ECLI:CZ:US:1999:Pl.US.8.99
sp. zn. Pl. ÚS 8/99
Nález
Ústavní soud rozhodl dnešního dne v plénu ve složení: JUDr. Vojtěch Cepl, JUDr. Vladimír Čermák, JUDr. Vojen Güttler, JUDr. Miloš Holeček, JUDr. Vladimír Jurka, JUDr. Zdeněk Kessler, JUDr. Vladimír Klokočka, JUDr. Vladimír Paul, JUDr. Pavel Varvařovský a JUDr. Eva Zarembová, ve věci návrhu stěžovatele NATURPRODUKT CZ, spol. s r.o., se sídlem Havířov - Podlesí, Mládežnická 9, IČO: 42193559, zastoupeného advokátkou JUDr. Vandou Bieleckou se sídlem ul. Pavlovova 8, Havířov - město, na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, spojeného s ústavní stížností proti usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 11. 1998, č.j. 7A 81/98-18, takto:
1) Návrh na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb.,občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřenéhoslovy "rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy", se zamítá.
2) Ve zbývající části se návrh odmítá.
Odůvodnění:
Rozhodnutím - závaznou informací Ministerstva financí ČR - Generálního ředitelství cel ze dne 25. 6. 1998, č.j. 5704/32-1764/98, byl ve věci žádosti stěžovatele (žadatele) NATURPRODUKT CZ, spol. s r.o., se sídlem Havířov - Podlesí, Mládežnická 9, o sazební zařazení zboží "Intact demosana hroznový cukr vitamin C - bonbony vyrobené kompresí" (výrobce Intact Gmbh, Münster, SRN) tento výrobek zařazen do podpoložky kombinované nomenklatury 1704 90 81 jako cukrovinky vyrobené kompresí.
Rozhodnutím Ministerstva financí ČR ze dne 20. 8. 1998, č.j. 54 827/98, byl rozklad podaný společností NATURPRODUKT CZ, spol. s r.o. zamítnut a rozhodnutí - závazná informace Ministerstva financí ČR - Generálního ředitelství cel potvrzeno.
Usnesením Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 11. 1998, č.j. 7A 81/98-18, bylo ve věci stěžovatele (žalobce) NATURPRODUKT CZ, spol. s r.o. proti žalovanému Ministerstvu financí ČR, Letenská 15, Praha 1, zastaveno řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 20. 8. 1998, č.j. 54 827/98. V odůvodnění svého rozhodnutí Vrchní soud v Praze zejména uvedl, že podle ust. §248 odst. 2 písm. e) občanského soudního řádu (dále jen "o.s.ř.") soudy nepřezkoumávají mimo jiné rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy. Takovými rozhodnutími jsou např. zaujetí závazného stanoviska, rozhodnutí o předchozím souhlasu, tzv. podkladová rozhodnutí apod., tedy rozhodnutí, ze kterých teprve vychází další rozhodnutí konečné povahy, jímž je zasahováno do práv a povinností určitého subjektu. Soud - na základě příslušné žaloby - přezkoumává teprve toto rozhodnutí konečné povahy, přičemž zároveň přezkoumává i zákonnost dříve učiněného správního rozhodnutí, o které se přezkoumávané rozhodnutí opírá, jestliže pro ně bylo dříve učiněné rozhodnutí závazné a není-li pro jeho přezkoumání stanoven zvláštní postup (§245 odst. 1 o.s.ř.). Vrchní soud dále zdůraznil, že "rozhodnutí správního orgánu, kterým byla vydána závazná informace podle ustanovení §46 celního zákona je právě takovým rozhodnutím předběžné povahy, z něhož teprve bude vycházet konečné rozhodnutí vydané v rámci celního a daňového řízení" a proto nemohl žalobu projednat. Vrchní soud uvedl, že musel řízení podle §250d odst. 3 o.s.ř. zastavit, neboť "žaloba směřovala proti rozhodnutí, jež nemůže být předmětem přezkoumávání soudem".
V ústavní stížnosti proti v záhlaví uvedenému rozhodnutí Vrchního soudu v Praze stěžovatel zejména uvedl, že výše popsaným postupem Vrchního soudu v Praze došlo k porušení jeho základních práv a svobod uvedených v čl. 36 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Vrchní soud podle jeho názoru dále nedostál ustanovení čl. 90 a 95 Ústavy ČR, když stěžovateli neposkytl zákonem stanovenou ochranu práva na soudní přezkoumání zákonnosti rozhodnutí orgánu veřejné správy. Dále stěžovatel při hodnocení stanoviska vrchního soudu uvádí, že ust. §245 o.s.ř. se týká případů tzv. subsumovaných správních aktů, zatímco "závazná informace - písemná informace o sazebním zařazení zboží, vydaná podle §46 odst. 2 až 4 celního zákona je nepochybně samostatným správním rozhodnutím orgánu veřejné správy - Ministerstva financí ČR, Generálního ředitelství cel" a nejedná se tedy o "podkladový správní akt, který by si byl celní úřad povinen sám obstarat ...". Podle mínění stěžovatele má účastník právo podat proti takovému dílčímu rozhodnutí odvolání, resp. rozklad a toto rozhodnutí musí tedy "pojmově podléhat soudnímu přezkumu a to i tehdy, jestliže je ve vztahu ke konečnému rozhodnutí orgánu veřejné správy rozhodnutím předběžným".
Protože podle tvrzení stěžovatele došlo k zásahu do Ústavou zaručeného práva na soudní přezkum rozhodnutí orgánu veřejné správy v důsledku toho, že Vrchní soud v Praze při svém rozhodování uplatnil ust. §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. - které vylučuje ze soudního přezkumu také rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, jež nemohou být soudem přezkoumána podle §245 odst. 1 o.s.ř. a jiná možnost takového přezkoumání soudem v zákoně dána není - je ust. §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. v rozporu s čl. 90 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv a svobod.
Proto stěžovatel navrhl, aby bylo napadené usnesení Vrchního soudu v Praze ze dne 30. 11. 1998, č.j. 7A 81/98-18, zrušeno a spolu s tím navrhl, aby bylo zrušeno ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů (dále opět jen "o.s.ř.").
Usnesením I. senátu Ústavního soudu ze dne 30. 3. 1999, sp. zn. I.ÚS 48/90, bylo řízení o ústavní stížnosti podle ustanovení §78 odst. 1 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen "zákon o Ústavním soudu"), přerušeno a návrh na zrušení citovaného ustanovení uvedeného zákona byl postoupen plénu Ústavního soudu k rozhodnutí podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR.
K výše uvedenému návrhu se vyjádřili účastníci řízení - Poslanecká sněmovna Parlamentu ČR (§69 zákona o Ústavním soudu), Vrchní soud v Praze a Ministerstvo spravedlnosti ČR (ve smyslu §48 odst. 2, §49 odst. 1 cit. zákona).
Poslanecká sněmovna především uvedla, že ustanovení čl. 90 Ústavy spolu s čl. 36 Listiny základních práv a svobod (dále jen "Listina") stanoví základní pravomoc soudů, která má ústavní základ, a představuje ochranu subjektivních práv poskytovanou soudy zákonem stanoveným způsobem. Tento způsob ochrany stanoví soudní řády a některé další předpisy a musí být každým, kdo se domáhá u soudu ochrany svého práva, respektován. Ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny zahrnuje případy, kdy o subjektivním právu rozhoduje orgán veřejné správy a každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen jeho rozhodnutím, se může obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí. Soudní řízení podle části páté o.s.ř. má v těchto případech specifickou povahu, neboť správní rozhodnutí je přezkoumáváno pouze v rozsahu, ve kterém zasahuje do subjektivního práva, a pouze z hlediska zákonnosti. Ustanovení čl. 36 Listiny však současně připouští možnost, aby na základě výjimek stanovených výslovně zákonem byla některá rozhodnutí z přezkoumání vyloučena. Poslanecká sněmovna poukázala na to, že této možnosti využívá ustanovení §248 odst. 2 o.s.ř., které uvádí taxativní výčet rozhodnutí správních orgánů, u kterých je soudní přezkum vyloučen a "soudní ochrana je v těchto případech účastníkům odepřena i v případech, kdy rozhodnutí zasáhlo do jejich práv a povinností nezákonným způsobem". V souladu s uvedeným ustanovením Listiny se ve vyjádření praví, že z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumání rozhodnutí týkající se základních práv a svobod podle Listiny.
V návaznosti na ustanovení čl. 95 odst. 1 Ústavy, které mimo jiné vyjadřuje vázanost soudu zákonem, Poslanecká sněmovna konstatovala, že i v případech, kdy znění zákona není zcela jednoznačné a připouští různé výklady, není možné, aby soud odmítl rozhodnout ve věci z důvodu nejasnosti nebo neúplnosti zákona. Soud proto musí provést v těchto případech aplikaci zákona na základě vlastního výkladu. Z toho vycházel i Vrchní soud v Praze při kvalifikaci rozhodnutí správního orgánu, kterým byla vydána závazná informace podle §46 celního zákona, jako rozhodnutí podkladového, tj. rozhodnutí předběžné povahy ve správním řízení ve vztahu k dalšímu správnímu rozhodnutí konečné povahy. Soud proto na základě žaloby přezkoumává teprve toto rozhodnutí konečné povahy.
Použití ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. Vrchním soudem v Praze, který rozhodl na základě svého výkladu a praxe, označila Poslanecká sněmovna za stanovený postup soudu podle čl. 36 odst. 2 Listiny z hlediska ústavních záruk.
Poslanecká sněmovna nepřisvědčila důvodům stěžovatele týkajících se porušení jeho základních práv a svobod podle čl. 36 odst. 2 a čl. 37 odst. 2 Listiny spolu s ustanoveními čl. 90, 95 a 96 Ústavy, neboť Vrchní soud v Praze pouze využil možnosti, které mu dává zákon, tj. rozhodl, že rozhodnutí ministerstva financí je z přezkoumání podle §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. vyloučeno. Toto ustanovení občanského soudního řádu ve znění zák. č. 519/1991 Sb., tudíž není v rozporu s ústavním pořádkem České republiky ani s mezinárodními smlouvami, jimiž je Česká republika vázána.
Zákon č. 519/1991 Sb., byl podle sdělení Poslanecké sněmovny schválen potřebnou většinou poslanců Federálního shromáždění dne 5. 11. 1991, byl podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen.
Proto Poslanecká sněmovna vyjádřila stanovisko, že zákonodárný sbor jednal v přesvědčení, že přijatý zákon je v souladu s Ústavou a s právním řádem a Ústavnímu soudu sdělila, že souhlasí s upuštěním od ústního jednání v této věci.
Ministerstvo spravedlnosti ČR ve svém vyjádření v prvé řadě poukázalo na obsah ústavní stížnosti, z něhož je patrno, že se stěžovatel domáhá zrušení pouze té části ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., která spočívá ve slovech "rozhodnutí správních orgánů předběžné...povahy". Napadené ustanovení představuje podle názoru ministerstva jeden ze zákonem vymezených případů tzv. výluk, tj. případů, kdy soudy nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů. Takovou zákonnou možnost poskytuje ustanovení čl. 36 odst. 2 Listiny.
Podle názoru ministerstva spravedlnosti bylo ustanovení o nepřípustnosti soudního přezkumu rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy zařazeno do o.s.ř. právě proto, "že jde o rozhodnutí předběžné, jinak řečeno svou povahou nikoli konečné". Není tedy žádný důvod k tomu, aby soudnímu přezkumu byla podrobena již rozhodnutí správního orgánu předběžné povahy, když zákonem je zajištěn soudní přezkum konečného (meritorního) rozhodnutí správního orgánu. Ministerstvo spravedlnosti proto považuje napadenou právní úpravu za ústavně konformní, souladnou i s čl. 36 odst. 2 Listiny.
Vrchní soud v Praze k návrhu na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. uvedl, "že právní úprava obsažená v předmětném ustanovení není v rozporu s Ústavou, neboť případy, kdy nelze některá rozhodnutí podrobit soudnímu přezkumu, mohou být zákonem vymezeny".
Vlastní rozbor věci:
Stěžovatel se podaným návrhem domáhá zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. ve znění pozdějších předpisů. Podle tohoto ustanovení soudy dále nepřezkoumávají rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.
1. Ústavní soud ze zprávy o 18. společné schůzi Sněmovny lidu a Sněmovny národů Federálního shromáždění ČSFR zjistil, že dne 5. 11. 1991 byl zákon č. 519/1991 Sb., kterým se mění a doplňuje občanský soudní řád a notářský řád schválen potřebnou většinou poslanců ve Sněmovně národů (pro 88 poslanců, proti nikdo, hlasování se zdrželo 5 poslanců) i ve Sněmovně lidu (pro 91, proti nikdo, hlasování se zdrželo 6 poslanců). V témže záznamu je poznámka redakce odkazující na usnesení FS č. 219, SN č. 373, SL č. 355. Poté byl zákon podepsán příslušnými ústavními činiteli a řádně vyhlášen ve Sbírce zákonů v částce 99 rozeslané dne 18. 12. 1991.
2. A) Po stránce věcné Ústavní soud konstatuje, že při rozhodování podle čl. 87 odst. 1 písm. a) Ústavy ČR vychází zejména ze zkoumání, zda je napadené ustanovení v souladu s ústavním zákonem nebo mezinárodní smlouvou ve smyslu čl. 10 Ústavy (takže jeho zrušení není nezbytné) nebo zda toto ustanovení ústavně konformní není. V tom případě by Ústavnímu soudu nezbylo než napadené ustanovení zrušit.
Stěžovatel konkrétně namítá (jak je patrno z obsahu ústavní stížnosti), že napadené ustanovení vylučuje ze soudního přezkumu také rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, která nemohou být soudem přezkoumána podle ustanovení §245 odst. 1 o.s.ř. a jiná možnost takového rozhodnutí soudem není v zákoně dána.
Tento názor Ústavní soud nesdílí.
Ústavní soud se především zabýval tím, zda je ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř. v rozporu s čl. 90 Ústavy ČR a čl. 36 odst. 2 Listiny.
Podle čl. 90 věta první Ústavy ČR jsou soudy povolány především k tomu, aby zákonem stanoveným způsobem poskytovaly ochranu právům. Podle čl. 36 odst. 2 Listiny kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.
Lze nepochybně dovodit, že každý, kdo se u soudu domáhá ochrany svého subjektivního práva, musí respektovat zákonem stanovený způsob jeho ochrany, který je obecně upraven v části páté o.s.ř. (správní soudnictví). Z ustanovení §244 o.s.ř. plyne, že soudy přezkoumávají rozhodnutí orgánů veřejné správy potud, pokud zasahují do subjektivních práv. To je výslovně vyjádřeno v ustanovení §244 odst. 3 o.s.ř., které hovoří o rozhodnutích vydaných ve správním řízení a dalších rozhodnutích, která zakládají, mění nebo ruší oprávnění fyzických nebo právnických osob. Předmětem přezkumu je toliko zákonnost těchto rozhodnutí (§244 odst. 2 o.s.ř.). Již uvedené ustanovení čl. 36 odst. 2 o.s.ř. Listiny připouští - s výhradou, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny - možnost výjimek z obecné přezkumné správně soudní pravomoci. Některá rozhodnutí orgánu veřejné správy proto mohou být na základě výjimek stanovených výslovně zákonem z přezkoumání vyloučena. Taxativní výčet těch rozhodnutí správních orgánů, u kterých je soudní přezkum nepřípustný, je v o.s.ř. zakotven v prvé řadě v ustanovení §248 odst. 2. Mezi těmito výjimkami jsou pod písmenem e) uvedena také rozhodnutí správních orgánů předběžné, procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách.
B) Uvedený taxativní výčet rozhodnutí orgánů veřejné správy, jejichž rozhodnutí soudy dále nepřezkoumávají, představuje proto výjimku(y) z obecného pravidla vyjádřeného v myšlence tzv. (pozitivní) generální klauzule, tj. v uplatnění principu, podle kterého se může každý, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí (čl. 36 odst. 2 část věty první Listiny). Tyto výjimky z principu generální klauzule, jsou možné jedině při respektování Listinou stanovených podmínek. Ty předpokládají, že z pravomoci soudu nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny (čl. 36 odst. 2 věta druhá Listiny), že meze základních práv a svobod mohou být za podmínek stanovených Listinou upraveny pouze zákonem (čl. 4 odst. 2 Listiny) a že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu, přičemž tato omezení nesmějí být zneužívána k jiným účelům, než pro které byla stanovena (čl. 4 odst. 4 Listiny).
Výjimky z obecného pravidla (z tzv. pozitivní generální klauzule) upravuje tedy ústavodárce v ustanovení čl. 36 odst. 2 poslední část věty první pouze za podmínky, že tak stanoví zákon. Jedná se o uplatnění tzv. negativní enumerace, tj. zákonem uvedeného výčtu výjimek z přezkoumávání rozhodnutí orgánů veřejné správy soudem, připuštěných za předpokladu, že se nejedná o přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny.
C) Uvedené úvahy obecnější povahy lze blíže specifikovat (a doplnit) - pokud jde o meze tzv. negativní enumerace [vyjádřené v konkrétní věci v ust. §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř.] se zřetelem na čl. 4 odst. 4 a čl. 36 odst. 2 Listiny - následovně.
1) Čl. 4 odst. 4 Listiny praví, že při používání ustanovení o mezích základních práv a svobod musí být šetřeno jejich podstaty a smyslu. Meze základních práv a svobod - pokud jde o soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy - jsou dány:
c) samotnou Listinou v čl. 36 odst. 2, v první větě in fine ("Kdo tvrdí, že byl ve svých právech zkrácen rozhodnutím orgánu veřejné správy, může se obrátit na soud, aby přezkoumal zákonnost takového rozhodnutí, nestanoví-li zákon jinak.")
d) občanským soudním řádem (tedy zákonem) v ust. §248 odst. 1, 2, 3, kde jsou zakotveny případy, kdy soudy rozhodnutí správních orgánů nepřezkoumávají.
V souzené věci se jedná o použití ust. §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., které vylučuje ze soudního přezkumu mimo jiné i rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy. Podle přesvědčení Ústavního soudu použitím tohoto ustanovení (které vytváří mez základního práva na soudní ochranu ve smyslu čl. 36 Listiny) nejsou podstata a smysl tohoto základního práva dotčeny. To proto, že - jak již bylo vícekrát zdůrazněno - je právo fyzické a právnické osoby na soudní ochranu dostatečně zajištěno tím, že je v pravomoci soudů přezkoumávat rozhodnutí správních orgánů, která mají povahu rozhodnutí konečného.
2) Čl. 36 odst. 2 druhá věta Listiny praví, že z pravomoci soudu však nesmí být vyloučeno přezkoumávání rozhodnutí týkajících se základních práv a svobod podle Listiny. Toto ustanovení navazuje na první větu čl. 36 odst. 2 Listiny, která je citována výše. Z porovnání obou vět tohoto odstavce lze usuzovat, že druhá věta čl. 36 odst. 2 Listiny má na mysli jiná základní práva a svobody (podle Listiny) než základní právo na soudní ochranu; jinak by totiž bylo vyloučení práva na soudní ochranu vždy v rozporu s Listinou a dovětek první věty 2. odst. čl. 36 ("nestanoví-li zákon jinak") by smysl neměl.
Úmyslem zákonodárce nepochybně je - v daných souvislostech - zásadně poskytovat zákonem stanoveným způsobem soudní ochranu. Současně však - jak již bylo uvedeno - v souladu s ustanovením čl. 36 odst. 2 Listiny v ustanovení §248 odst. 2 o.s.ř. vypočítává ta rozhodnutí správních orgánů, u kterých je soudní přezkum vyloučen. Z podaného rozboru je tedy zřejmé, že ustanovení §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., které se týká mimo jiné rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy, není v napadeném rozsahu s ustanovením čl. 90 Ústavy a s čl. 36 odst. 2 Listiny v rozporu.
Proto Ústavní soud návrh na zrušení ustanovení §248 odst. 2 písm. e) zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů, vyjádřeného slovem "rozhodnutí správních orgánů předběžné povahy", zamítl.
Pokud jde o zbývající část ust. §248 odst. 2 písm. e) o.s.ř., která hovoří o vyloučení rozhodnutí správních orgánů procesní nebo pořádkové povahy včetně rozhodnutí o pořádkových pokutách ze soudního přezkumu, pak v tomto směru toto ustanovení napadeným rozhodnutím uplatněno nebylo. Proto byl v tomto rozsahu návrh na zrušení uvedeného ustanovení odmítnut, neboť byl podán osobou zjevně neoprávněnou [ust. §43 odst. 1 písm. c), §74 zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu, ve znění pozdějších předpisů, arg. a minori ad maius].
Poučení: Proti rozhodnutí Ústavního soudu se nelze odvolat.
V Brně dne 3. listopadu 1999
JUDr. Zdeněk Kessler
předseda Ústavního soudu