ECLI:CZ:NSS:2004:1.AZS.12.2003
sp. zn. 1 Azs 12/2003 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Josefa Baxy a JUDr. Michala Mazance v právní věci žalobkyně: M. Ch.,
zastoupená JUDr. Evou Poláčkovou, advokátkou se sídlem Starobrněnská 13, 602 00 Brno,
proti žalovanému Ministerstvu vnitra ČR se sídlem Nad Štolou 3, poštovní schránka
21/OAM, 170 34 Praha 7, v řízení o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva vnitra ČR ze dne
18. 9. 2002, čj. OAM-4226/VL-10-12-TZ-2002, o kasační stížnosti žalobkyně proti usnesení
Krajského soudu v Brně ze dne 1. 7. 2003, čj. 36 Az 326/2003-14,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobkyně nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 18. 9. 2002, vydaným pod čj. OAM-4226/VL-10-12-TZ-2002,
zamítlo Ministerstvo vnitra žádost žalobkyně o udělení azylu jako zjevně nedůvodnou
podle §16 odst. 1 písm. e) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb.,
o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů (zákon o azylu). Vyslovilo též,
že žalobkyně nesplňuje důvody udělení azylu podle §13 odst. 1, 2 a §14 zákona o azylu
a že se na ni nevztahuje překážka vycestování ve smyslu §91 zákona o azylu.
Žalobkyně napadla rozhodnutí Ministerstva vnitra opravným prostředkem, doručeným
Vrchnímu soudu v Praze dne 28. 11. 2002. V opravném prostředku namítla, že se nemůže
vrátit na Ukrajinu z důvodů, o nichž se zmínila v pohovoru před správním orgánem. Vyjádřila
strach o osud své matky, která žije na Ukrajině, a zdůraznila přitom, že věřitelé, jimž
žalobkyně dluží peníze, jsou kavkazské národnosti a mohou kdykoli uskutečnit své výhrůžky.
Uvedla též, že nikdy neměla žádné problémy s úřady a že by ráda získala azyl v České
republice, aby zde mohla žít legálně.
Jelikož Vrchní soud v Praze o opravném prostředku (po 1. 1. 2003 posuzovaném
jako žaloba) nerozhodl do 31. 12. 2002, postoupil věc Krajskému soudu v Brně jako soudu
věcně a místně příslušnému na základě ustanovení §32 odst. 4 zákona o azylu a ustanovení
čl. II odst. 1 zákona č. 519/2002 Sb., kterým se mění zákon č. 325/1999 Sb., o azylu
a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České republiky, ve znění pozdějších předpisů
(zákon o azylu).
Krajský soud v Brně odmítl podání žalobkyně (dále též „žaloba“) usnesením
ze dne 1. 7. 2003, čj. 36 Az 326/2003-14. Své rozhodnutí odůvodnil tím, že podání
ze dne 26. 9. 2002, jímž se žalobkyně domáhala přezkoumání rozhodnutí správního orgánu,
postrádá základní náležitosti podání podle §37 odst. 2 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudního
řádu správního (dále jen „s. ř. s.“), a též základní náležitosti žaloby vymezené v §71 odst. 1
písm. a) až f) s. ř. s. Žalobkyně se v něm omezila jen na vyjádření obavy z návratu do vlasti
a přání zůstat v České republice. Neuvedla žádnou právní argumentaci a neoznačila výroky
napadeného rozhodnutí ministerstva, proti kterým brojí, aniž upřesnila, čeho se svým
opravným prostředkem, resp. žalobou, domáhá. Její podání tedy nebylo návrhem způsobilým
k náležitému zahájení řízení; tento nedostatek podmínky řízení přitom nebylo možno
odstranit, neboť lhůta pro rozšíření žaloby o další žalobní body podle §71 odst. 2 s. ř. s.
(která se shoduje se lhůtou pro podání žaloby a ve věcech azylových činí 15, resp. 7 dnů
od doručení rozhodnutí) již uplynula. Výzva soudu k odstranění vad žaloby by tak byla zcela
nadbytečným úkonem, neboť soud by z tohoto důvodu již nemohl přihlížet k případným
dodatečně uplatněným argumentům.
Proti usnesení krajského soudu podala žalobkyně (dále jen „stěžovatelka“) včas
kasační stížnost založenou na důvodu uvedeném v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
tedy na nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu, a v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tedy
na nepřezkoumatelnosti rozhodnutí soudu. Poukázala též na důvod podle §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., tedy na nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky
soudem; posledně uvedený důvod je však v dané věci pojmově vyloučen, neboť krajský soud
stěžovatelčinu žalobu odmítl, a nemohl se tedy – aniž se jí věcně zabýval – dopustit
nesprávného posouzení právní otázky. Z obsahu stěžovatelčiny kasační stížnosti naopak
plyne, že stěžovatelka se - ač tak nepraví výslovně – dovolává i kasačního důvodu
podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s., konkrétně vady řízení spočívající v tom, že skutková
podstata, z níž správní orgán v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech.
V obsáhlé kasační stížnosti stěžovatelka upřesnila své námitky
takto:
1. Ministerstvo vnitra překročilo zákonem stanovenou lhůtu k předložení žaloby
Vrchnímu soudu v Praze o více než měsíc: ač byla stěžovatelčina žaloba doručena
ministerstvu již dne 26. 9. 2002, ministerstvo ji vrchnímu soudu předložilo
až 28. 11. 2002. Podle §33 odst. 2 zákona o azylu, ve znění účinném
k 31. 12. 2002, však bylo povinno tak učinit ve lhůtě 15 dnů ode dne jejího
doručení. Doba, v níž vrchní soud mohl vyzvat stěžovatelku k odstranění vad
žaloby, tak byla nepřípustně zkrácena na dobu mezi 28. 11. 2002 a 31. 12. 2002,
a došlo tak k tomu, že vrchní soud stěžovatelku nevyzval k odstranění vad žaloby
ani k jejímu doplnění.
2. Odmítnutí žaloby nelze odůvodňovat tím, že žaloba nesplňuje náležitosti
podle soudního řádu správního: byla totiž podána ještě před tím, než soudní řád
správní vůbec vstoupil v účinnost, a mohla tak splňovat pouze náležitosti
podle občanského soudního řádu. Stěžovatelka je proto přesvědčena, že ji krajský
soud měl vyzvat k doplnění náležitostí žaloby tak, aby mohla uvést žalobu
do souladu s požadavky, jež na žaloby klade soudní řád správní. Postup krajského
soudu spočívající v odmítání žaloby pro nesplnění náležitostí, jež v době jejího
vydání zákon nevyžadoval, svědčí o aplikaci nepřípustné retroaktivity
a o porušení zásady právní jistoty, vyjádřené mj. v čl. 1 Ústavy České republiky.
Jedná se o faktické vyloučení žalobního práva a o nerespektování povinnosti
soudu vyjádřené v §43 občanského soudního řádu, která má vést k tomu,
aby navrhovatelé byli v co nejmenší míře postihováni odmítáním podání
(resp. zastavováním řízení) pro jeho vady. Krajský soud odmítnutím žaloby
porušil i ustanovení §37 odst. 5 s. ř. s., které upravuje povinnost soudu vyzvat
podatele k opravě nebo odstranění vad podání, a ustanovení §46 odst. 1 s. ř. s.,
které jako předpoklad odmítnutí návrhu stanoví mj. to, že nejsou splněny jiné
podmínky řízení „a tento nedostatek je neodstranitelný, nebo přes výzvu soudu
nebyl odstraněn, a nelze proto v řízení pokračovat“ (pro účely zastavení řízení
tak obdobně stanovil §250d o. s. ř., ve znění účinném k 31. 12. 2002). Jelikož
soud stěžovatelku k odstranění nedostatku podmínky řízení nevyzval, trpí zřejmě
stěžovatelčina žaloba podle něj neodstranitelným nedostatkem. Za projev
nejzávažnějšího pochybení však stěžovatelka považuje argumentaci krajského
soudu, podle níž ve stěžovatelčině případě již není možné odstraňovat vady
žaloby s ohledem na lhůtu uvedenou v §72 odst. 1 s. ř. s.: výzva soudu v tomto
smyslu by byla nadbytečná, neboť soud by již nemohl přihlížet k případným
dodatečně uplatněným argumentům, a to pro marné uplynutí zákonné lhůty
pro rozšíření žaloby stanovené v §71 odst. 2 s. ř. s. Přijetí takové argumentace
by mohlo vést k paušálnímu odmítání všech podání učiněných před nabytím
účinnosti soudního řádu správního, u nichž již tato lhůta uplynula. Takový postup
je v rozporu se zásadami spravedlivého procesu a právní jistoty; stěžovatelce
je navíc známo, že krajské soudy vyzývají žalobce v azylových věcech k doplnění
podání i po uplynutí této lhůty.
3. Krajský soud se opomněl vypořádat s případnou nicotností napadeného správního
rozhodnutí, ač mu zákon – konkrétně ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s. – ukládá
zabývat se jí z úřední povinnosti, tedy i mimo rozsah žalobních bodů.
4. Stěžovatelka je státní příslušnicí Ukrajiny, nikoli českou státní občankou; nemá
navíc ani právní vzdělání, které by jí umožnilo orientovat se v právní úpravě,
jíž podléhá azylové řízení a řízení před správním soudem. Stěžovatelka poukázala
na §18 občanského soudního řádu, který se ve smyslu §64 s. ř. s. použije
i ve správním soudnictví a podle nějž mají účastníci řízení rovné postavení, mají
právo jednat před soudem ve své mateřštině a soud je povinen zajistit jim stejné
možnosti k uplatnění jejich práv (odst. 1). Účastníku, jehož mateřštinou je jiný
než český jazyk, soud ustanoví tlumočníka, jakmile taková potřeba vyjde v řízení
najevo (odst. 2). Náklady spojené s tím, že účastník jedná ve své mateřštině, hradí
podle §141 odst. 2 o. s. ř. stát. Stěžovatelka dále citovala ustanovení §36 odst. 1
a 2 s. ř. s., které se týká podobné problematiky, a uzavřela, že krajský soud
(jejž v tomto stížnostním bodě nesprávně označila za „žalovaného“) porušil
jak výše uvedená ustanovení, tak závazky, které pro Českou republiku plynou
z mezinárodního práva: nejen že stěžovatelku nevyrozuměl o změně právní
úpravy a o nutnosti doplnit její podání dle požadavků soudního řádu správního,
ale rovněž jí doručil usnesení o odmítnutí žaloby pouze v češtině, a nikoli
v ukrajinštině, stěžovatelčině mateřském jazyce. Stěžovatelka svou námitku
podpořila citací z komentáře k občanskému soudnímu řádu, podle nějž mj. platí,
že „soud je povinen obracet se na účastníky v jejich mateřštině, a to pomocí
tlumočníka“. Soud tak nerespektoval zásadu rovnosti zbraní, která je základní
zásadou spravedlivého řízení i v mezinárodním měřítku, ani zásadu
nediskriminace; uplatňování obou zásad je přitom předmětem hojné judikatury
Evropského soudu pro lidská práva.
5. Žalovaný správní orgán pochybil, jestliže zamítl stěžovatelčinu žádost o udělení
azylu jako zjevně nedůvodnou a neposuzoval důvody dle §12 písm. b)
s přihlédnutím k §2 odst. 5 zákona o azylu. Porušil tím nejen zákon, ale i Ústavu
České republiky a v rozporu s Ústavou vyloučil aplikaci Úmluvy o právním
postavení uprchlíků (dále též „Úmluva“). Podle čl. 10 Ústavy jsou mezinárodní
smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž je Česká republika
vázána, součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco jiného
než zákon, použije se mezinárodní smlouva. Právě takovou mezinárodní
smlouvou je i Úmluva. Správní orgán se při posuzování stěžovatelčiny žádosti
omezil v souladu s §16 odst. 1 písm. e) zákona o azylu jen na posouzení,
zda je Polsko, z jehož území se stěžovatelka dostala do České republiky,
bezpečnou třetí zemí, aniž zkoumal důvody, které stěžovatelku donutily
k opuštění její vlasti. Nezabýval se přitom vůbec tím, zda je takový postup
slučitelný s ustanoveními Úmluvy: ta totiž taxativně stanoví případy,
na něž se nevztahuje (čl. 1 písm. D, E a F) a případy, v nichž pozbývá platnosti
(čl. 1 písm. C). Nezmiňuje se však o tom, že by její aplikace mohla být vyloučena
i v případech, kdy žadatel o azyl přichází z třetí bezpečné země. Žalovaný
tak v rozporu s mezinárodní smlouvou rozšířil důvody nepoužití Úmluvy.
O nepřijatelnosti takového postupu vypovídá i rozhodnutí Vrchního soudu
v Praze ze dne 22. 7. 1994, vydané pod sp. zn. 6 A 590/1993, z nějž stěžovatelka
pod tímto stížnostním bodem citovala.
6. Žalovaný správní orgán posuzoval existenci překážek vycestování jen ve vztahu
k Polsku a nezabýval se jimi ve vztahu k Ukrajině. Rozhodování o překážkách
vycestování by se však mělo týkat země původu žadatele o azyl, nikoli třetí
bezpečné země. Žadatelům o azyl totiž nelze zaručit, že ve třetí bezpečné zemi
budou moci skutečně zůstat; budou-li se pak muset vrátit do země svého původu,
stane se tak, aniž byla posouzena případná existence překážek vycestování
právě v této zemi. K posouzení těchto překážek by nedošlo ani ze strany
příslušného polského orgánu: podle polského cizineckého zákona totiž platí,
že pokud přichází žadatel o azyl z bezpečné třetí země (za niž je Česká republika
v Polsku považována), jeho žádost o azyl nebude přezkoumána meritorně;
to znamená, že příslušný orgán by se opět nezabýval stěžovatelčinými
oprávněnými obavami z pronásledování, které by případně mohly zakládat
překážku vycestování.
7. Žalovaný vycházel při hodnocení Polska jakožto bezpečné třetí země
pouze ze Zprávy Ministerstva zahraničních věcí USA o situaci v oblasti
dodržování lidských práv z března 2002. Tato zpráva však popisuje situaci v roce
2001, nikoli v srpnu 2002, kdy stěžovatelka pobývala na území Polska. Zpráva
je tedy zastaralá, a závěr žalovaného o Polsku jako bezpečné třetí zemi
je tak nepřesvědčivý. K podpoře své argumentace stěžovatelka obsáhle citovala
z rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích
ze dne 15. 6. 2003, sp. zn. 52 Az 48/2003.
8. Zastaralá zpráva Ministerstva zahraničních věcí USA není navíc součástí spisu,
což činí rozhodnutí žalovaného nepřezkoumatelným pro nedostatek důvodů.
K tomu stěžovatelka opětovně poukázala na uvedený rozsudek Krajského soudu
v Hradci Králové – pobočky v Pardubicích.
9. Je třeba upozornit na to, že ustanovení §2 odst. 2 písm. b) zákona o azylu,
ve znění před novelou provedenou zákonem č. 2/2002 Sb., vylučovalo možnost
posouzení země jakožto třetí bezpečné země v případě, že jí cizinec
pouze projížděl. Přestože žalovaný převážně vykládal pojem „projíždět zemí“
úzce, tj. jako vedoucí k objektivní nemožnosti požádat na území takové země
o azyl, minimálně jedna z rozkladových komisí ministra vnitra se přiklonila
k širšímu výkladu: nemusí jít jen o objektivní nemožnost, nýbrž i o případy
projíždění linkovým autobusem s nutnými zastávkami a hraniční kontrolou.
10. Ve prospěch stěžovatelky hovoří i ústavněprávní argumentace obsažená
v nálezech Ústavního soudu (nález publikovaný pod č. 403/2002 Sb. a dosud
nepublikované rozhodnutí ze dne 15. 4. 2003, sp. zn. I. ÚS 752/02). V posledně
uvedeném nálezu prosazuje Ústavní soud myšlenku, že v případě souběžné
existence smluvního závazku chránícího základní právo a smluvního závazku
směřujícího k ohrožení tohoto práva musí první závazek převážit. Výsledkem
argumentace a maiori ad minus použité na tuto zásadu je to, že smluvní závazek
chránící základní právo (ve stěžovatelčině případě plynoucí z Úmluvy) by měl
převážit tím spíše, pokud proti němu nestojí jiný smluvní závazek,
nýbrž pouze „obyčejný“ zákon [konkrétně ustanovení §16 odst. 1 písm. e)
zákona o azylu]. Z toho plyne povinnost České republiky poskytovat ochranu
osobám oprávněně se obávajícím pronásledování z jednoho z taxativně
stanovených důvodů obsažených v Úmluvě, resp. minimálně povinnost
odpovědně a důkladně prozkoumat obavy žadatelky o azyl, jejichž oprávněnost
nelze bez bližšího zkoumání vyloučit.
Závěrem proto stěžovatelka navrhla, aby napadené rozhodnutí krajského soudu
bylo zrušeno a věc mu vrácena k dalšímu řízení. V návrhu doručeném krajskému soudu
téhož dne pak stěžovatelka požádala o to, aby její kasační stížnosti byl přiznán odkladný
účinek; tato žádost se – s ohledem na meritorní rozhodnutí o kasační stížnosti – stala
bezpředmětnou.
Nejvyšší správní soud, přezkoumal napadené rozhodnutí v mezích důvodů
uplatněných kasační stížností, shledal kasační stížnost v části nepřípustnou a v této části
se jí nemohl věcně zabývat; ve zbytku ji pak jako nedůvodnou zamítl.
Podle §104 odst. 4 s. ř. s. není kasační stížnost přípustná, opírá-li se jen o jiné
důvody, než které jsou uvedeny v §103, nebo o důvody, které stěžovatel neuplatnil v řízení
před soudem, jehož rozhodnutí má být přezkoumáno, ač tak učinit mohl.
V bodech 5, 6, 7, 8, 9 a 10 podané kasační stížnosti stěžovatelka namítala, že žalovaný
porušil Úmluvu o právním postavení uprchlíků tím, že při rozhodování o její žádosti o azyl
užil ustanovení §16 zákona o azylu, a nikoli §12 tohoto zákona; rovněž neposuzoval
překážku vycestování ve vztahu k Ukrajině, nýbrž pouze k Polsku, aniž zvážil,
zda stěžovatelka nebude nucena vycestovat i z Polska. Stěžovatelka dále vytkla žalovanému
to, že při posuzování stavu lidských práv na Ukrajině vycházel ze zastaralé zprávy
Ministerstva zahraničních věcí USA, kterou navíc neučinil součástí spisu. Žalobkyně
poukázala na odlišné výklady pojmu „projížděl území“, obsaženého v §2 odst. 2 písm. b)
zákona o azylu, ve znění před novelou provedenou zákonem č. 2/2002 Sb., a konečně
předložila ústavněprávní argumentaci, podle níž měl žalovaný její žádost přezkoumat věcně,
neboť mu tak velí zásada přednosti mezinárodně smluvního závazku chránícího základní
právo. V žalobě však stěžovatelka žádná z těchto tvrzení zpochybňujících rozhodnutí
žalovaného neuvedla: omezila se pouze na obecné vyjádření nesouhlasu s rozhodnutím,
v němž opětovně poukázala na problémy, kterým je vystavena na Ukrajině, a vyjádřila přání
žít v České republice pod ochranou azylu. Žalobu přitom ani později, tj. v sedmidenní
zákonné lhůtě pro podání žaloby, nijak neupřesnila. V řízení před krajským soudem
se stěžovatelka nezmínila ani o jakékoli své obavě z pronásledování, která by spadala
pod důvody ustanovení §12 zákona o azylu (obavy z jednání soukromých osob, které není
podmíněno některým z tam uvedených důvodů, jsou přitom v azylovém řízení nepodstatné).
Dovolává-li se stěžovatelka výše uvedených pochybení žalovaného až v řízení před kasačním
soudem, jsou její tvrzení novými skutečnostmi, k nimž Nejvyšší správní soud nepřihlíží
(§109 odst. 4 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud nemůže proto přezkoumávat rozhodnutí krajského soudu
na základě stížnostních námitek vytýkajících správnímu orgánu (resp. nepřímo i krajskému
soudu, který napadené správní rozhodnutí nezrušil) výše uvedená pochybení,
neboť tyto námitky spočívají na nově namítaných důvodech neuplatněných v řízení
před krajským soudem. Ani jedna ze skutečností, jež stěžovatelka učinila obsahem bodů
5 - 10 své kasační stížnosti, nebyla uplatněna v řízení před krajským soudem, ač uplatněna
být mohla. V této části je tedy stěžovatelčina kasační stížnost nepřípustná, a Nejvyšší správní
soud se jí proto v této části věcně nezabýval (§104 odst. 4 s. ř. s.).
O zbývajících stížnostních bodech 1 – 4 (tedy stížnostních bodech přípustných) uvážil
Nejvyšší správní soud
takto:
V 1. bodu kasační stížnosti upozornila stěžovatelka na pochybení žalovaného
správního orgánu spočívajícího v opožděném předložení jejího opravného prostředku
vrchnímu soudu. Žalovaný tím porušil §33 odst. 2 zákona o azylu, ve znění účinném
k 31. 12. 2002, a přivodil tak nezákonné zkrácení lhůty, v níž mohl vrchní soud stěžovatelku
vyzvat k odstranění vad podání, na dobu mezi 28. 11. a 31. 12. 2002, ač tato lhůta měla
správně trvat od 11. 10. do 31. 12. 2002.
Stěžovatelce lze přisvědčit v tom, že žalovaný pochybil, když předložil její opravný
prostředek soudu až dva měsíce poté, co byl jemu samotnému doručen; toto pochybení
však - rozporu se stěžovatelčiným přesvědčením – nemělo vliv na následný postup vrchního
soudu ani krajského soudu, na nějž věc přešla po 1. 1. 2003, a tedy ani na zákonnost
rozhodnutí krajského soudu. Stěžovatelka se domnívá, že lhůta, v níž ji soud mohl vyzvat
k odstranění vad podání, měla trvat až do 31. 12. 2002; přehlíží tak však koncentrační zásadu
obsaženou v §250h odst. 1 o. s. ř., ve znění účinném ke dni podání opravného prostředku.
Stěžovatelčino podání ze dne 26. 9. 2002 trpělo nedostatkem několika náležitostí
(jak o tom bude řeč níže): stěžovatelka především nesdělila, v jakém rozsahu napadá
rozhodnutí, jehož přezkoumání se domáhá, nezmínila se o důvodech, pro něž má rozhodnutí
za nezákonné, a neuvedla žalobní petit, tj. návrh výroku soudu. Je pravda, že například
k odstranění nedostatku podání spočívajícího v absenci žalobního petitu by soud mohl
stěžovatelku vyzvat kdykoli do 31. 12. 2002 i po tomto datu; výzva směřující k doplnění
tvrzených důvodů nezákonnosti (jejichž absence je nejzávažnějším nedostatkem
stěžovatelčina podání) by se však minula účinkem, neboť ani vrchní soud ani krajský soud
by nemohl přihlížet k důvodům uplatněným po lhůtě pro podání opravného prostředku
(§250h odst. 1 a §250b odst. 1 ve spojení s §250l odst. 2 o. s. ř., ve znění účinném ke dni
podání opravného prostředku; obdobně i §71 odst. 2 a §72 odst. 1 s. ř. s.). Lhůta pro podání
opravného prostředku činila ve stěžovatelčině případě sedm dní [§32 odst. 3 písm. a) zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu, ve znění zákona č. 2/2002 Sb.]; tato lhůta uplynula dne 3. 10. 2002,
a stěžovatelka tedy mohla doplnit důvody nezákonnosti rozhodnutí nejpozději v tento den.
Ze svého popudu tak neučinila a vrchní soud by ji k tomu nemohl vyzvat, pokud by mu
žalovaný předložil stěžovatelčin opravný prostředek kdykoli po uplynutí sedmého dne
patnáctidenní lhůty, jímž byl den 3. 10. 2002. Datum 31. 12. 2002, které stěžovatelka
považuje za poslední den, v němž ji vrchní soud mohl vyzvat k odstranění vad podání,
je tedy v dané věci bez významu: ať už by žalovaný předložil stěžovatelčin opravný
prostředek soudu dne 11. 10. 2002, nebo ať tak učinil 28. 11. 2002, případná výzva k doplnění
náležitostí opravného prostředku a stěžovatelčina reakce na ni by již nemohly zhojit
nedostatek spočívající v absenci jakýchkoli tvrzených důvodů nezákonnosti; ani eventuální
doplnění jiných chybějících náležitostí by přitom neučinilo stěžovatelčin opravný prostředek
věcně projednatelným. Tento stížnostní bod tedy Nejvyšší správní soud neshledal důvodným.
Ve 2. bodu kasační stížnosti stěžovatelka namítla, že soud ji v rozporu se základními
zásadami spravedlivého procesu nevyzval k odstranění vad podání, resp. žaloby,
ačkoli se v mezidobí změnila procesní úprava; soudní řád správní přitom pro žalobu stanovil
jiné požadavky, než jaké na opravné prostředky proti rozhodnutím správních orgánů kladl
občanský soudní řád, ve znění účinném k 31. 12. 2002. Tento postup soud odůvodnil tím,
že k případnému doplnění žaloby učiněnému k výzvě soudu by stejně nemohl přihlížet
s ohledem na uplynutí zákonné lhůty podle §71 odst. 2 a §72 odst. 1 s. ř. s.
Podle stěžovatelky však taková argumentace vypovídá o zásahu do právní jistoty
a uplatňování retroaktivity ze strany soudu: ten totiž odmítl stěžovatelčino podání (původně
opravný prostředek, po 1. 1. 2003 posuzovaný jako žaloba) proto, že nesplňovalo náležitosti
žaloby podle soudního řádu správního, ačkoliv ke dni, kdy stěžovatelka podávala svůj
opravný prostředek, soudní řád správní ještě nenabyl účinnosti, a stěžovatelka tedy podle něj
nemohla postupovat.
Nejprve je nutno zabývat se rozdíly mezi náležitostmi opravného prostředku
proti rozhodnutí správního orgánu podle §250l a násl. o. s. ř., ve znění účinném
k 31. 12. 2002, a náležitostmi žaloby podle soudního řádu správního. Na opravné prostředky
dopadalo přiměřeně ustanovení §249 odst. 2 o. s. ř., které kromě obecných náležitostí podání
vyžadovalo označení napadeného rozhodnutí, vyjádření, v jakém rozsahu se rozhodnutí
napadá, uvedení důvodů tvrzené nezákonnosti rozhodnutí a konečný návrh rozhodnutí soudu.
Žaloba proti rozhodnutí správního orgánu musí naproti tomu podle ustanovení §71 odst. 1
s. ř. s. kromě obecných náležitostí obsahovat a) označení napadeného rozhodnutí a den
jeho doručení nebo jiného oznámení žalobci, b) označení osob na řízení zúčastněných,
jsou-li žalobci známy, c) označení napadených výroků rozhodnutí, d) žalobní body,
z nichž musí být patrno, z jakých skutkových a právních důvodů považuje žalobce napadené
výroky rozhodnutí za nezákonné nebo nicotné, e) důkazy, jež žalobce navrhuje k prokázání
svých tvrzení, f) návrh výroku rozsudku.
Stěžovatelčino podání ze dne 26. 9. 2002 obsahovalo ze speciálních náležitostí
opravného prostředku proti rozhodnutí správního orgánu pouze označení napadeného
rozhodnutí (číslem jednacím, nikoliv ovšem datem vydání); jak však již bylo výše uvedeno,
podání postrádalo údaj o tom, v jakém rozsahu stěžovatelka napadá rozhodnutí žalovaného, z
jakých důvodů má rozhodnutí za nezákonné a čeho se u soudu domáhá. Chybějící
náležitosti odpovídají náležitostem žaloby podle §71 odst. 1 písm. c), d) a f) s. ř. s. Krajský
soud v odůvodnění svého usnesení uvedl, že stěžovatelčino podání nesplňuje náležitosti
žaloby podle soudního řádu správního, a měl pravdu; tuto skutečnost však mohl konstatovat
jen proto, že podání zároveň nesplňovalo ani náležitosti, které pro opravný prostředek proti
rozhodnutí správního orgánu stanovila příslušná ustanovení občanského soudního řádu,
ve znění účinném k 31. 12. 2002. Kdyby stěžovatelčino podání splňovalo náležitosti
opravného prostředku podle někdejší části páté hlavy třetí občanského soudního řádu,
ale nedosahovalo kvality vyžadované soudním řádem správním pro žaloby (tedy např.
pokud by v podání nebyl uveden den doručení napadeného rozhodnutí nebo by nebyly
označeny navržené důkazy), soud by stěžovatelku jistě vyzval k odstranění nedostatků,
jejichž zdrojem by v takovém případě byla jen změna právní úpravy. Tato změna,
jak stěžovatelka správně podotýká, by neměla jít k tíži účastníků řízení. Uvedená zásada
má ovšem i svůj protějšek: nelze se domáhat lepšího procesního zacházení ze strany soudu
jen proto, že zahájené řízení před soudem bylo dotčeno zásadní změnou procesního předpisu;
to však stěžovatelka činí, když žádá, aby ji soud vyzval k odstranění vad podání i po nabytí
účinnosti soudního řádu správního. Přehlíží přitom, že neodstranitelnými nedostatky trpělo
její podání již ke dni, kdy uplynula lhůta pro podání opravného prostředku, tedy ke dni
4. 10. 2002; již tehdy by tedy soud musel podání odmítnout a s žádným jiným právním
následkem nemůže být toto vadné podání spojeno ani dnes. Krajský soud nepochybil,
jestliže stěžovatelku nevyzval k odstranění vad podání, protože s ohledem na právě řečené
by se jednalo o marný procesní úkon.
Stěžovatelka poukazuje na to, že krajské soudy leckdy vyzývají žalobce v azylových
věcech k odstranění vad žaloby či k jejímu doplnění i po uplynutí lhůty pro podání žaloby;
takový postup je však přípustný jen tehdy, pokud výzva soudu nesměřuje k rozšíření žaloby
na dosud nenapadené výroky rozhodnutí nebo k uvádění dalších žalobních bodů (jinému
výkladu brání ustanovení §71 odst. 2 s. ř. s.; dříve tak činilo ustanovení §250h odst. 1
o. s. ř.). Ze stejné příčiny je nutno vyvrátit i stěžovatelčino tvrzení, že procesní postup,
jaký zvolil krajský soud v její věci, by mohl vést k paušálnímu odmítání všech podání
učiněných podle někdejší části páté občanského soudního řádu, v řízení o nichž se pokračuje
ve smyslu §129 odst. 2 s. ř. s., neboť žádné z těchto podání logicky nesplňuje náležitosti
žaloby podle soudního řádu správního. Opět nelze než zopakovat, že nabytí účinnosti nového
procesního předpisu nevede k přeměně neodstranitelných vad podání na vady
odstranitelné - a naopak odstranitelné vady si zachovávají svůj charakter bez ohledu na změnu
právní úpravy. Je tedy povinností soudu vyzvat k doplnění podání o náležitosti, které procesní
předpis dříve nežádal; jeho úkolem však není (a bylo by to i v rozporu se zásadou
hospodárnosti řízení) vyzývat k doplnění nově stanovených náležitostí tam, kde ani absenci
původně požadovaných náležitostí již nelze zhojit.
Pod 3. bodem kasační stížnosti poukázala stěžovatelka na skutečnost, že krajský soud
se nezabýval případnou nicotností napadeného správního rozhodnutí, ač mu to ukládá
ustanovení §76 odst. 2 s. ř. s., a že tím porušil zákon. Toto stěžovatelčino tvrzení však soud
nesdílí. Pokud soud podle §76 odst. 2 s. ř. s. zjistí, že rozhodnutí trpí takovými vadami,
které vyvolávají jeho nicotnost, vysloví rozsudkem tuto nicotnost i bez návrhu. Pokud
se důvody nicotnosti týkají jen části rozhodnutí, soud vysloví nicotnou jen tuto část
rozhodnutí, jestliže z povahy věci nevyplývá, že ji nelze oddělit od ostatních částí rozhodnutí.
Z citovaného ustanovení plyne, že soud vysloví nicotnost napadeného správního rozhodnutí
i bez návrhu; učiní tak však pouze tehdy, pokud nicotnost skutečně shledá. Netrpí-li správní
rozhodnutí vadami vyvolávajícími jeho nicotnost, není důvodu pro to, aby se soud zabýval
úvahami o nicotnosti v odůvodnění, nebo aby dokonce samostatným výrokem vyslovil,
že napadené rozhodnutí není nicotné. Ani této kasační námitce tedy soud nemohl přisvědčit.
Konečně 4. bodem kasační stížnosti napadla stěžovatelka postup krajského soudu
v řízení, jehož byla stěžovatelka jako cizí státní příslušnice účastníkem: krajský
soud - v rozporu s ustanovením §18 o. s. ř. (užitého přiměřeně podle §64 s. ř. s.)
a §36 odst. 1 s. ř. s. – nerespektoval podle stěžovatelčina názoru požadavek rovnosti
účastníků a neustanovil stěžovatelce tlumočníka, čímž porušil nejen citovaná ustanovení
procesních řádů, ale též Úmluvu o ochraně lidských práv a základních svobod a v ní
obsaženou zásadu nediskriminace. Kromě toho soud pochybil také tím, že doručil
stěžovatelce pouze českou verzi usnesení o odmítnutí podání a nezajistil přeložení usnesení
do ukrajinštiny, stěžovatelčina mateřského jazyka.
Podle §36 odst. 1 s. ř. s. je soud povinen poskytnout účastníkům stejné možnosti
k uplatnění jejich práv a poskytnout jim poučení o jejich procesních právech a povinnostech
v rozsahu nezbytném pro to, aby v řízení neutrpěli újmu. Samotná skutečnost, že účastník
řízení není občanem České republiky, však neznamená nutně, že mu v řízení bude ustanoven
tlumočník; soud není v takových případech ani vždy povinen účastníka řízení poučovat
o právu na tlumočníka. Jak plyne z judikatury Nejvyššího správního soudu, skutečnost,
že účastníkem řízení je cizí státní příslušník, sice může být podle konkrétních okolností
předpokladem k tomu, aby soud poučil účastníka o jeho právu jednat ve své mateřštině,
avšak sama o sobě bez dalšího mu povinnost poučit účastníka o uvedeném právu nezakládá
(viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 6. 11. 2003, čj. 7 Azs 17/2003). Ustanovení
tlumočníka tedy není automatickým úkonem soudu v řízení, jehož účastníkem je cizinec:
smyslem tohoto institutu je zajistit cizinci zcela či dostatečně neznalému češtiny srovnatelnou
kvalitu komunikace se soudem, jakou by se vyznačovala komunikace soudu s osobami,
které český jazyk ovládají. Tlumočení je v takovém případě potřebné nejen pro účastníka
řízení, ale též pro soud, jenž s jeho pomocí získává přesnou vědomost o obsahu účastníkových
podání a vyjádření. Tlumočníka je však třeba pouze tam, kde účastník vskutku činí vyjádření.
Stěžovatelka soudu adresovala jen písemné podání ze dne 26. 9. 2002, a to v ukrajinštině.
Podání bylo ještě před předložením soudu přeloženo do češtiny na náklady státu a soud s ním
nakládal tak jako s podáními sepsanými v češtině; stěžovatelka nebyla tedy nijak zkrácena
na svých právech tím, že učinila toto podání ve své mateřštině, a nikoli v češtině.
V následném řízení stěžovatelka se soudem nijak nekomunikovala ani nepřebírala soudní
zásilky; není tedy zřejmé, za jakým účelem jí měl být ustanoven tlumočník.
Ani stěžovatelčina námitka poukazující na to, že jí usnesení o odmítnutí žaloby nebylo
doručeno v ukrajinštině, nýbrž pouze v češtině, neobstojí: stěžovatelčina procesní práva
tím nedoznala žádné újmy, neboť stěžovatelka – ač nezastoupena advokátem – podala
proti tomuto usnesení včasnou a rozsáhlou kasační stížnost sepsanou v češtině.
Je na místě také zdůraznit rozdíl mezi „řízením“, které je pojmem širším a které může
probíhat bez nařízení jednání, a „jednáním“ samotným (jímž se rozumí ústní jednání
před soudem). Ustanovení §18 odst. 1 o. s. ř. upravuje právo účastníků jednat před soudem
ve své mateřštině – a právě k uplatnění práva „jednat před soudem“ slouží institut ustanovení
tlumočníka podle §18 odst. 2 o. s. ř., z nějž stěžovatelka odvozuje své právo na tlumočníka.
Potřeba ustanovit tlumočníka vychází v řízení najevo zpravidla tehdy, trvají-li účastníci
na nařízení jednání a je-li zřejmé, že budou se soudem komunikovat. V projednávané věci
u Krajského soudu v Brně nebylo nařízeno jednání za účasti účastníků řízení; (Tato skutečnost
zároveň vyvrací stěžovatelčin argument o porušení rovnosti účastníků řízení ze strany
krajského soudu: žalovanému správnímu orgánu nebylo ve srovnání se stěžovatelkou dáno
více možností vyjádřit se k věci. Jak na straně žalující, tak na straně žalované tedy zůstalo
u jediného úkonu vůči soudu: stěžovatelka se na soud obrátila svým podáním ze dne
26. 9. 2002 a žalovaný se k věci stručně vyjádřil – odkazuje přitom na správní
spis - při předkládání opravného prostředku vrchnímu soudu. Z takového stavu věcí nelze
dovozovat, že by soud zacházel s účastníky odlišně, a tím porušoval zásadu rovnosti zbraní,
případně zásadu nediskriminace.) Nařízení jednání v této věci ostatně nebylo ani povinností
soudu: soud totiž nerozhodoval o věci samé, a tak mohl o odmítnutí stěžovatelčiny žaloby
rozhodnout i bez nařízení jednání (§51 odst. 1 s. ř. s. a contrario). Potřeba ustanovení
tlumočníka nevyšla ve stěžovatelčině věci najevo: jak již bylo výše uvedeno, soud – jsa vázán
koncentrační zásadou – mohl v dané věci vycházet jen ze stěžovatelčina písemného podání
ze dne 26. 9. 2002: k dalším podáním a projevům v jakémkoli jazyce, kterými by stěžovatelka
případně doplňovala žalobní body (resp. – podle dřívější terminologie – tvrzené důvody
nezákonnosti), by totiž nemohl přihlížet. Krajský soud proto nepochybil, když stěžovatelce
neustanovil tlumočníka.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud kasační stížnost zamítl
jako nedůvodnou (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Nad rámec svého rozhodnutí kasační soud poznamenává, že správní orgán pochybil,
jestliže při zamítání stěžovatelčiny žádosti jako zjevně nedůvodné podle §16 zákona o azylu
současně posuzoval i důvody pro udělení azylu podle §13 a §14 zákona o azylu. Pokud totiž
v řízení o žádosti o udělení azylu vyplyne některá ze skutečností taxativně uvedených v §16
odst. 1 zákona o azylu, pak správní orgán – za předpokladu, že běží lhůta stanovená
v odstavci 2 téhož ustanovení – bez dalšího takovou žádost zamítne; konečným způsobem
tak ve věci rozhodne, aniž zjišťuje existenci některého z důvodů pro udělení azylu
podle §12 zákona. Podmínkou pro rozhodování o udělení azylu z některého z důvodů
předvídaných v ustanoveních §13 a §14 zákona je přitom nezjištění existence důvodů
pro udělení azylu podle §12 zákona a neudělení azylu podle tohoto ustanovení. Výrok
správního orgánu o neudělení azylu podle §13 a §14 zákona o azylu je tak v logickém
rozporu s výrokem o zamítnutí žádosti o udělení azylu podle §16 zákona.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatelka (žalobkyně) nemá právo na náhradu
nákladů řízení, neboť ve věci neměla úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému
by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo,
náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 28. 4. 2004
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu