ECLI:CZ:NSS:2004:2.ANS.1.2004:64
sp. zn. 2 Ans 1/2004 - 64
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Petra Příhody a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce: B.
Z. a. s., zastoupeného JUDr. Jiřím Machem, advokátem, se sídlem Jindřichův Hradec,
Masarykovo nám. 1/II, proti žalovanému: Katastrální úřad v Českých Budějovicích, se
sídlem České Budějovice, Lidická 11 o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského
soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 11. 2003, č. j. 10 Ca 161/2003 - 34,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 11. 2003,
č. j. 10 Ca 161/2003 – 34 se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Kasační stížností podanou v zákonné lhůtě se žalobce jako stěžovatel domáhá
zrušení rozsudku Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne 19. 11. 2003,
č. j. 10 Ca 161/2003-34, jímž byla zamítnuta jeho žaloba proti nečinnosti žalovaného
správního orgánu. Soud vyšel z názoru, že se nejedná o případ nečinnosti správního orgánu,
neboť na dvě žádosti žalobce správní orgán v souladu se zákonem reagoval a vysvětli l,
že požadovaný záznam o výmazu vlastnického práva nelze provést, neboť k tomu nebyly
doloženy zákonem předpokládané podmínky. Za takové situace se nejedná o případ
nečinnosti správního orgánu. Vydání rozhodnutí se nelze domáhat také proto, že provedení
záznamu je pouze součástí evidenčního systému a nemá vliv na vznik, změnu či zánik
práv -k tomu dochází nezávisle na provedení záznamu. V závěru rozsudku krajský soud
konstatuje, že žalobce použil argumentace, kterou umožňuje §79 případně §82 s. ř. s.,
ale jejím cílem nebylo ani odstranění nečinnosti ani ochrana před nezákonným zásahem
správního orgánu, ale jen vyhovění žádosti o provedení záznamu o zániku zástavního práva
k nemovitostem. Uzavřel, že neshledal podmínky ust. §79 ani ust. §83 s. ř. s. a proto žalobu
podle §81 odst. 3 s. ř. s. zamítl.
Proti tomu stěžovatel v kasační stížnosti zejména namítá kasační důvody uvedené
v §103 odst.1 písm. a), d) s. ř. s. Žalobou se domáhal odstranění protiprávního stavu podle
§79 a §82 s. ř. s. s tím, že žalovaná odmítáním provedení záznamu o zániku zástavního
práva porušuje právo žalobce na soudní a jinou právní ochranu ve smyslu čl. 36 odst. 1
Listiny základních práv a svobod, a to bez ohledu na to, zda požadovaný úkon je či není
rozhodnutím. Krajský soud žalobu zamítl na základě nesprávného právního posouzení. Je jistě
řada situací, kdy správní orgán nevydává rozhodnutí, ale pouze osvědčení nemající povahu
rozhodnutí, bez nichž právní subjekt nemůže realizovat svá práva (žádost o živnostenský list,
řidičský průkaz atd.). Odmítnutím takových žádostí, jejich neformálním vrácením,
zůstává žadatel bez právní ochrany. K tomu poukazuje na nález Ústavního soudu
sp. zn. IV. ÚS 114/96 o povinnosti správního orgánu dokončit zahájené správní řízení.
Krajský soud nevzal v úvahu, že žalobce katastrálnímu úřadu předložil listiny, jimiž osvědčil
zánik zástavního práva na základě zániku zajištěného dluhu a tím pominul meritum věci,
neboť podstatou žaloby bylo, že správní orgán odmítl věcně vyřídit oprávněnou žádost
žalobce. Rozsudkem byl porušen i právní názor vyslovený v nálezu Ústavního soudu
sp. zn. 142/1996, který se sice týká zápisů do obchodního rejstříku, ale lze jej analogicky
vztáhnout i na údaje v katastru nemovitostí, neboť se rovněž jedná o veřejný seznam, a podle
něhož má žalobce právo, aby údaje v něm uvedené odpovídaly skutečnosti (§21 zákona
č. 344/1992 Sb., §11 zákona č. 265/1992 Sb.). Evidence nesprávných údajů omezuje žalobce
ve výkonu jeho vlastnického práva. Žalobce je proto trváním zásahu, který spočívá
v nečinnosti správního orgánu, který odmítá provést jiný úkon, než-li je rozhodnutí, poškozen
ve svých právech a právem chráněných zájmech. Nakonec stěžovatel podotýká,
že krajský soud argumentoval nesprávným nálezem Ústavního soudu (zn. IV. ÚS 43/99
ze dne 3. 5. 1999 neexistuje). Ze všech těchto důvodů stěžovatel navrhuje zrušení napadeného
rozsudku krajského soudu a vrácení věci tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na skutečnost,
že neodmítl provést „záznamem výmaz zástavního práva k nemovitostem ve vlastnictví
žalobkyně“. Žalobce pouze upozornil přípisem ze dne 7. 4. 2003 a 23. 7. 2003, že je třeba
předložit potvrzení o zániku zástavního práva vydané věřitelem podle §36 odst. 5 písm. b)
a odst. 7 vyhlášky č. 190/1996 Sb. Poukazuje také na soudní rozhodnutí o nemožnosti uložení
povinnosti katastrálnímu úřadu vydat rozhodnutí, a to včetně usnesení Ústavního soudu
ze dne 19. 8. 1996, sp. zn. I. ÚS 272/95.
Důvodnost kasační stížnosti posuzuje Nejvyšší správní soud zpravidla v mezích jejího
rozsahu a uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s.). Soudní řád správní ovšem
předpokládá existenci případů, kdy vázanost důvody kasační stížnosti neplatí (§109 odst. 3
s. ř. s.) a Nejvyšší správní soud zkoumá zákonnost postupu a rozhodnutí soudu nad rámec
kasačních důvodů; mezi tyto případy patří i zmatečnost řízení před soudem ve smyslu §103
odst. 1 písm. c) s. ř. s. Za zmatečné je třeba považovat i řízení, ve kterém chyběly podmínky
řízení, tedy i řízení o žalobě na nečinnost, která nečinností být nemůže, protože zde není
právní povinnost žalovaného vydat rozhodnutí či osvědčení.
Žaloba v dané věci byla podána na „odstranění zásahu spočívajícího v nečinnosti
správního orgánu“, v textu žaloby pak je odkazováno na ust. §79 i §82 s. ř. s. Žalobní petit,
jímž je soud při svém rozhodování vázán, pak v souladu s věcnou žalobní argumentací
požaduje, aby soud zakázal žalovanému pokračovat v nečinnosti a uložil mu povinnost
provést záznam o zániku zástavního práva. I při formulaci petitu neodpovídajícího zákonu,
je jednoznačné, že směřuje proti nečinnosti žalovaného (a tomu odpovídá i žalobní
argumentace). Tak také krajský soud žalobu posoudil, když v záhlaví svého rozsudku uvedl,
že rozhodoval o žalobě proti nečinnosti správního orgánu a žalobu pak zamítl podle
§81 odst. 3 s. ř. s.
Z kasační stížnosti je zřejmé, že stěžovatel oba žalobní typy zaměňuje. V prvé řadě
je proto třeba oba žalobní typy vymezit.
Žalobou proti nečinnosti podle §79 odst. 1 s. ř. s. se může ten, kdo bezvýsledně
vyčerpal prostředky, které procesní předpis platný pro řízení u správního orgánu stanoví
k jeho ochraně proti nečinnosti správního orgánu, domáhat, aby soud uložil správnímu
orgánu povinnost vydat rozhodnutí ve věci samé nebo osvědčení. Jde o žalobní institut
k ochraně před nečinností správního orgánu, i když jeho prostřednictvím nelze dosáhnout
vydání rozhodnutí nebo osvědčení o určitém obsahu.
Žalobou proti nezákonnému zásahu se může podle §82 s. ř. s. bránit každý, kdo tvrdí,
že byl přímo zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením
(dále jen "zásah") správního orgánu, který není rozhodnutím, a byl zaměřen přímo proti
němu nebo v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo, trvá-li takový zásah
nebo jeho důsledky anebo hrozí-li jeho opakování. Soudní řád správní zavedl ochranu
před nezákonným zásahem správního orgánu jako institut ochrany před nezákonným
jednáním správního orgánu. Jak již uvedl Nejvyšší správní soud ve věci sp. zn. 2 Afs 17/2003,
definici zásahu zákon neobsahuje, zásah vymezuje velmi obecně a široce. Přesná definice
ani není možná, ke kasační stížnosti k nedostatku rozhodovací pravomoci soudu protože
pod pojem zásahu spadá velké množství faktických činností správních orgánů, ke kterým
jsou různými zákony oprávněny. Jde o úkony neformální, pro které mohou a nemusí
být stanovena pravidla, např. faktické pokyny (typicky v dopravě), bezprostřední zásahy
(při ohrožení, při demonstraci, příkazy ke zjednání nápravy), zajišťovací úkony atd.;
tedy obecně úkony, které nejsou činěny formou rozhodnutí, ale přesto jsou závazné pro osoby
vůči nimž směřují, a ty jsou povinny na jejich základě něco konat, nějaké činnosti se zdržet
nebo nějaké jednání strpět, a to na základě jak písemného, tak i faktického (ústního či jinak
vyjádřeného) pokynu či příkazu. Kromě neformálnosti samotného zásahu je neformální
i donucení v případě nerespektování pokynu či příkazu (když ovšem i donucení je zahrnuto
pod legislativní zkratku „zásah“).
Žaloba proti nečinnosti podle §79 s. ř. s. a žaloba na ochranu před nezákonným
zásahem podle §82 s. ř. s. jsou dva odlišné druhy žalob a nelze je zaměňovat. Jistě v praxi
může být podána žaloba proti nezákonnému zásahu, který je žalobcem spatřován
v nečinnosti správního orgánu. V tom případě se jedná se o žalobu proti nezákonnému zásahu
a jako o takové o ní musí být rozhodnuto. Stěžovatel v žalobě i v kasační stížnosti oba typy
žaloby směšuje, v kasační stížnosti dokonce zdůrazňuje, že šlo o žalobu proti nezákonnému
zásahu spočívajícím v nečinnosti. Pro určení žalobního typu není rozhodné, jak žalobce
žalobu označil, je třeba jí posuzovat podle jejího obsahu a zejména je pro soud závazný
její petit. Pokud by byl mezi obsahem žaloby a navrženým petitem rozpor, bylo by třeba
takovou vadu odstranit. V daném případě však, přes nejasné označení, žaloba svým obsahem
odpovídala vymezenému petitu a tedy žalobě proti nečinnosti. Kasační stížnost typ podané
žaloby označuje rozporně s tím, jaká žaloba byla ve skutečnosti podána. Tedy jak bylo výše
uvedeno, soud rozhoduje o návrhu, jaký žalobce učiní, a ten je dán petitem
a jemu odpovídající věcnou argumentací. Mínil-li stěžovatel podat žalobu na ochranu
před nezákonným zásahem, v jejím obsahu ani petitu to dostatečně nevyjádřil. Předmětem
řízení byla žaloba proti nečinnosti a z tohoto hlediska je nepřípadná argumentace žalovaného
ve vyjádření o nemožnosti uložení povinnosti vydat rozhodnutí, neboť vychází z judikatury
předcházející úpravě založené soudním řádem správním.
Žaloba proti nečinnosti správního orgánu předpokládá podle §79 odst. 1
s. ř. s. nečinnost žalovaného správního orgánu při vydání rozhodnutí nebo osvědčení.
Rozhodnutí je výsledkem rozhodovací činnosti správního orgánu a rozhoduje
se jím o konkrétních právech či povinnostech účastníků řízení. Ustanovení §79 předpokládá
nečinnost správního orgánu ve vztahu k věcnému rozhodnutí. Osvědčení nemá povahu aktu
aplikace práva, má informační povahu o skutečnostech v něm uvedených (s průkazní mocí
dokládá určitou nespornou skutečnost). V obou případech je však předpokladem žaloby,
že správní orgán má povinnost rozhodnutí či osvědčení vydat.
Věcně projednat žalobu proti nečinnosti a uložit správnímu orgánu vydat rozhodnutí
či osvědčení lze pouze tam, kde nečinnost žalovaného správního orgánu vůbec přichází
v úvahu, tedy tam, kde tento správní orgán má zákonnou povinnost rozhodnutí či osvědčení
vydat.
V daném případě stěžovatel podal dne 31. 3. 2003 u Katastrálního úřadu v Českých
Budějovicích žádost o výmaz zástavního práva u svých konkrétně označených nemovitostí.
Žádost odůvodnil zaplacením pohledávky a připojil k ní potvrzení FNM o snížení výše
pohledávky, potvrzení bank o provedení úhrad a rozsudek Vrchního soudu v Praze. Žalovaný
přípisem ze dne 7. 4. 2003 tuto žádost vrátil s tím, že výmaz nelze provést a k výmazu je třeba
doložit potvrzení o zániku zástavního práva vyhotovené zástavním věřitelem. Stěžovatel
podal nový návrh na výmaz zástavního práva dne 26. 5. 2003 spolu s výzvou na odstranění
nečinnosti, případně požadoval vydání rozhodnutí o zastavení řízení. Žalovaný přípisem
ze dne 23. 7. 2003 znovu sdělil, že zápis zániku zástavního práva se do katastru nemovitostí
zapíše záznamem na základě potvrzení o zániku zástavního práva vydaném věřitelem a uvedl,
že na provedení záznamu do katastru nemovitostí se správní řád nevztahuje. Návrh současně
znovu vrátil.
Podle §1 odst. 1 zákona č. 265/1992 Sb., o zápisech vlastnických a jiných práv
k nemovitostem, se do katastru nemovitostí zapisuje mj. i zástavní právo a zápisem se rozumí
podle odst. 3 téhož ustanovení vklad, záznam, poznámka nebo jejich výmaz. Podle §7 odst.1
téhož zákona, práva uvedená v §1 odst. 1, která vznikla, změnila se nebo zanikla ze zákona,
rozhodnutím státního orgánu, příklepem licitátora na veřejné dražbě, vydržením, přírůstkem
a zpracováním, se zapisují záznamem (dále jen "záznam") údajů na základě listin
vyhotovených státními orgány a jiných listin, které podle zvláštních předpisů potvrzují nebo
osvědčují právní vztahy, do katastru. Podle §8 odst. 2 cit. zákona provede katastrální úřad
záznam do katastru pokud je listina k vykonání záznamu způsobilá; jinak ji vrátí.
Zápis záznamem se neprovádí ve správním řízen í, nerozhoduje se o něm. Provedení
záznamu není ani osvědčením, jde o evidenci práv vzniklých rozhodnutím jiných orgánů
či na základě právních skutečností. Odkazy stěžovatele na judikaturu Ústavního soudu
jsou proto irelevantní. Žádost o provedení záznamu není návrhem zahajujícím řízení, které
by bylo třeba ukončit meritorním nebo procesním rozhodnutím, požadovaný záznam
spočívající ve výmazu zástavního práva ani nelze považovat za osvědčení. Neprovede-li
katastrální úřad požadovaný záznam v katastru nemovitostí, nejedná se o nečinnost, jejíhož
odstranění se lze domáhat žalobou podle §79 s. ř. s. proto, že nemá v daném případě žádnou
právní povinnost vydat věcné rozhodnutí či osvědčení.
Pokud krajský soud žalobu věcně projednal a zkoumal, zda byly splněny podmínky
pro provedení záznamu, mohl tak učinit jen za předpokladu, že by byla dána povinnost
katastrálního úřadu vydat rozhodnutí či osvědčení - tak tomu ovšem v případě provedení
záznamu není. Současně ale soud argumentoval i tím, že jde jen o evidenční systém a navíc,
že cílem žalobce nebylo odstranění nečinnosti, ale dosažení záznamu o určitém obsahu
(tedy krajský soud shledal rovněž, že nejsou naplněny podmínky žaloby na nečinnost
vůbec - o to však rozhodnutí neopřel).
Není-li záznam do katastru nemovitostí rozhodnutím ani osvědčením, nejsou splněny
podmínky pro podání žaloby na nečinnost a jde o neodstranitelný nedostatek podmínek
řízení. Krajský soud v Českých Budějovicích pochybil, když se věcí meritorně zabýval,
neboť měl podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. žalobu odmítnout. V tom nelze
spatřovat znemožnění přístupu k soudu a porušení práv založených Listinou základních práv
a svobod. Je věcí žalobce, zda k dosažení svého záměru volí cestu právem předpokládanou
či nikoliv.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že napadený rozsudek krajského soudu
je zmatečný, a proto jej podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a současně rozhodl o odmítnutí
žaloby podle ustanovení §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s, jak mu ukládá ustanovení §110 odst. 1,
věta prvá za středníkem, soudního řádu správního. V takovém případě nelze hodnotit
důvodnost konkrétních kasačních námitek.
O nákladech řízení pak Nejvyšší správní soud rozhodl v souladu s ustanovením
§60 odst. 3 s. ř. s. ( §120), když žaloba byla odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. 6. 2004
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu