatek platebním výměrem. Včas nezaplacený poplatek nebo jeho nezaplacenou část může správce poplatku zvýšit až na trojnásobek.
2) Pokud poplatník nesplní svou poplatkovou povinnost stanovenou touto OZV, lze dlužné částky vyměřit nebo doměřit do tří let od konce kalendářního roku, ve kterém poplatková povinnost vznikla.
3) Byl-li před uplynutím této lhůty učiněn úkon směřující k vyměření nebo doměření poplatku, běží tříletá lhůty znovu od konce roku, v němž byl poplatník o tomto úkonu písemně uvědoměn. Vyměřit a doměřit poplatek lze nejpozději do 10 let od konce kalendářního roku, ve kterém poplatková povinnost vznikla.
4) Pokud poplatník nesplní svoji oznamovací povinnost stanovenou touto OZV, může mu správce poplatku uložit pokutu za nepeněžité plnění dle zvláštního právního předpisu (§37 a §37a zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů).
Článek 9
Dohled
Dohled nad dodržováním této OZV jsou oprávněni provádět pověření pracovníci Městského úřadu Ostrov a strážníci Městské policie Ostrov.
Článek 10
Prominutí poplatku
Správce poplatku může na žádost poplatníka z důvodu odstranění tvrdosti poplatek nebo jeho příslušenství zcela nebo částečně prominout.
Článek 11
Ustanovení zrušovací
Touto OZV se zrušuje část IV vyhlášky města Ostrov č. 6/1998 o místních poplatcích.
Článek 12
Účinnost
Tato OZV nabývá účinnosti dne 7. února 2004.
místostarosta města starosta města
Vyvěšeno na úřední desce dne: 23. ledna 2004
Sejmuto z úřední desky: 6. února 2004"
II.
3. Dle názoru navrhovatele je napadené ustanovení vyhlášky v rozporu se zákonem o místních poplatcích, protože veškeré sazby poplatku musí být ve vyhlášce jednoznačně určeny tak, aby platily pro všechny poplatníky stejně, a tedy i paušální částka poplatku musí být ve vyhlášce určena konkrétně. Podle §6 odst. 3 zákona o místních poplatcích může obec stanovit poplatek ze vstupného po dohodě s poplatníkem paušální částkou. Navrhovatel má za to, že v souladu s §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích musí obec tuto sazbu v zájmu právní jistoty adresátů a eliminace případného diskriminačního přístupu k poplatníkům v obecně závazné vyhlášce konkrétně vymezit. Na dohodě s poplatníkem tak bude toliko otázka, zda se v jeho případě aplikuje poplatek stanovený procentní sazbou nebo paušálně.
4. Pro tento závěr svědčí dle navrhovatele i výklad ustanovení zákona o místních poplatcích. Řízení o poplatcích vykonává v souladu s §14 odst. 3 ve spojení s §15 zákona o místních poplatcích obecní úřad v přenesené působnosti. V řízení o poplatcích postupuje obecní úřad dle zvláštních předpisů, tj. dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů. Vzhledem k tomu, že je obecní úřad při výkonu přenesené působnosti vázán čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky (dále jen "Ústava") a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, tj. že "státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon", oprávnění stanovit na žádost poplatníka poplatek paušální částkou by muselo být výslovně stanoveno zákonem.
5. Skutečnost, že obec může místní poplatek ze vstupného stanovit paušální částkou jedině přímo v obecně závazné vyhlášce a nikoliv v rámci poplatkového řízení, dovozuje navrhovatel rovněž ze systematického výkladu zákona o místních poplatcích. Z jeho ustanovení §6 odst. 3 je zřejmé, že stanovení poplatku paušální částkou představuje zákonem aprobovanou alternativu ke "standardnímu" určení výše poplatku, tj. stanovením jeho procentní sazby. Sazbu poplatku je však nutno stanovit přímo v obecně závazné vyhlášce o místních poplatcích, a proto i případná paušální částka musí být konkrétně vymezena ve vyhlášce.
6. K návrhu ministra vnitra se vyjádřila tajemnice Městského úřadu v Ostrově. Sdělila Ústavnímu soudu, že napadené ustanovení vyhlášky není sice městem Ostrov využíváno, nicméně je toho názoru, že není v rozporu s žádným ustanovením zákona o místních poplatcích ani s jiným právním přepisem České republiky. S ohledem na to navrhla Ústavnímu soudu, aby napadené ustanovení v obecně závazné vyhlášce ponechal.
7. Veřejný ochránce práv, JUDr. Otakar Motejl, kterému byl v souladu s ustanovením §69 odst. 2 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), zaslán návrh na zrušení napadeného ustanovení vyhlášky, Ústavnímu soudu ve stanovené lhůtě nesdělil, zda vstupuje do zmíněného řízení či nikoli; proto nemá v daném řízení postavení vedlejšího účastníka.
8. Účastníci řízení souhlasili s upuštěním od ústního jednání. Ústavní soud usoudil, že od tohoto jednání nelze očekávat další objasnění věci, a proto od něho upustil.
III.
9. Ústavní soud nejprve zkoumal, zda byla napadená vyhláška vydána v rámci kompetence obce a zda byla přijata ústavně předepsaným způsobem.
10. Dle ustanovení čl. 104 odst. 3 Ústavy jsou obce, resp. jejich zastupitelstva nadány pravomocí vydávat obecně závazné vyhlášky v mezích své působnosti. Na tuto činnost je třeba pohlížet jako na originární normotvorbu.
11. Ze zápisu z 1. řádného zasedání zastupitelstva města Ostrov konaného dne 22. 1. 2004 Ústavní soud zjistil, že na tomto zasedání byla napadená vyhláška schválena v souladu s ustanovením §87 zákona o obcích a byla vyvěšena na úřední desce městského úřadu města dne 23. 1. 2004, odkud byla sejmuta dne 6. 2. 2004, tzn. po uplynutí 15denní zákonné lhůty pro nabytí její platnosti. Účinnosti nabyla dnem 7. 2. 2004.
12. Je tedy zřejmé, že napadená vyhláška byla vydána zákonným postupem a v rámci pravomoci svěřené obci Ústavou České republiky.
IV.
13. Ústavní soud se dále zaměřil na zkoumání, zda obec při vydávání napadené vyhlášky nejednala ultra vires, tj. zda nejednala mimo věcnou působnost zákonem jí vymezenou [srov. sp. zn. Pl. ÚS 63/04, Sbírka nálezů a usnesení Ústavního soudu (dále jen "Sbírka rozhodnutí"), svazek 36, nález č. 61, vyhlášen pod č. 210/2005 Sb.; sp. zn. Pl. ÚS 1/05, Sbírka rozhodnutí, svazek 37, nález č. 122, vyhlášen pod č. 302/2005 Sb.].
14. Podle ustanovení §35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích se obec při výkonu samostatné působnosti (obecně definované ustanovením §35 odst. 1 zákona o obcích) řídí při vydávání obecně závazných vyhlášek zákonem. Tomuto zákonnému příkazu odpovídá vymezení věcných oblastí, v nichž je obec oprávněna originárně tvořit právo. Zákon o obcích (§10) stanoví, v jaké věcně vymezené oblasti může obec ukládat povinnosti obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti. Mimo jiné se jedná o případ, kdy je k tomu obec zmocněna zvláštním zákonem [§10 písm. d) zákona o obcích].
15. V daném případě je takovým zvláštním zákonem zákon o místních poplatcích č. 565/1990 Sb. v platném znění, dle jehož ustanovení §14 odst. 2 zavede obec poplatky obecně závaznou vyhláškou, ve které upraví podrobnosti jejich vybírání, zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku, ohlašovací povinnost ke vzniku a zániku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. U poplatku za užívání veřejného prostranství určí místa, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství. Přitom na stanovení poplatků obecně závaznou vyhláškou, které obec ve svém území zavedla na základě zákona, je třeba pohlížet - jak již bylo uvedeno - jako na originární normotvorbu, neboť dle §14 odst. 1 zákona o místních poplatcích patří tato činnost do samostatné působnosti obce.
16. Vydala-li tedy vyhlášku o místním poplatku ze vstupného, nelze její postup považovat za jednání ultra vires, neboť obec v daném případě byla zákonem zmocněna upravit danou věcnou oblast obecně závaznou vyhláškou vydanou v samostatné působnosti [§35 odst. 3 písm. a) zákona o obcích, §10 písm. d) citovaného zákona].
17. Stejně rozhodl Ústavní soud v nálezu pod sp. zn. Pl. ÚS 1/05.
V.
18. Ústavní soud se dále zaměřil na zkoumání, zda obec nezneužila svou zákonem věcně vymezenou samostatnou působnost. V této souvislosti poukazuje na maximu přijatou a uplatňovanou ve své konstantní judikatuře, že není vázán odůvodněním návrhu, nýbrž toliko jejím petitem. V tomto směru proto rovněž přistoupil k obsahovému přezkoumání napadeného ustanovení vyhlášky.
19. V dané věci je přitom relevantní posuzování toho, zda je napadené ustanovení vyhlášky souladné se zákonem o místních poplatcích, a to především s jeho §6 odst. 3 (dále jen jako "dané ustanovení"), dle kterého "Sazba poplatku ze vstupného činí až 20 % úhrnné částky vybraného vstupného. Obec může po dohodě s poplatníkem poplatek stanovit paušální částkou.". Relevantní je v dané věci především věta druhá daného ustanovení.
V. A)
20. Ústavní soud se v rámci logické posloupnosti svých úvah zabýval nejdříve otázkou vymezení subjektu (orgánu obce), který je oprávněn na základě věty druhé daného ustanovení stanovit poplatek paušální částkou (rovina přezkumu napadeného ustanovení vyhlášky zaměřená na subjekt oprávněný stanovit poplatek ze vstupného paušální částkou). Zodpovězení této otázky bylo nutné pro to, aby mohl Ústavní soud dojít k závěru, zda se tím, že město Ostrov za tento subjekt označilo ve vyhlášce "správce poplatku", nedostalo do rozporu s citovaným ustanovením §6 odst. 3 věty druhé zákona o místních poplatcích, které stanoví, že obec může po dohodě s poplatníkem poplatek stanovit paušální částkou.
21. Pokud přitom napadené ustanovení vyhlášky označuje subjekt, který je oprávněn stanovit po dohodě s poplatníkem poplatek paušální částkou, jako "správce poplatku", nutno dojít k závěru, že je tím míněn obecní úřad (Městský úřad Ostrov). Vyplývá to již z toho, že v čl. 1 odst. 2 vyhlášky je uvedeno, že "Výkon správy poplatku provádí Městský úřad Ostrov (dále jen "správce poplatku"), ...". Jako správce poplatku je tedy vymezen ve vyhlášce obecní úřad (Městský úřad Ostrov).
22. Tomu ostatně odpovídá i dikce zákona. Řízení o těchto poplatcích vykonává totiž dle §14 odst. 3 zákona o místních poplatcích obecní úřad, přičemž v řízení ve věcech poplatků postupuje dle zvláštních předpisů, tj. dle zákona č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění pozdějších předpisů, (srov. §13 zákona o místních poplatcích). Podle §1 odst. 3 tohoto zvláštního zákona se za správce daně považují mj. orgány obcí v České republice věcně příslušné podle zvláštních zákonů ke správě daní. Za správce místních poplatků je proto v návaznosti na §14 odst. 3 a §13 zákona o místních poplatcích (vztahující režim zákona o správě daní a poplatků na řízení ve věcech místních poplatků) třeba považovat obecní úřad; tak to upravila i obec v citované vyhlášce.
23. K tomu, aby Ústavní soud mohl zodpovědět otázku vymezenou v tomto bodu, je namístě provést výklad pojmu "obec", který je uveden ve větě druhé daného ustanovení, a to - jak je vymezeno výše - především v tom směru, zda lze pod tento pojem podřadit správce poplatku (obecní úřad).
V. A) a)
24. Z použitého neurčitého výrazu "obec" ve větě druhé daného ustanovení vyplynula omezená vypovídací hodnota jazykového výkladu. Bylo proto nutné zaměřit se především na další výkladové metody.
V. A) b)
25. Ústavní soud dále přistoupil k výkladu systematickému.
26. V předmětné věci bylo relevantní zejména ustanovení §14 odst. 1 zákona o místních poplatcích "Stanovení poplatků patří do samostatné působnosti obce, která je ve svém území zavedla.", ustanovení §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích "Poplatky zavede obec obecně závaznou vyhláškou, ve které upraví podrobnosti jejich vybírání, zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku, ohlašovací povinnost ke vzniku a zániku poplatkové povinnosti, splatnost, úlevy a případné osvobození od poplatků. U poplatku za užívání veřejného prostranství určí místa, která v obci podléhají poplatku za užívání veřejného prostranství.", ustanovení §14 odst. 3 zákona o místních poplatcích "Řízení o poplatcích vykonává obecní úřad." a ustanovení §15 zákona o místních poplatcích, dle kterého "Působnost stanovená obecnímu úřadu podle tohoto zákona je výkonem přenesené působnosti.".
27. Z uvedených ustanovení tedy plyne, že pokud by pod výraz "obec" (v daném ustanovení §6 odst. 3 zákona) bylo možné subsumovat správce poplatku (obecní úřad), stanovení paušální částky dle jeho věty druhé správcem poplatku (obecním úřadem) by bylo výkonem přenesené působnosti. Dle §14 odst. 3 zákona o místních poplatcích vykonává totiž řízení o poplatcích obecní úřad a v §15 zákona o místních poplatcích se praví, že působnost stanovená obecnímu úřadu podle tohoto zákona je výkonem přenesené působnosti.
28. Následně bylo namístě přistoupit k úvaze, zda stanovení paušální částky poplatku je výkonem přenesené působnosti či působnosti samostatné. Pokud by se jednalo o samostatnou působnost, nezbývalo by než dospět k závěru, že subjektem oprávněným stanovit paušální částku poplatku dle věty druhé daného ustanovení nemůže být správce poplatku (obecní úřad), neboť ten je oprávněn vykonávat toliko působnost přenesenou.
29. Odpověď bylo možné nalézt především v §14 odst. 1 zákona o místních poplatcích, dle kterého "stanovení poplatků" patří do samostatné působnosti obce; stanovení paušální částky poplatků patří bezpochyby do "stanovení poplatků" ve smyslu §14 odst. 1 zákona o místních poplatcích, neboť dikce tohoto ustanovení nehovoří jen o "stanovení druhů poplatků" apod., ale o "stanovení poplatků" obecně. Pod tím je logicky namístě rozumět úpravu všech náležitostí poplatkového vztahu, což jsou zejména subjekt poplatku, objekt poplatku, základ poplatku, sazba poplatku (tj. nejen procentuální sazba poplatku, ale i paušální sazba poplatku), osvobození od poplatku, splatnost poplatku a sankce za nesplnění poplatkové povinnosti.
30. Z výše uvedené argumentace systematikou zákona o místních poplatcích tak vyplynulo, že stanovení poplatku paušální částkou je třeba považovat za činnost zákonem o místních poplatcích svěřenou obcím do samostatné působnosti, což potom vylučuje možnou subsumpci správce poplatku (obecního úřadu) pod pojem "obec".
31. V tomto směru bylo rovněž možné argumentovat poukazem na §14 odst. 2 v souvislosti s odstavcem 1 téhož paragrafu zákona o místních poplatcích. Stanovení poplatků patří do samostatné působnosti obce, přičemž jedním z "prostředků", kterým je realizována, je obecně závazná vyhláška obce. Pokud potom §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích uvádí, co má být obsahem obecně závazné vyhlášky ve vztahu k poplatkům, jedná se současně o vymezení obsahu právního předpisu obce v rámci samostatné působnosti. Jestliže pak podle §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích má být obsahem vyhlášky "zavedení poplatku" a "stanovení podrobností jejich vybírání", lze pod legální pojem "podrobnosti jejich vybírání" subsumovat mj. i stanovení poplatku paušální částkou. Tomu potom odpovídá i výslovná dikce tohoto ustanovení, která uvádí demonstrativně příklady naplňující obsah pojmu "podrobností jejich vybírání" a mezi nimi mj. i "konkrétní sazbu poplatku". Lze jistě dojít k závěru, že výraz "sazba poplatku" značí množinu všech zákonem používaných označení pro výši poplatků (podmnožiny), tj. jak sazbu procentuální (např. §6 odst. 3 věta prvá zákona o místních poplatcích), tak poplatky paušální částkou.
32. Úkolem obecního zastupitelstva dle zákona o místních poplatcích potom je, aby tyto sazby konkrétně stanovilo v obecně závazné vyhlášce. Pod výrazem "obec" užitého ve větě druhé daného ustanovení je tak třeba rozumět obecní zastupitelstvo, ne tedy obecní (městský) úřad.
V. A) c)
33. Tomuto závěru svědčí i výklad historický. Ve stenografickém záznamu z projednávání vládního návrhu zákona o místních poplatcích v Poslanecké sněmovně Parlamentu České republiky je mj. obsažen výstup ministra financí Karla Špačka, který mj. uvedl, že "Konkrétní úprava způsobu vybírání poplatků je ponechána plně v kompetenci obce a bude provedena místní vyhláškou. Místní vyhláška stanoví zejména konkrétní sazbu poplatku, jeho splatnost, případné úlevy a osvobození.".
V. A) d)
34. Názor, že správce poplatku (obecní úřad) není oprávněn stanovit poplatek paušální částkou ve smyslu §6 odst. 3 zákona o místních poplatcích, podporuje navíc i argumentace obecným vymezením povahy obecního úřadu jako orgánu obce; obecní úřad je totiž orgánem obce úředního typu, kterému přísluší zabezpečovat plnění úkolů obce úředního charakteru (srov. Průcha, P.: Správní právo, Obecná část, 6. doplněné a aktualizované vydání, Masarykova Univerzita a Doplněk, Brno, 2004, str. 196). Přitom stanovení výše poplatku (paušální částkou) lze stěží pod činnost úředního charakteru podřadit.
V. A) e)
35. Lze ještě dodat, že opačný výklad by byl v rozporu nejen s výše rozebíranou systematikou zákona o místních poplatcích, ale - vyjádřeno v rovině teleologické - nebyl by ani příliš smysluplný; směřoval by totiž k tomu, že by byl ve vztahu ke stejné otázce, tj. k podstatné náležitosti poplatkového vztahu v podobě sazby poplatku, vytvářen rozdílný dvojí režim a současně by existovala nežádoucí duplicita státní správy (obecní úřad vykonávající státní správu, tj. přenesenou působnost při stanovování sazby poplatku formou paušální částky) a samosprávy (obecní zastupitelstvo v samostatné působnosti stanovující poplatek dalšími způsoby).
36. Proto Ústavní soud usuzuje, že pokud město Ostrov pod předmětný pojem "obec" podřadilo ve vyhlášce správce poplatku (obecní úřad), dostalo se do rozporu s ustanovením §6 odst. 3 věty druhé ve spojení s ustanovením §14 a 15 zákona o místních poplatcích.
37. Z toho potom pramení i skutečnost, že město Ostrov rovněž nedostálo zákonnému požadavku vyplývajícímu ze zákona o místních poplatcích (§6 odst. 3 ve spojení s §14 odst. 1 a 2 zákona o místních poplatcích) v tom směru, že paušální poplatek lze stanovit pouze v obecně závazné vyhlášce (rovina přezkumu zaměřená na formu stanovení poplatku ze vstupného paušální částkou dle věty druhé daného ustanovení); správce poplatku (obecní úřad) není přirozeně oprávněn obecně závazné vyhlášky vydávat. V tomto směru tak bylo možné přisvědčit námitce navrhovatele, že paušální částka poplatku musí být vymezena v obecně závazné vyhlášce (a to určena konkrétně - viz dikce §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích "...konkrétní sazbu poplatku...").
V. B)
38. Ústavní soud dále pokračoval ve svém přezkumu, reflektuje přitom současně námitku navrhovatele, že z daného ustanovení nelze dovodit oprávnění obce stanovit poplatek paušální částkou ad hoc - přičemž napadené ustanovení vyhlášky takový režim zavádí - neboť z daného ustanovení (dle navrhovatele) vyplývá, že věcí dohody s poplatníkem bude toliko otázka, zda se v jeho případě aplikuje poplatek stanovený procentní sazbou nebo paušálně. V tomto směru znovu Ústavní soud poukazuje na maximu, že není vázán odůvodněním návrhu, nýbrž toliko jejím petitem; se zřetelem k tomu též přistoupil k přezkoumání důvodnosti citované námitky navrhovatele.
39. Ústavní soud se tak zaměřil na zkoumání toho (rovina přezkumu zaměřená na způsob stanovení poplatku ze vstupného paušální částkou dle věty druhé daného ustanovení), zda oprávnění stanovit poplatek paušální částkou dle věty druhé daného ustanovení znamená oprávnění stanovit poplatek paušální částkou ve vztahu ke konkrétnímu subjektu ad hoc, nebo stanovit poplatek pouze obecně (v obecně závazné vyhlášce), ve vztahu k obecně určeným subjektům, na které by jej bylo možné použít pro futuro (paušál by tak platil pro tyto obecně vymezené subjekty stejně; lze si představit v tomto směru např. stanovení poplatku vztahující se na neurčitý počet akcí téhož druhu, paušál by tak platil pro akce téhož druhu stejně; srov. např. "Ze vstupného na taneční zábavy nebo divadelní představení pořádané místními organizacemi je stanovena paušální částka 100,- Kč za jednu akci").
40. Ústavní soud se soustředil na výklad §6 odst. 3 zákona o místních poplatcích ve směru výše vymezené otázky.
V. B) a)
41. Metodou jazykového výkladu by bylo - na první pohled - možné usuzovat, že v případě oprávnění obce stanovit poplatek ze vstupného paušální částkou se jedná o oprávnění stanovit paušál ad hoc, neboť z daného ustanovení vyplývá, že nejdříve musí dojít k "dohodě" mezi obcí a poplatníkem. K tomu Ústavní soud dospěl argumentací dikcí věty druhé daného ustanovení, neboť z výrazu "po dohodě" je možné vyvodit, že v pořadí posloupnosti "dohody" a "stanovení poplatku paušální částkou" je na prvním místě "dohoda" a až poté stanovení poplatku. Přitom pokud má každému stanovení poplatku paušální částkou předcházet "dohoda" s poplatníkem, je zřejmé, že se z povahy věci musí jednat o stanovení poplatku ve vztahu k individuálně určenému subjektu ad hoc.
V. B) b)
42. S jazykovým výkladem však přirozeně není možné vystačit. Je nutné zdůraznit, že každé ustanovení právního předpisu je třeba chápat v kontextu s jinými ustanoveními příslušného právního předpisu (systematický výklad). Pokud Ústavní soud vykládal dané ustanovení ve vztahu k nyní zkoumané otázce v souvislosti s §14 odst. 2 zákona o místních poplatcích, dle kterého musí být paušální částka poplatku stanovena v obecně závazné vyhlášce (viz argumentace výše), přijetí závěru, ke kterému bylo možné dojít toliko použitím jazykového výkladu, by znamenalo, že právní předpis (obecně závazná vyhláška obce) by stanovoval právní postavení přesně individualizovaných (označených) subjektů.
43. Jakkoli by se tedy svou formou jednalo o pramen práva (právní předpis), svým obsahem by byl aplikací práva. Přitom k základním principům materiálního právního státu náleží maxima všeobecnosti právní regulace (požadavek obecnosti právního předpisu). Všeobecnost obsahu je ideálním, typickým a podstatným znakem právního předpisu. Z definičního znaku pojmu právního předpisu se pak odvíjí pojem právního předpisu v materiálním smyslu, od něhož nutno odlišovat právní předpisy ve smyslu formálním. Výklad daného ustanovení v tom smyslu, že z něj vyplývá pravomoc obecního zastupitelstva stanovit poplatek v obecně závazné vyhlášce k individuálně určenému subjektu paušální částkou, tj. regulace postavení přesně individualizovaných (označených) subjektů, by měl za následek, že by v této části právního předpisu nebyl naplněn podstatný materiální znak právní normy, jímž je její obecnost. Materiálně by se proto nejednalo o právní předpis, ale šlo by de facto o individuální správní akt.
44. Je namístě vykládat dané zákonné ustanovení i v rovině teleologického výkladu. Tak lze dojít k závěru, že jen stěží může být jeho smyslem stanovit poplatek paušální částkou ve vztahu k individuálně označeným subjektům ad hoc. Z toho potom vyplynula potřeba vykládat výraz "po dohodě" nikoli doslovně - tj. jako souhlasný projev vůle poplatníka a obce o konkrétní sazbě paušálu, který předchází samotnému stanovení poplatku paušální částkou obcí - nýbrž naopak, tedy tak, že nejdříve dochází ke stanovení konkrétní paušální částky ve vztahu k obecně určeným subjektům v obecně závazné vyhlášce (ve shora naznačeném směru). Přitom v konkrétní situaci nelze poplatníka nutit k uhrazení poplatku určeného paušální částkou bez jeho souhlasného projevu vůle; v tomto směru je tak "na dohodě" ("dohoda" ve smyslu daného ustanovení, nikoli dohoda v tom klasickém slova smyslu coby synonymum pro smlouvu), zda se v tom kterém případě bude aplikovat poplatek stanovený procentní sazbou nebo paušálně.
V. B) c)
45. Takový výklad podporuje i argumentace, že možností stanovit poplatek paušální částkou obecně (nejen tedy poplatku ze vstupného) bylo zcela jistě sledováno zejména zjednodušení poplatkových vztahů. Tomu svědčí jak obecná funkce paušálu, tj. zjednodušení procesu, v rámci kterého dochází k realizaci poplatku, tak i dostupné dobové dokumenty z legislativního procesu vztahujícího se k zákonu o místních poplatcích. Lze poukázat v tomto kontextu především na důvodovou zprávu k návrhu zákona o místních poplatcích, kde se ve vztahu k místnímu poplatku za užívání veřejného prostranství uvádí, že "při stanovení paušální částky poplatku bude sledován stejný cíl jako u ostatních poplatků (pozn. Ústavního soudu - tedy i poplatku ze vstupného), tj. zejména zjednodušit poplatkové řízení.". Dále - bráno úhlem obecného pohledu, tj. ve vztahu k celkové úpravě místních poplatků - lze poukázat i na úsilí zákonodárce o snadnější uplatňování poplatků v praxi (srov. např. stenografický záznam ze schůze Poslanecké sněmovny, kde byl projednáván vládní návrh zákona, kterým se mění a doplňuje zákon o místních poplatcích podle sněmovních tisků 616 a 647, kdy z pověření vlády odůvodnil předložený návrh zákona místopředseda vlády a ministr financí Ivan Kočárník mj. v tom směru, že "Cílem tohoto návrhu je zejména upravit některé druhy poplatků tak, aby mohly být lépe uplatňovány v praxi." ).
46. V tomto směru argumentace tak dochází k prolnutí roviny teleologického a historického výkladu; umožněním stanovení poplatku paušální částkou je zákonem zjevně sledováno zjednodušení poplatkových vztahů. Pokud by výklad daného ustanovení směřoval k nutnosti nejdříve uzavřít "dohodu" mezi obcí a poplatníkem o paušálu a následné stanovení tohoto paušálu ze strany obce ad hoc, znamenal by ve svém důsledku naopak spíše ztížení poplatkových vztahů, a to již jen například z pohledu počtu a složitosti učiněných potřebných úkonů.
47. Lze argumentovat též ad absurdum; jako absurdní se totiž jeví výklad požadující, aby v případě stanovení poplatku ze vstupného paušální částkou bylo zapotřebí složitého procesu "dohody" mezi obcí a občanem X. Y. (např. v postavení majitele restaurace) a následným stanovením paušálu obcí na základě této "dohody".
48. Není potom bez významu, že téměř identickou dikci používá zákon o místních poplatcích rovněž ve vztahu k poplatkům k vjezdu s motorovým vozidlem do vybraných míst a částí měst (§10 zákona o místních poplatcích). Jako absurdní pak zní takový výklad, aby bylo nutné - pokud by se mělo jednat o paušálně stanovený poplatek - ve vztahu k vjezdu každého motorového vozidla do vybraných míst a částí měst nejdříve "dohody" mezi konkrétním poplatníkem a obcí a následné nezbytné stanovení paušálu obecním zastupitelstvem.
V. B) d)
49. V tomto směru bylo možné uvažovat i v rovině historického výkladu. Výraz v §6 odst. 3 zákona "po dohodě" byl vložen do vládního návrhu zákona až v průběhu legislativního procesu v Poslanecké sněmovně a neexistuje tak k němu nic v důvodové zprávě. Nicméně lze poukázat na to, že původní navrhované znění věty druhé daného ustanovení mělo podobu "Obec může poplatek stanovit roční paušální částkou.". Původním úmyslem zákonodárce tedy zjevně bylo stanovení paušální částky poplatku v obecně závazné vyhlášce pro obecně vymezené subjekty (v souvislosti s navrhovaným ustanovením §14, dle kterého "Zavedení poplatků stanoví obce obecně závazným nařízením, ve kterém upraví podrobnosti jejich vybírání, zejména stanoví konkrétní sazbu poplatku,..."). Pokud potom došlo v daném ustanovení k doplnění výrazu "po dohodě", a mělo-li by to znamenat zásadní změnu významu věty druhé tohoto ustanovení v tom směru, že by se poplatek stanovoval k individuálně určeným subjektům ad hoc, lze se domnívat, že by o tom byla v rámci projednávání vládního návrhu zákona alespoň nějaká zmínka. Zaváděl by se totiž naprosto jiný režim než v původní navrhované úpravě a jistě by se o něm diskutovalo. Nicméně, jak Ústavní soud zjistil ze stenografického záznamu schůze Poslanecké sněmovny, v rámci které byl předmětný návrh zákona projednáván, žádná zmínka o tom neexistuje.
50. Je tak namístě se domnívat, že zákonodárce vtělil do původní navrhované úpravy, která měla svůj jednoznačný smysl a jejíž jazykové vyjádření s tímto smyslem korespondovalo, neobratně, "násilně" a v nepříliš vhodném jazykovém vyjádření výraz "po dohodě", přičemž v legislativním "spěchu" náležitě nereflektoval důsledky možného doslovného výkladu, které by jej zcela jistě vedly k vhodnější a přesnější formulaci.
V. B) e)
51. Dále Ústavní soud použil i zde výkladu teleologického.Vyjdeme-li z výrazu "ukládat" v čl. 11 odst. 5 Listiny základních práv a svobod, je možné učinit závěr, že ústavní pořádek uvádí pojmy daň a poplatek jako objektivně rovnocenné ve smyslu povinnosti veřejnoprávní povahy. To znamená, že jde-li o poplatek, jedná se na rozdíl od dobrovolného plnění, např. na základě smlouvy, o nucený, právním předpisem uložený závazek plnit ve prospěch státu či v dané věci obce. Z poplatkového vztahu obec v. poplatník coby vztahu veřejnoprávního tak plyne, že osoba poplatkem povinná není vůči subjektu majícímu nárok na poplatek (v dané věci obec) v rovnocenném postavení a obsah "rozhodnutí" obce (i "rozhodnutí" ve smyslu přijetí právního předpisu) nezávisí na vůli poplatníka. Z toho potom vyplývá, že o výši poplatku (paušálu) nelze smlouvat. To by totiž odporovalo pojmu poplatku co do jeho veřejnoprávního charakteru. Prostřednictvím toho je pak třeba vykládat výraz "po dohodě" užitý v daném ustanovení, který tak není namístě interpretovat ve smyslu možného "smlouvání" mezi obcí a poplatníkem o paušální částce poplatku (a následným stanovení poplatku ve vztahu ke konkrétnímu subjektu ad hoc), nýbrž ve smyslu výše uvedeném, který lépe odpovídá veřejnoprávnímu pojmu poplatek. Jinými slovy jde o dohodu o tom, zda bude poplatník platit poplatek paušální částkou, již stanoví obec či nikoli.
52. Pokud tedy jde o otázku, zda lze stanovit poplatek paušální částkou ad hoc [bod V. B), odst. 39 a násl.], bylo by možné na první pohled usuzovat, že se dostal do kolize výklad jazykový a výklad teleologický, systematický a historický. V této souvislosti Ústavní soud poukazuje na svou judikaturu, dle které "dalším naprosto neudržitelným momentem používání práva je jeho aplikace vycházející pouze z jeho jazykového výkladu. Jazykový výklad představuje pouze prvotní přiblížení se k aplikované právní normě. Je pouze východiskem pro objasnění a ujasnění si jejího smyslu a účelu ( k čemuž slouží i řada dalších postupů, jako logický a systematický výklad, výklad e ratione legis atd.). Mechanická aplikace abstrahující, resp. neuvědomující si, a to buď úmyslně nebo v důsledku nevzdělanosti, smysl a účel právní normy, činí z práva nástroj odcizení a absurdity..." (sp. zn. Pl. ÚS 33/97, Sbírka rozhodnutí, svazek 9, nález č. 163, vyhlášen pod č. 30/1998 Sb.). Ve svém nálezu sp. zn. Pl. ÚS 21/96 (Sbírka rozhodnutí, svazek 7, nález č. 13, vyhlášen pod č. 63/1997 Sb.) pak Ústavní soud uvedl, že "Soud ...není absolutně vázán doslovným zněním zákonného ustanovení , nýbrž se od něj smí a musí odchýlit v případě, kdy to vyžaduje ze závažných důvodů účel zákona, historie jeho vzniku, systematická souvislost nebo některý z principů, jež mají svůj základ v ústavně konformním právním řádu jako významovém celku...".
53. V dané věci tak bylo nutno přijmout závěr, kterému výkladu dát přednost. Nebylo přitom možné v souvislosti s posuzovanou věcí ignorovat, že - jak již bylo uvedeno - jazykový výklad představuje především prvotní přiblížení se k aplikované právní normě a je spíše pouze východiskem pro objasnění jejího smyslu a účelu. Proto s ohledem na specifika dané věci - kdy argument doslovnou dikcí předpisu zůstal v posuzovaném případě osamocen - bylo namístě důvodně dát oproti takovému výkladu přednost výše uvedenému souboru argumentů nevázajícímu se na pouhé doslovné znění daného ustanovení, ale pohlížejícímu na dané ustanovení v souvislostech širších. To znamená, že nejdříve dochází ke stanovení konkrétní paušální částky poplatku ve vztahu k obecně určeným subjektům v obecně závazné vyhlášce, přičemž v konkrétní situaci nelze poplatníka nutit k uhrazení poplatku určeného paušální částkou bez jeho souhlasného projevu vůle; v tomto směru je tak "na dohodě" ("dohoda" ve smyslu daného ustanovení, nikoli dohoda v tom klasickém slova smyslu coby synonymum pro smlouvu), zda se v tom kterém případě bude aplikovat poplatek stanovený procentní sazbou nebo paušálně.
54. Ústavní soud tak přisvědčil tvrzení navrhovatele - byť na základě jiné argumentace než navrhovatelem uplatňované - že nelze stanovit paušální částku poplatku ad hoc a že obce mají sazbu paušálu v obecně závazné vyhlášce konkrétně vymezit s tím, že na "dohodě" s poplatníkem bude toliko otázka, zda se v jeho případě aplikuje poplatek stanovený procentní sazbou nebo paušálně. Tím, že napadené ustanovení vyhlášky výše uvedené interpretační závěry nerespektovalo - a svěřilo až správci poplatku právo stanovit poplatek po dohodě s poplatníkem paušální částkou - je nutno je shledávat i v tomto směru jako rozporné s ustanovením §6 odst. 3 věty druhé ve spojení s ustanovením §14 zákona o místních poplatcích.
VI.
55. S ohledem na tyto argumenty již nebylo potřeba zabývat se posledním bodem testu ústavněprávního přezkumu obecně závazných vyhlášek, totiž zkoumáním vyhlášky z hlediska její rozumnosti.
56. Proto Ústavní soud rozhodl, že napadené ustanovení čl. 5 odst. 2 obecně závazné vyhlášky města Ostrov č. 2/2004 o místním poplatku ze vstupného je v rozporu s čl. 104 odst. 3 Ústavy a ustanoveními §35 zákona o obcích č. 128/2000 Sb. a §6 odst. 3 ve spojení s §14 a 15 zákona o místních poplatcích č. 565/1990 Sb., a zrušil je dnem vyhlášení tohoto nálezu ve Sbírce zákonů.