ECLI:CZ:NS:2012:33.CDO.469.2011.1
sp. zn. 33 Cdo 469/2011
USNESENÍ
Nejvyšší soud České republiky rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Pavla Krbka a soudkyň JUDr. Ivany Zlatohlávkové a JUDr. Blanky Moudré ve věci žalobce Karlovarského kraje proti žalované Carlsbader Gate o. p. s. se sídlem v Karlových Varech, Závodu míru 3a/876 (identifikační číslo 26377071), o 174.712,- Kč s příslušenstvím, vedené u Okresního soudu v Karlových Varech pod sp. zn. 13 C 497/2009, o dovolání žalobce proti usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 8. 2010, č.j. 10 Co 111/2010-81, takto:
Usnesení Krajského soudu v Plzni ze dne 5. 8. 2010, č.j. 10 Co 111/2010-81, a usnesení Okresního soudu v Karlových Varech ze dne 26. 1. 2010, č.j. 13 C 497/2009-49, se ruší a věc se soudu prvního stupně vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Ve výroku citovaným rozhodnutím krajský soud potvrdil usnesení ze dne 26. 1. 2010, č.j. 13 C 497/2009-49, kterým Okresní soud v Karlových Varech zastavil řízení, věc postoupil Finančnímu úřadu v Karlových Varech a rozhodl o nákladech řízení a o vrácení soudního poplatku. Právo uplatněné žalobou odvolací soud posoudil jako nárok na vrácení veřejné finanční podpory, tj. prostředků poskytnutých částečně státem a částečně žalobcem na základě smlouvy uzavřené s žalovanou. Z ustanovení §22 odst. 2 a 7 zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném k 8. 8. 2005, kdy účastníci uzavřeli smlouvu o poskytnutí grantu, ve spojení s článkem II, bodem 3. zákona č. 477/2008 Sb., vyplývá, že pravomoc soudu není dána; příslušným k rozhodnutí o vrácení neoprávněně použitých nebo zadržených peněžních prostředků patřících nebo svěřených územnímu samosprávnému celku je podle odvolacího soudu Finanční úřad v Karlových Varech.
Rozhodnutí odvolacího soudu napadl žalobce dovoláním, jímž vyjádřil nesouhlas s právním závěrem o nedostatku soudní pravomoci. Podstatou sporu nejsou podle dovolatele důsledky porušení rozpočtové kázně ve smyslu §22 odst. 2, věty první, zákona č. 250/2000 Sb., o rozpočtových pravidlech územních rozpočtů, ve znění účinném do 31. 3. 2009 (dále jen „zákon č. 250/2000 Sb.“), ale důsledky porušení smluvních podmínek žalovanou, konkrétně povinnosti postupovat při zadávání veřejných zakázek v souladu se zákonem č. 40/2004 Sb. a závaznými pokyny, které byly součástí smlouvy. Žalovaná nemusí prostředky vracet proto, že je použila (zcela nebo zčásti) na jiný účel (jinou akci), ale proto, že porušila smluvní povinnost. I kdyby šlo o porušení rozpočtové kázně, pravomoc finančního orgánu by dána nebyla; o prostředcích územního samosprávného celku nemůže rozhodovat orgán státu. V této souvislosti žalobce připomněl, že předmětná částka sestává z dotace ze státního rozpočtu (10%) a z příspěvku Evropského sociálního fondu (80%), které se před uzavřením smlouvy s žalovanou staly příjmem rozpočtu kraje (§8 odst. 1 písm. f/ zákona č. 250/2000 Sb.); žalobce pak ze svého rozpočtu poskytl příspěvek v rozsahu 10% žalované částky. V konečném důsledku částka 174.712,- Kč představuje prostředky poskytnuté z rozpočtu žalobce (částku odpovídající prostředkům obdrženým ze státního rozpočtu a z Evropského sociálního fondu žalobce vrátil do státního rozpočtu).
Dovolání – přípustné podle §239 odst. 2 písm. a/ zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „o.s.ř.“) – je i důvodné.
Pravomoc je jednou z tzv. podmínek řízení (§103, §104 odst. 1 o.s.ř.); k tomu, zda je dána pravomoc soudů, přihlíží soud z úřední povinnosti v každém stadiu řízení. Nedostatek pravomoci není odstranitelný a je-li zjištěn, postupuje soud podle §104 odst. 1 o.s.ř.
Podle ustanovení §7 o.s.ř. v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují soudy spory a jiné právní věci, které vyplývají z občanskoprávních, pracovních, rodinných a z obchodních vztahů, pokud je podle zákona neprojednávají a nerozhodují o nich jiné orgány (odstavec 1). Spory a jiné právní věci uvedené v odstavci 1, o nichž podle zákona rozhodly jiné orgány než soudy, soudy v občanském soudním řízení projednávají a rozhodují za podmínek uvedených v části páté tohoto zákona (odstavec 2). Jiné věci projednávají a rozhodují soudy v občanském soudním řízení, jen stanoví-li to zákon (odstavec 3).
Podle ustanovení §104 odst. 1 o.s.ř., jde-li o takový nedostatek podmínky řízení, který nelze odstranit, soud řízení zastaví. Nespadá-li věc do pravomoci soudů nebo má-li předcházet jiné řízení, soud postoupí věc po právní moci usnesení o zastavení řízení příslušnému orgánu; právní účinky spojené s podáním žaloby (návrhu na zahájení řízení) zůstávají přitom zachovány.
Z obsahu spisu vyplývá, že na schválenou akci 041.30 „Podpora sociální integrace v Karlovarském kraji v rámci programu SROP“ (Společný regionální operační program) byla žalobci poskytnuta dotace ze státního rozpočtu a strukturálních fondů. Na základě smlouvy ev. č. D 718A/2005 z 8. 8. 2005 poskytl žalobce (konečný příjemce grantu) žalované (konečný uživatel grantu) na realizaci akce v rámci grantového schématu v opatření 3.2 „Podpora sociální integrace v Karlovarském kraji“ s názvem akce : Projekt Šance 2 dotaci, z níž bylo vyplaceno celkem 3.774.366,24 Kč. V článku VI. odst. 10 písm. a/ smlouvy se žalovaná zavázala postupovat „při zadávání veřejných zakázek v souladu s podmínkami stanovenými zákonem č. 40/2004 Sb., o veřejných zakázkách, a postupem uvedeným v Pokynech pro žadatele pro 1. kolo výzvy, datum 31. 1. 2005. Musí přitom respektovat, že zadávání veřejných zakázek vychází z celkových předpokládaných nákladů na danou zakázku na dodávky, služby a stavební práce bez DPH“. Článek XII. odst. 1 (věta první) stanovil, že nesplní-li žalovaná „některou ze svých povinností stanovených touto smlouvou, nespočívající však v neoprávněném použití prostředků dle odst. 2 tohoto článku, má kraj právo od konečného uživatele požadovat, aby ve lhůtě, kterou kraj stanoví, poskytnuté peněžní prostředky či jejich část vrátil“. Veřejnoprávní kontrolou provedenou 18. 9. 2007 zjistilo Ministerstvo pro místní rozvoj, že žalovaná nepostupovala ve shodě s §6 odst. 3 zákona č. 40/2004 Sb.; tím byla porušena smlouva (čl. VI. odst. 10 písm. a/) a žalobce ve shodě s článkem XII. odst. 1 vyzval žalovanou k vrácení části prostředků (174.712,- Kč s úroky z prodlení).
Pro vyřešení otázky pravomoci není rozhodující, zda se právo žalobce opírá o porušení rozpočtové kázně nebo o porušení smluvních podmínek; podstatná je povaha právního vztahu účastníků a – následně – zákonné vymezení rozhodujícího orgánu.
Podle ustanovení §1 odst. 2 zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku ve znění pozdějších předpisů (dále též jen „obč. zák.“), upravuje tento zákon majetkové vztahy fyzických a právnických osob, majetkové vztahy mezi těmito osobami a státem, jakož i vztahy vyplývající z práva na ochranu osob, pokud tyto občanskoprávní vztahy neupravují jiné zákony. Právnickými osobami jsou obecně prospěšné společnosti (srov. §2 odst. 1 zákona č. 248/1995 Sb., o obecně prospěšných společnostech a o změně a doplnění některých zákonů, ve znění pozdějších předpisů) i jednotky územní samosprávy (§18 odst. 2 písm. c/ obč. zák.).
Občanský zákoník vychází z teoretického kritéria vymezení občanskoprávních vztahů, podle kterého v občanskoprávních vztazích žádný z jejich subjektů nevystupuje – na rozdíl od vztahů veřejnoprávních – v pozici nositele autoritativně vykonávané svrchované veřejné moci. V důsledku toho se jako ústřední princip ovládající oblast občanskoprávních vztahů prosazuje zásada rovného právního postavení jejich subjektů, tedy jak fyzických, tak právnických osob, včetně státu, který má v občanskoprávních vztazích postavení jako kterákoli jiná právnická osoba (srov. §2 odst. 1, §21 obč. zák.). Občanskoprávní vztahy jako obecné soukromoprávní vztahy jsou založeny na právní rovnosti účastníků, jejichž práva a povinnosti vznikají zásadně na základě projevů vůle vyplývajících z principu autonomie vůle. Naproti tomu vztahy veřejnoprávní jsou založeny na právním postavení nerovném, kdy orgány veřejné moci rozhodují o právech a povinnostech subjektů autoritativně, tj. rozhodnutí těchto orgánů nejsou na vůli subjektů závislá (srov. usnesení Nejvyššího soudu z 28. 6. 2005, sp. zn. 33 Odo 622/2005, rozsudek Nejvyššího soudu z 29. 8. 2008, sp. zn. 33 Odo 926/2006, uveřejněný ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek 5/2009 pod č. 50, usnesení Ústavního soudu z 23. 6. 1995, sp. zn. II. ÚS 86/95, nález Ústavního soudu z 1. 12. 1998, sp. zn. I. ÚS 41/98, nález Ústavního soudu z 10. 11. 1998, sp. zn. I. ÚS 229/98, usnesení Ústavního soudu z 25. 11. 1993, sp. zn. II. ÚS 75/93). Právě posledně uvedené usnesení definuje veřejnou moc jako takovou moc, která autoritativně rozhoduje o právech a povinnostech subjektů, ať již přímo nebo zprostředkovaně. Subjekt, o jehož právech a povinnostech rozhoduje orgán veřejné moci, není v rovnoprávném postavení s tímto orgánem a obsah rozhodnutí tohoto orgánu nezávisí na vůli subjektu.
Právní vztah založený smlouvou o poskytnutí grantu uzavřenou mezi žalobcem a žalovanou je svou povahou vztahem soukromoprávním (občanskoprávním); žalovaná požádala o poskytnutí dotace na vymezený účel, při jednání o smluvních podmínkách žádný z účastníků nevystupoval jako nositel veřejné moci a obsah smlouvy je výsledkem autonomních vůlí obou subjektů.
Z pohledu toho, jak je shora definována veřejná moc, je zřejmé, že územní finanční orgán (správní úřad pro výkon správy daní a pro výkon dalších působností, viz §1 odst. 1 zákona č. 531/1990 Sb., o územních finančních orgánech, ve znění pozdějších předpisů, dále jen „zákon č. 531/1990 Sb.“) vystupuje jako orgán veřejné moci tehdy, je-li povolán k tomu, aby autoritativně rozhodoval o právech a povinnostech jiného subjektu. Přitom s ohledem na zásadu zakotvenou v článku 2 odst. 3 Ústavy ČR a článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, podle níž veřejnoprávní osoby uplatňující státní moc mohou činit pouze to, co zákon stanoví (na rozdíl od zásady „co není zákonem výslovně zakázáno, je povoleno“, uvedené v článku 2 odst. 4 Ústavy ČR a v článku 2 odst. 3 Listiny základních práv a svobod, vztahující se na osoby soukromého práva), musí právo takto rozhodovat vyplývat ze zákona. Jinak řečeno, pravomoc soudu by byla vyloučena jen, pokud by zákon určil, že o vrácení části dotace (grantu) rozhoduje jiný orgán.
Podle právní úpravy účinné do 31. 3. 2009 objektivní právo nevymezuje orgán, který by danou věc projednal a rozhodl. Ustanovení §22 odst. 2 zákona č. 250/2000 Sb. (ve znění účinném do 31. 3. 2009) definuje porušení rozpočtové kázně v územních rozpočtech a přikazuje, aby územní samosprávný celek osobě, která se porušení kázně dopustila, „uložil“ odvod do svého rozpočtu ve výši částky neoprávněně použitých nebo zadržených prostředků svého rozpočtu. Pravomoc územního finančního orgánu nevyplývá ani z ustanovení §22 odst. 7 zákona č. 250/2000 Sb. (ve znění účinném do 31. 3. 2009), který při ukládání, vybírání a vymáhání sankcí uložených za porušení rozpočtové kázně odkazuje na zákon č. 337/1992 Sb., o správě daní a poplatků, ve znění účinném do 31. 12. 2010; uvedený zákon – ve shodě s §2 odst. 1 písm. j/ zákona č. 531/1990 Sb. – sice upravuje správu odvodů za porušení rozpočtové kázně, které jsou příjmem rozpočtů územních samosprávných celků (§1 odst. 1 písm. b/), ale výslovně neurčuje, že o vrácení prostředků rozhoduje finanční orgán. Rovněž zákon č. 215/2004 Sb., o úpravě některých vztahů v oblasti veřejné podpory a o změně zákona o podpoře výzkumu a vývoje, ve znění účinném před novelizací provedenou zákonem č. 109/2009 Sb., nevymezuje v rámci postupu při navracení veřejné podpory orgán příslušný k rozhodnutí dané věci (§7 odst. 2, in fine, naopak stanoví, že po marném uplynutí lhůty k navrácení nebo prozatímnímu navrácení veřejné podpory podá poskytovatel proti příjemci žalobu u soudu).
Lze tedy uzavřít, že orgánem, který je povolán k ochraně práva, je soud (§4 obč. zák.).
Protože soudy nižších stupňů při řešení otázky pravomoci nevycházely z toho, co je uvedeno shora, Nejvyšší soud jejich rozhodnutí zrušil a věc vrátil soudu prvního stupně k dalšímu řízení (§243b odst. 2, část věty za středníkem, odst. 3, věta druhá, o.s.ř.).
Soudy nižších stupňů jsou vázány právním názorem dovolacího soudu (§243d odst. 1, věta první, §226 odst. 1 o.s.ř.).
V novém rozhodnutí soud rozhodne nejen o nákladech dalšího řízení, ale znovu i o nákladech řízení původního, tedy i dovolacího (§243d odst. 1, věta druhá, o.s.ř.).
Proti tomuto usnesení není přípustný opravný prostředek.
V Brně 31. července 2012
JUDr. Pavel Krbek, v. r.
předseda senátu