ECLI:CZ:NS:2011:28.CDO.851.2011.1
sp. zn. 28 Cdo 851/2011
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu Mgr. Petra Krause a soudců JUDr. Ludvíka Davida, CSc., a JUDr. Jana Eliáše, Ph.D., ve věci žalobkyně H. Š. , bytem ve Z., zastoupené JUDr. Milanem Vašíčkem, advokátem se sídlem v Brně, Lidická 57, proti žalované České republice – Ministerstvu zdravotnictví , se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí 4, o zaplacení 82.129,25 Kč s příslušenstvím , vedené u Obvodního soudu pro Prahu 2 pod sp. zn. 18 C 142/2005, o dovolání žalobkyně proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 14. září 2007, č. j. 51 Co 44/2007-99, takto:
I. Dovolání se odmítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů dovolacího řízení.
Odůvodnění:
Shora označeným rozsudkem Městský soud v Praze (dále též jako „odvolací soud“) potvrdil rozsudek Obvodního soudu pro Prahu 2 ze dne 18. září 2006, č. j. 18 C 142/2005-55, jímž byla zamítnuta žaloba, kterou se žalobkyně domáhala po žalované zaplacení částky 82.125,25 Kč (výrok I); současně rozhodl o nákladech odvolacího řízení (výrok II).
Odvolací soud vyšel ze zjištění, že v letech 2003 a 2004 žalobkyně poskytovala zdravotní péči v odbornosti č. 921 – porodní asistentka, pro níž nebyla tzv. dohodovacím řízením v systému veřejného zdravotního pojištění stanovena hodnota zdravotnického bodu. Proto zdravotní pojišťovny podřazovaly žalobkyní poskytovanou péči „nouzově“ pod odbornost číslo 925 – sestra domácí péče a ve výši odpovídající této odbornosti
jí pak platily úhradu za poskytovanou zdravotní péči. V dané věci se žalobkyně domáhá vyplacení rozdílu takto určených částek a má za to, že jde o škodu, která jí byla způsobena nesprávným úředním postupem Ministerstva zdravotnictví, jež schválilo výsledky dohodovacího řízení pro roky 2003 a 2004 bez ujednání o výši hodnoty bodu pro odbornost porodní asistentky. Současně označuje postup tohoto ministerstva za diskriminační, vedl-li ke stanovení rozdílné výše hodnoty bodu pro odbornost sestry domácí péče zdravotnických zařízení o nestejné velikosti.
Žalobkyní uplatněný nárok odvolací soud posoudil podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád), ve znění účinném před novelou provedenou zákonem č. 160/2006 Sb., tj. do 26. 4. 2006 (dále jen „zákon č. 82/1998 Sb.“). Dospěl však k závěru, že předpoklady vzniku odpovědnosti státu za žalobkyní tvrzenou majetkovou újmu naplněny nejsou, neboť výsledek dohodovacího řízení, včetně posouzení jeho souladu s právními předpisy a veřejným zájmem podle §17 zákona č. 48/1997 Sb., o veřejném zdravotním pojištění
a o změně a doplnění některých souvisejících zákonů, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon č. 48/1997 Sb.“), není úředním postupem ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., ale jedná se o výsledek normotvorného procesu. Dodal, že tímto legislativním postupem stát neporušil ani směrnici Rady č. 80/155/EHS, jelikož ta stanovila pouze kvalifikační předpoklady a náplň práce porodních asistentek a lhůtu pro její transpozici do vnitrostátního zákonodárství; otázkou úhrad za poskytovanou zdravotnickou péči
(tj. odměňování porodních asistentek) se směrnice nezabývá a přenechává ji bezezbytku vnitrostátnímu zákonodárství.
Proti rozsudku odvolacího soudu podala žalobkyně dovolání. Co do jeho přípustnosti odkázala na ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., co do důvodů měla za to, že rozhodnutí spočívá na nesprávném právním posouzení věci (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.). Konkrétně pak zpochybňovala odvolacím soudem učiněný právní závěr, že pojmu „nesprávný úřední postup“ ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. nelze podřadit činnost Ministerstva zdravotnictví podle §17 zákona č. 48/1997 Sb. Dovozovala, že jde o „typickou ukázku úředního postupu“, který byl v dané věci očividně nesprávný, jestliže Ministerstvo zdravotnictví ve svém věstníku publikovalo výsledky dohodovacího řízení pro roky 2003 a 2004, aniž v nich byla stanovena hodnota bodu pro odbornost „porodní asistentka“. Za nesprávný žalobkyně označila i výklad čl. 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS podaný odvolacím soudem, dovozujíc, že daný článek (mimo jiné) pojednává o systému financování porodních asistentek ze systému veřejného zdravotního pojištění; pro odstranění pochybností v jeho výkladu se žalobkyně domáhá předložení předběžné otázky Evropskému soudnímu dvoru. Navrhla, aby Nejvyšší soud napadený rozsudek zrušil a věc vrátil odvolacímu soudu k dalšímu řízení, s nařízením, aby ji v dalším řízení projednal a rozhodl jiný senát odvolacího soudu.
Žalovaná se k dovolání nevyjádřila.
Usnesením ze dne 30. března 2010, č.j 25 Cdo 1715/2008-118, Nejvyšší soud
– neshledávaje rozsudek po právní stránce zásadně významným – dovolání odmítl. K žalobkyní podané ústavní stížnosti Ústavní soud nálezem ze dne 9. února 2011, sp. zn. IV. ÚS 1512/10, označené usnesení Nejvyššího soudu zrušil (výrok I cit. nálezu), vytýkaje Nejvyššímu soudu absenci řádného vysvětlení, zda postupem státních orgánů v dané věci nedošlo k porušení evropského práva a zda není odpovědnost státu za žalobkyní tvrzenou majetkovou újmu dána právě z tohoto důvodu, byť systém odpovědnosti za škodu způsobenou porušením evropského práva je od systému vnitrostátní odpovědnosti oddělen.
Nejvyšší soud proto věc znovu projednal podle zákona č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění účinném do 30. 6. 2009 (neboť dovoláním je napaden rozsudek odvolacího soudu, který byl vydán před 1. 7. 2009; srov. článek II, bod 12 zákona č. 7/2009 Sb., kterým se mění zákon č. 99/1963 Sb., občanský soudní řád, ve znění pozdějších předpisů a další související zákony), a po zjištění, že dovolání proti pravomocného rozsudku odvolacího soudu bylo podáno oprávněnou osobou (účastnicí řízení), zastoupenou advokátem (§241 odst. 1 o. s. ř.) a ve lhůtě stanovené §240 odst. 1 o. s. ř., se znovu zabýval otázkou přípustnosti dovolání, nyní i s přihlédnutím k závěrům, jež v dané věci vyslovil Ústavní soud ve shora označeném (kasačním) nálezu.
Jelikož rozsudkem odvolacího soudu byl rozsudek soudu prvního stupně potvrzen, aniž lze uvažovat o přípustnosti dovolání podle ustanovení §237 odst. 1 písm. b) o. s. ř.
(již proto, že soudem prvního stupně nebyl dříve vydán jiný rozsudek, který by byl odvolacím soudem zrušen) – může být v dané věci dovolání přípustné jen při splnění předpokladů uvedených v ustanovení §237 odst. 1 písm. c) o. s. ř., tedy má-li rozhodnutí odvolacího soudu ve věci samé po právní stránce zásadní význam.
Rozhodnutí odvolacího soudu má po právní stránce zásadní význam ve smyslu §237 odst. 1 písm. c) o.s.ř. zejména tehdy, řeší-li právní otázku, která v rozhodování dovolacího soudu dosud nebyla vyřešena nebo která je odvolacími soudy nebo dovolacím soudem rozhodována rozdílně, nebo řeší-li právní otázku v rozporu s hmotným právem (§237 odst. 3 o. s. ř.).
V posuzované věci spočívá rozsudek odvolacího soudu na právním závěru, že posouzení a vyhlášení výsledků dohodovacího řízení o hodnotě bodu a výši úhrad Ministerstvem zdravotnictví ve věstníku tohoto ministerstva podle §17 zákona č. 48/1997 Sb. není úředním postupem (ale normotvornou činností), a není tudíž způsobilé založit odpovědnost státu za nesprávný úřední postup podle §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. Současně odvolací soud uzavírá, že touto normotvornou činností státu nedošlo k porušení evropského práva - článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS, jehož se žalobkyně dovolává.
O nesprávné právní posouzení věci, které jako dovolací důvod dovolatelka uplatňuje (§241a odst. 2 písm. b/ o. s. ř.), může jít tehdy, posoudil-li odvolací soud věc podle nesprávného právního předpisu, nebo správně vybraný právní předpis nesprávně vyložil, případně jej na zjištěný skutkový stav nesprávně aplikoval.
Podle ustanovení §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb. (ve znění účinném do 26. 4. 2006, před novelou provedenou zákonem č. 160/2006 Sb.) stát odpovídá za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem. Nesprávným úředním postupem je také porušení povinnosti učinit úkon nebo vydat rozhodnutí v zákonem stanovené lhůtě. Podle odstavce 2 tohoto ustanovení právo na náhradu škody má ten, jemuž byla nesprávným úředním postupem způsobena škoda.
Podle §17 odst. 5 zákona č. 48/1997 Sb. (ve znění účinném do 31. 3. 2006) hodnoty bodu a výše úhrad zdravotní péče hrazené ze zdravotního pojištění se dohodnou v dohodovacím řízení zástupců Všeobecné zdravotní pojišťovny České republiky a ostatních zdravotních pojišťoven a příslušných profesních sdružení poskytovatelů jako zástupců smluvních zdravotnických zařízení. Podrobné podmínky svolání a průběhu jednání stanoví účastníci dohodovacího řízení v jednacím řádu. Podle odstavce 8 je-li výsledkem dohodovacího řízení podle odstavce 5 dohoda o cenách bodu v rámci platné regulace cen
a o výši úhrad včetně regulačních omezení pro příslušné období, posoudí Ministerstvo zdravotnictví tento výsledek z hlediska souladu s právními předpisy a veřejným zájmem. Podle odstavce 9 neshledá-li Ministerstvo zdravotnictví při posuzování výsledku dohodovacího řízení podle odstavce 5 nesoulad s právními předpisy a veřejným zájmem, vyhlásí jej ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví; tento výsledek je pro zdravotnická zařízení a pro zdravotní pojišťovny závazný.
Judikatura Nejvyššího soudu je již ustálena v názoru, že vydání normativního právního aktu není úředním postupem příslušného státního orgánu, nýbrž výsledkem normotvorné činnosti. Jestliže normotvorná činnost nebo nečinnost orgánu veřejné moci nemůže být posuzována jako nesprávný úřední postup, nelze ani dovodit odpovědnost státu za škodu způsobenou nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb.
či §18 zákona č. 58/1969 Sb. (srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 26. 9. 2007, sp. zn. 25 Cdo 2064/2005, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek, ročník 2008, pod poř. č. 52, ústavní stížnost proti němu podaná byla usnesením Ústavního soudu ze dne 22. 5. 2008, sp. zn. II. ÚS 492/08, odmítnuta; dále např. usnesení Nejvyššího soudu ze dne 21. 4. 2009, sp. zn. 25 Cdo 1893/2008; z poslední doby pak rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2334/2010, dále např. nález Ústavního soudu ze dne 8. 7. 2010, sp. zn. Pl. ÚS 36/08).
Ve své rozhodovací praxi se Nejvyšší soud opakovaně (a na stejném skutkovém základě) zabýval též právní otázkou, lze-li považovat za nesprávný úřední postup publikaci výsledku dohodovacího řízení ve Věstníku Ministerstva zdravotnictví. Vždy přitom dovodil, že postup Ministerstva zdravotnictví podle §17 odst. 8 a 9 zákona č. 48/1997 Sb. (tj. publikaci výsledků dohodovacího řízení) není nesprávným úředním postupem ve smyslu §13 odst. 1 zákona č. 82/1998 Sb., neboť i zde se jedná o činnost normotvornou
(srov. např. rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 24. 2. 2010, sp. zn. 25 Cdo 3556/2007, nebo v této věci vydané usnesení Nejvyššího soudu ze dne 30. 3. 2010, sp. zn.
25 Cdo 1715/2008, z poslední doby pak rozsudek Nejvyššího soudu ze dne 20. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2334/2010). Byť první dvě citovaná rozhodnutí Nejvyššího soudu byla později nálezy Ústavního soudu ze dne 28. 6. 2011, sp. zn. II. ÚS 1518/10, resp. ze dne 9. 2. 2011, sp. zn. IV. ÚS 1512/10, zrušena, ve vztahu k těmto závěrům Ústavní soud shledal výklad a aplikaci dotčených ustanovení právních předpisů obecnými soudy ústavně konformní a přijaté závěry dostatečně zdůvodněné. I proto Nejvyšší soud neshledává důvody,
pro které byl se měl od těchto závěrů odchýlit, maje na zřeteli i důvody kasačního zásahu Ústavního soudu.
K námitkám žalobkyně, jimiž zpochybňuje výklad článku 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS podaný odvolacím soudem, Nejvyšší soud odkazuje na rozsudek ze dne
20. 6. 2011, sp. zn. 28 Cdo 2334/2010 (veřejnosti dostupný na webových stránkách Nejvyššího soudu), jímž byly v mezidobí (po kasačním zásahu Ústavního soudu) otázky výkladu daného ustanovení komunitárního práva již bezezbytku vyřešeny a v němž Nejvyšší soud, mimo jiné, dovodil, že „… cílem přijetí směrnic Rady č. 80/155/EHS a č. 80/154/EHS bylo odstranění diskriminace na základě státní příslušnosti mezi porodními asistentkami z jednotlivých členských států, zajištění jejich volného pohybu v rámci Společenství a odstranění omezení svobody jejich usazování, nikoliv otázka financování veřejné zdravotní péče jako takové nebo financování péče poskytované porodními asistentkami zvláště; cíl této směrnice (včetně jejího čl. 4) je zřetelně jiný, a to sice zajistit, aby porodní asistentka z jednoho státu mohla vykonávat své povolání i v ostatních členských státech,
aniž by přitom byla diskriminována z důvodu své státní příslušnosti. A je-li tak zcela zjevné (jde tedy o tzv. acte clair ), že čl. 4 směrnice Rady č. 80/155/EHS neukládá členským státům povinnost určitým způsobem financovat činnost porodních asistentek z veřejného zdravotního pojištění (např. zajistit stejnou hodnotu bodu pro zdravotnická zařízení o nestejné velikosti), Nejvyšší soud – ač je v dané věci ve smyslu článku 267 Smlouvy o fungování Evropské unie soudem, jehož rozhodnutí nelze napadnout opravnými prostředky podle vnitrostátního práva
– věc [s ohledem na závěry přijaté v rozhodnutí Soudního dvora v případu 283/81 CILFIT (1982), ECR 3415] nepředkládá Soudnímu dvoru Evropské unie k rozhodnutí o předběžné otázce. Uzavírá proto, že nebyla-li (členskému) státu uložena směrnicí Rady č. 80/155/EHS povinnost napojit porodní asistentky na systém financování (v podmínkách České republiky na veřejné zdravotní pojištění), nemohlo nesplněním takovéto povinnosti dojít ke vzniku majetkové újmy, za níž by žalovaná odpovídala z titulu odpovědnosti za porušení komunitárního práva“.
Z výše uvedeného vyplývá, že rozsudek odvolacího soudu řeší žalobkyní označené právní otázky v souladu s ustálenou judikaturu dovolacího soudu (jíž Nejvyšší soud
ani v nyní posuzované věci neopouští) a neodporuje ani hmotnému právu. Nejde
proto o rozhodnutí po právní stránce zásadně významné (ve smyslu §237 odst. 1 písm. c/ o. s. ř.) a dovolání proti němu přípustné není.
Nejvyšší soud proto – aniž nařizoval jednání (§243a odst. 1 věty první o. s. ř.)
– nepřípustné dovolání odmítl (§243b odst. 5 věty první, §218 písm. c/ o. s. ř.).
O náhradě nákladů dovolacího řízení bylo rozhodnuto podle §243b odst. 5 věty první, §224 odst. 1, §151 odst. 1 části věty před středníkem a §146 odst. 3 o. s. ř. Žalobkyně, jejíž dovolání bylo odmítnuto, nemá na náhradu nákladů dovolacího řízení právo a žalované v tomto řízení náklady nevznikly.
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně dne 21. září 2011
Mgr. Petr Kraus
předseda senátu