ECLI:CZ:NSS:2004:2.AS.30.2004
sp. zn. 2 As 30/2004 - 68
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce M. S., proti
žalovanému Městskému úřadu Žamberk, se sídlem Masarykovo nám. 166, Žamberk,
v řízení o žalobě proti rozhodnutí Okresního úřadu v Ústí nad Orlicí ze dne 2. 1. 2002,
č. j. KP/40/01/Pkr-Ma, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Hradci Králové ze dne 23. 6. 2003, sp. zn. 51 Ca 2/2003,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 23. 6. 2003, sp. zn. 51 Ca 2/2003,
se zrušuje a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalovaný (dále „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Krajského soudu v Hradci Králové, kterým bylo vyhověno žalobě
žalobce proti rozhodnutí Okresního úřadu v Ústí nad Orlicí ze dne 2. 1. 2002,
č. j. KP/40/01/Pkr-Ma. Tímto rozhodnutím okresní úřad zamítl odvolání žalobce proti
rozhodnutí Rady obce Záchlumí ze dne 27. 9. 2001, č. j. 356/245/01/Fr/14, o uložení pokuty
žalobci ve výši 10 000 Kč za narušení vzhledu obce Záchlumí neudržováním čistoty
a pořádku na jeho pozemku podle ustanovení §57 odst. 1 zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvody obsažené v ustanovení §103 odst. 1
písm. c) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“) a namítá
tak zmatečnost řízení před krajským soudem a nepřezkoumatelnost spočívající v nedostatku
důvodů rozhodnutí.
Stěžovatel zejména tvrdí, že nebyl v řízení o žalobě proti rozhodnutí Okresního úřadu
v Ústí nad Orlicí vůbec pasivně legitim ován, protože na něj nepřešla z okresního úřadu
působnost v rozhodování o odvolání proti rozhodnutí obcí o přestupku, a tuto skutečnost
namítal již při ústním jednání před krajským soudem. Podle stěžovatele je sice pravdou,
že podle zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti
s ukončením činnosti okresních úřadů, pokud nepřešla působnost okresních úřadů podle
zvláštních zákonů či přímo zákona č. 320/2002 Sb. na jiné územní samosprávné celky,
přechází tato na obecní úřad obce s rozšířenou působností, kterou by vůči obci Záchlumí bylo
právě město Žamberk. V případě přezkumu rozhodnutí obce o správním deliktu však
stěžovatel shledává takovým zvláštním zákonem zákon č. 231/2002 Sb., kterým se mění
zákon č. 129/2000 Sb., o krajích. Tímto zákonem byl změněn §67 odst. 1 písm. a) zákona
o krajích tak, že rozhodnutí vydaná orgány obcí v řízení podle zvláštních zákonů
přezkoumává krajský úřad, pokud není zákonem taková působnost svěřena zvláštnímu
orgánu. Stěžovatel tedy soudí, že věcná působnost v dané věci přešla na krajský úřad, který
byl v tomto řízení pasivně legitimován. Z téhož ustanovení zákona o krajích stěžovatel
dovozuje, že pokud by mu bylo krajským soudem po zrušení rozhodnutí okresního úřadu
uloženo dokončit v této věci řízení, nemohl by tak učinit, neboť i dokončit řízení může v této
věci pouze krajský úřad, tedy v daném případě Krajský úřad Pardubického kraje.
Stěžovatel rovněž namítá, že se krajský soud nevypořád al s některými skutečnostmi.
Tak například krajský soud v rozsudku pouze uvedl, že E.S., tedy bývalá manželka žalobce a
zároveň podílová spoluvlastnice předmětného pozemku, bránila žalobci v úpravách pozemku,
není ovšem již zmiňováno, že paní S. nakonec projevila ochotu prodat svůj spoluvlastnický
podíl žalobci. Pravdivé není dle stěžovatele ani tvrzení krajského soudu, že správní orgány
nezahájily řízení s podílovými spoluvlastníky. Stěžovatel naopak uvádí, že i se spoluvlastnicí
E. S. bylo zahájeno řízení zakončené uložením pokuty za narušení vzhledu obce a
neudržování čistoty a pořádku. Stěžovatel také zpochybnil tvrzení krajského soudu, že stavba
vždy přináší shromáždění stav ebního materiálu; stěžovatel se naopak domnívá, že tvrzení o
chystané stavbě odůvodňující nepořádek na žalobcově pozemku je účelové, neboť žalobce
dosud ani nepožádal o vydání stavebního povolení a nesnaží se dohodnout s podílovou
spoluvlastnicí pozemku. Sporným se stěžovateli zdá postup krajského soudu i v tom, že je v
rozsudku uvedeno, že konání žalobce nebylo přestupkem, zatímco ve zkráceném ústním
odůvodnění krajský soud údajně uvedl, že se jedná o přestupek promlčený s ohledem na roční
lhůtu stanovenou v §20 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích. Dle stěžovatele je ovšem tato
úprava neaplikovatelná, neboť se vůbec nejedná o přestupek dle zákona o přestupcích, ale o
správní delikt podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích.
Stěžovatel konečně uvádí, že za daného stavu zapříčiněného rozsudkem krajského
soudu, kdy rozhodnutí obou stupňů správních orgánů bylo zrušeno a řízení bylo krajským
soudem zastaveno, je nejvíce postižena obec Záchlumí, která nemohla v soudním řízení vůbec
předložit své argumenty a jíž žalobce mezitím dobrovolně pokutu uhradil. Dle stěžovatele
mělo být krajským soudem alespoň rozhodnuto, že se věc vrací k dalšímu řízení, jakkoli
by to s ohledem na výše řečené v tom případě nemohl být stěžovatel, kdo by ve věci dále
rozhodoval.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhuje napadený rozsudek Krajského soudu
v Hradci Králové zrušit a vrátit věc k dalšímu řízení a požaduje také přiznání odkladného
účinku kasační stížnosti.
V projednávané věci Nejvyšší správní soud z předmětného správního spisu především
zjistil, že žalobce byl od 2. 2. 2001 vyzýván obcí Záchlumí, aby odstranil nepořádek
připomínající skládku na svém pozemku v jednom z nejfrekventovanějších míst obce,
a to pod pohrůžkou pokuty podle zákona o obcích. Žalobce však nepořádek neodstranil,
což zdůvodnil chystanými stavebními aktivitami, jež dosud údajně blokuje jeho bývalá
manželka. Následně se na jednání Rady obce Záchlumí podařilo tyto rozpory s bývalou
manželkou odstranit, když tato nabídla svůj spoluvlastnický podíl žalobci ke koupi, žalobce
se nicméně opakovaně nedostavoval na jednání obecní rady. Proto bylo dne 13. 7. 2001
vydáno a žalobci zasláno oznámení o zahájení řízení o uložení pokuty. Vzhledem k tomu,
že žalobce na toto oznámení ve stanovené lhůtě nijak nereagoval, byla mu výše o značeným
rozhodnutím ze dne 27. 9. 2001 uložena podle ustanovení §57 odst. 1 zákona
č. 128/2000 Sb., o obcích, pokuta ve výši 10 000 Kč. Toto rozhodnutí odůvodnil správní
orgán tím, že ze strany žalobce nebyla shledána žádná ochota odstranit stav narušující vzhled
obce, přestože od první výzvy do vydání napadeného rozhodnutí uplynulo více než půl roku
a orgány obce se opakovaně snažily vést žalobce k odstranění tohoto stavu a napomáhaly
mu při odstraňování jeho příčin. S ohledem na zjištěné skutečnosti byla žalobci
uložena pokuta v horní hranici zákonné sazby. Rozhodnutím ze dne 24. 8. 2001,
č. j. 324/245/01/Fr/11, byla uložena z obdobného důvodu pokuta také E. S., a to ve výši
100 Kč, s odůvodněním, že tato podílová spoluvlastnice daného pozemku již tento pozemek
neužívá.
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání k Okresnímu úřadu v Ústí nad Orlicí,
neboť prý žalobce na svém pozemku již provedl důkladný úklid, v jehož ještě důkladnějším
provedení mu bránila podílová spoluvlastnice, tedy bývalá manželka. Předměty na jeho
pozemku tudíž nevytvářejí skládku a skutkový stav věci nebyl v tomto bodě spolehlivě zjištěn
ve smyslu §46 správního řádu. Další zlepšení stavu věcí pokládal žalobce za neproveditelné
i vzhledem ke svým vážným zdravotním problémům trvajícím od srpna 2001. Toto odvolání
bylo zamítnuto citovaným rozhodnutím okresního úřadu ze dne 2. 1. 2002, když okresní úřad
konstatoval, že napadené rozhodnutí bylo vydáno zcela v souladu s §57 odst. 1 zákona
o obcích.
Proti tomuto rozhodnutí, stejně jako proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně, podal
žalobce žalobu, v níž zejména odkázal na obsah svého odvolání; dále pak popřel, že by na jím
spoluvlastněném pozemku byla skládka stavebního či jiného materiálu; a uvedl také,
že se okresní úřad nevypořádal dostatečně s námitkou, že rozhodnutí Rady obce Záchlumí
nevycházelo ze spolehlivě zjištěného skutkového stavu. Dle žalobcova názoru nebylo vůbec
ověřováno, zda byl skutečně narušen vzhled obce Záchlumí neudržováním čistoty a pořádku
na jeho pozemku. Žalobce se také domníval, že byl de facto sankcionován za svou předchozí
činnost v zastupitelstvu obce, o čemž podle něj svědčil i fakt, že podílová spoluvlastnice
pozemku sankcionována nebyla. Konečně uvedl, že v době doručování správního rozhodnutí
byl již pro vážnou nemoc dlouhodobě hospitalizován, takže nemohl učinit nic pro odvrácení
majetkové sankce.
Krajský soud vyhověl této žalobě po ústním jednání, při němž zástupkyně stěžovatele
soud upozorňovala, že stěžovatel není v řízení o žalobě pasivně legitimován. Tímto
vyhovujícím rozsudkem napadeným nyní posuzovanou kasační stížností krajský soud zrušil
správní rozhodnutí prvého i druhého stupně a zároveň zastavil správní řízení. Toto své
rozhodnutí odůvodnil krajský soud tím, že se správní orgán údajně nezabýval tím,
že je znečištěný pozemek v podílovém spoluvlastnictví, přičemž krajský soud sám zjistil tuto
skutečnost až při ústním jednání. Správní orgány se tedy dle názoru krajského soudu měly
touto skutečností zabývat, vyžádat si výpis z katastru nemovitostí, a potvrdilo-li
by se spoluvlastnictví, zahájit řízení s oběma podílovými spoluvlastníky a zjistit míru zavinění
každého z nich. Konečně soud uvedl, že podl e fotografií je zjevné, že na pozemku je uložen
stavební materiál zakrytý proti počasí. Vzhledem k tomu, že každá stavba přináší vždy určité
shromáždění materiálu, nejednalo se v daném případě o přestupek. Pasivní legitimace
stěžovatele přitom byla dána po dle krajského soudu tím, že se Městský úřad v Žamberku stal
žalovaným podle §69 s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek Krajského soudu v Hradci
Králové v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s)
a dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel zejména namítá zmatečnost řízení pře d soudem ve smyslu ustanovení §103
odst. 1 písm. c) s. ř. s. danou tím, že nebyl v tomto řízení pasivně legitimován, neboť
na něj po zrušení okresních úřadů k 31. 12. 2002 nepřešla působnost k přezkoumávání
rozhodnutí obce o správních deliktech. Při posouzení této otázky je tedy rozhodné, na které
orgány veřejné moci přešla tato pravomoc zrušením okresních úřadů, které do 31. 12. 2002
přezkoumávaly podle §123 zákona o obcích v tehdy účinném znění, rozhodnutí obcí vydaná
v řízeních konaných podle správního řádu.
Napadené rozhodnutí správního orgánu I. stupně bylo vydáno podle ustanovení
§57 odst. 1 zákona o obcích v tehdy účinném znění, který stanovil, že „jestliže fyzická osoba
neudržuje čistotu a pořádek na svém nebo jí užívaném pozemku tak, že naruší vzhled obce,
může jí obec uložit pokutu do 10 000 Kč.“ Toto ustanovení bylo do 31. 12. 2002, tedy
do účinnosti novel reagujících na ukončení činnosti okresních úřadů, součástí hlavy II. dílu
pátého zákona o obcích, přičemž na tato řízení, tedy na řízení podle §56 – 58 zákona
o obcích, se měl použít podle §147 odst. 1 písm. a) téhož zákona zákon č. 71/1967 Sb.,
správní řád. Správní řád se ostatně na řízení o správních deliktech použije i podle současného
znění §147 odst. 1 písm. a) zákona o obcích, tedy i po 1. 1. 2003. Vzhledem k tomu,
že předmětná ustanovení upravující správní delikty se setrvale nacházejí v hlavě II. zákona
o obcích, která upravuje samostatnou působnost obce, lze uzavřít, že se jednalo a jedná
o řízení v samostatné působnosti obce prováděná podle správního řádu. Na tom nic nemění
ani skutečnost, že předmětné ustanovení §57 zákona o obcích bylo s účinností k 31. 12. 2002
zrušeno [poznámka soudu: tento správní delikt fyzických osob byl s účinností ke dni
1. 1. 2003 ve stejném znění včleněn zákonem č. 320/2002 Sb. do zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích, jako jeho nový §47b odst. 1 písm. d), odst. 2], neboť na sys tematickém
umístění ustanovení upravujících v rámci zákona o obcích řízení o správních deliktech se tím
nic nezměnilo. Zrušení tohoto ustanovení nezakládá ani zánik zákonné opory napadeného
rozhodnutí, neboť zákonnost napadeného rozhodnutí je zásadně posuzována podle právních
předpisů účinných ke dni vyhlášení přezkoumávaného rozhodnutí, jak vyslovil Nejvyšší
správní soud ve svém rozsudku ze dne 18. 3. 2003, sp. zn. 6 Ads 2/2003 (publ. jako
č. 26/2003 Sb. NSS).
Z těchto důvodů je nyní třeba aplikovat §123 odst. 1 zákona o obcích, podle něhož
dozor nad výkonem samostatné působnosti obcí vykonává v přenesené působnosti krajský
úřad. K tomuto závěru nutně vede i stěžovatelem uváděné ustanovení §67 odst. 1 písm. a)
zákona o krajích, podle něhož krajský úřad přezkoumává rozhodnutí vydaná orgány obce
v řízení podle zvláštních zákonů, zejména podle správního řádu, pokud není zákonem tato
působnost svěřena zvláštnímu orgánu nebo zákon nestanoví jinak. Je proto možno uzavřít,
že ze skutečnosti, že se jednalo v prvém stupni o rozhodování obce v samostatné působnosti,
tak i ze skutečnosti, že se jednalo o řízení upravené správním řádem, soud dospívá
k jednoznačnému závěru, že rozhodnutí vydaná v těchto řízeních přezkoumává po ukončení
činnosti okresních úřadů krajský úřad v přenesené působnosti, jak správně uvádí stěžovatel.
Pro úplnost je vhodné dodat, že krajský úřad provádí dozor rovněž nad výkonem přenesené
působnosti obce (§126 zákona o obcích), kam spadá projednávání přestupků obcemi
[§52 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích].
Úpravu zákona o obcích a zákona o krajích je tedy nutno pokládat za zvláštní zákon
vylučující použití pravidla obsaženého v ustanovení čl. CXIX zákona č. 320/2002 Sb.,
o změně a zrušení některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů.
Podle tohoto ustanovení platí, že „pokud zvláštní zákon stanoví působnost okresního úřadu
nebo okresního národního výboru a tato působnost nebyla tímto nebo zvláštním zákonem
převedena na územní samosprávné celky, vykonává tuto působnost obecní úřad obce
s rozšířenou působností jako výkon přenesené působnosti“. Aplikace tohoto subsidiárního
pravidla stanovícího přechod pravomoci na obecní úřad obce s rozšířenou působností - a touto
obcí by bylo právě město Žamberk - tedy nebyla namístě, neboť působnost byla zvláštním
zákonem převedena na krajský úřad jako na orgán územního samosprávného celku
vykonávající ji v přenesené působnosti.
Ustanovení §69 s. ř. s., podle něhož je žalovaným v řízení o žalobách proti rozhodnutí
správního orgánu správní orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán,
na který jeho působnost přešla, je proto v projednávané věci nutno vykládat tak, že tímto
orgánem, na který přešla působnost zrušeného okresního úřadu, je krajský úřad. Účinností
citovaných novel upravujících ukončení činnosti okresních úřadů přešla funkční a věcná
působnost v dané věci na Krajský úřad Pardubického kraje, nikoliv na Městský úřad Žamberk,
jak nesprávně dovodil krajský soud, který tento svůj nesprávný názor ostatně ani nijak právně
neodůvodnil. Za situace, kdy byl v řízení před krajským soudem žalovaným nesprávně určený
subjekt, tedy subjekt, který nebyl v řízení pasivně legitimován, je nutno konstatovat,
že chyběly podmínky řízení ve smyslu ustanovení §103 odst. 1 písm. c) s. ř. s., a napadené
rozhodnutí krajského soudu je proto zmatečné.
Zmatečnost řízení před krajským soudem je dále dána i samotným výrokem
napadeného rozsudku krajského soudu, kterým je rušeno rozhodnutí správního orgánu
I. i II. stupně a zároveň je správní řízení ve věci zastaveno. Takový výrok je jednak
protismyslný, neboť by znemožnil rozhodnout ve správním řízení ve věci samé a odstranit
případně zjištěné vady správního řízení a vystavil by zmíněné správní orgány do obtížně
řešitelné procesní situace; zejména je však v přímém rozporu s kogentním ustanovením §78
odst. 4 s. ř. s., podle něhož zrušuje-li soud rozhodnutí, vysloví současně, že se věc vrací
k dalšímu řízení správnímu orgánu. Tato logická a právní rozporuplnost výroku krajského
soudu tak zakládá zmatečnost napadeného rozsudku a postačovala by sama o sobě k jeho
zrušení.
Napadá-li stěžovatel dále nepřezkoumatelnost rozsudku krajského soudu ve smyslu
ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., shledal Nejvyšší správní soud důvodnou rovněž tuto
stížnostní námitku. Tvrzení krajského soudu, že správní orgány neprověřily, zda je uvedený
pozemek v podílovém spoluvlastnictví, a nepřizpůsobily tomu svůj další postup, je totiž
v přímém rozporu s obsahem správního spisu, který měl krajský soud p ři svém rozhodování
k dispozici. Z tohoto spisu jasně vyplývá, že Rada obce Záchlumí vycházela v celém
správním řízení ze skutečnosti, že E. S. je podílovou spoluvlastnicí pozemku, a situaci
vyplývající právě z nejasného podílu obou spoluvlastníků na vzhledu předmětného pozemku
řešila jmenovitě v zápise z jednání obecní rady ze dne 4. 5. 2001, ze dne 16. 5. 2001 a ze dne
12. 7. 2001, v přípise ze dne 24. 5. 2001 a v prvostupňovém rozhodnutí samotném, tedy
prakticky v celém správním spise, v němž bylo obsaženo i výše zmíněné rozhodnutí o uložení
pokuty E. S., které vycházelo právě z úvahy prvostupňového orgánu o rozložení zavinění
mezi oba bývalé manžely. Není tedy vůbec zjevné, o co krajský soud opřel své tvrzení, že se
správní orgány těmito skutečnostmi opomněly zabývat, přičemž zmínka krajského soudu o
nedostatečném zjištění skutkového stavu ve správním řízení a z toho rezultující zrušení
správních rozhodnutí obou stupňů činí ještě nepochopitelnějším nesporná a zjevná pečlivost a
důkladnost správního řízení provedeného v prvním stupni Radou obce Záchlumí.
Nesrozumitelnost je třeba shledat i v tom, že závěr o tom, že se v daném případě
nejednalo vůbec o přestupek, opřel krajský soud pouze o zkušenostní úvahu, že příprava
stavby přináší vždy určité shromáždění materiálu, doplněnou o konstatování neúplného
zjištění skutkového stavu správními orgány. Stěžovatel k tomu správně namítá,
že ze skutkového stavu zjištěného správním orgánem naopak vyplývá zdání účelovosti
samotných stavebních záměrů žalobce. Ani k této skutečnosti se krajský soud nijak
nevyjádřil, opíraje svou argumentaci pouze o fotografie, jež mu dostačovaly k závěru,
že žalobce se chystal stavět, ačkoliv z jednání žalovaného v rovině faktické i správní vyplýval
pravý opak. S ohledem na to, že krajský soud nijak dále nezdůvodnil, o jaké důkazy se opírá
jeho úvaha popírající dosavadní zjištění správního orgánu, je nutné jeho rozhodnutí i v tomto
smyslu označit za nepřezkoumatelné pro nesrozumitelnost.
Nejvyšší správní soud ze všech shora předestřených důvodů shledal, že řízení před
krajským soudem bylo zmatečné a napadený rozsudek je nepřezkoumatelný, takže byly
naplněny kasační důvody podle ustanovení §103 odst. 1 písm. c), d) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná, a proto
napadený rozsudek Krajského soudu v Hradci Králové podle §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc
vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení, v němž je podle §110 odst. 3 s. ř. s. vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu.
Za této procesní situace, kdy Nejvyšší správní soud o kasační stížnosti rozhodl
neprodleně po jejím obdržení a po nezbytném poučení účastníků řízení o složení senátu,
se z důvodu nadbytečnosti již samostatně nezabýval návrhem na přiznán í odkladného účinku
kasační stížnosti.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne podle §110 odst. 2 s. ř. s.
krajský soud v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 10. 6. 2004
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu