ECLI:CZ:NSS:2004:4.AFS.22.2003
sp. zn. 4 Afs 22/2003 – 96
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: D. a l.
s., s. r. o., zast. JUDr. Radimem Divišem, advokátem, se sídlem Pražská 15, 301 00 Plzeň,
proti žalovanému: Finanční úřad v Mostě, se sídlem Báňská 285, 434 01, Most, v řízení o
kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 2. 6. 2003,
č. j. 15 Ca 20/2003 - 60,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností napadá shora označené
usnesení Krajského soudu v Ústí nad Labem, kterým byla odmítnuta jeho žaloba. Touto
žalobou se stěžovatel domáhal ochrany před nezákonným zásahem Finančního úřadu v Mostě,
který spatřoval v provádění daňové kontroly daně z příjmů fyzických osob za zdaňovací
období 1995, 1996 a 1997. V žalobě zejména namítal, že právo provádět daňovou kontrolu
již zaniklo a správce daně tak nemá právo provádět za označené roky daňovou kontrolu.
Tuto námitku opíral zejména o skutečnost, že za stěžovatele nebyl oprávněn Ing. L.,
neboť plná moc k jednání mu dříve udělená, byla ze strany stěžovatele v mezidobí zrušena;
toto své tvrzení dosvědčoval různými skutečnostmi. Z výše uvedeného pak dovozoval,
že došlo k nezákonnému zásahu a s odkazem na ustanovení §87 odst. 2 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů, (dále jen „s. ř. s.“) navrhoval,
aby finančnímu úřadu v Mostě bylo zakázáno pokračovat v porušování stěžovatelových práva
a bylo mu přikázáno, aby neprováděl daňovou kontrolu u daně z příjmů právnických osob
za zdaňovací období 1995, 1996 a 1997. Rovněž požadoval, aby o žalobě bylo rozhodnuto
dle ustanovení §56 s. ř. s, tedy mimo pořadí.
Stěžovatel podáním doručeným Krajskému soudu v Ústí nad Labem dne 15. 4. 2003
podal návrh na vydání předběžného opatření. Tento návrh byl Krajským soudem v Ústí
nad Labem dne 25. 4. 2003 zamítnut.
Následným rozsudkem Krajský soud v Ústí nad Labem žalobu odmítl. V odůvodnění
tohoto rozhodnutí pak uvedl, že k zahájení daňové kontroly za roky 1995, 1996 a 1997 došlo
již dne 14. 8. 2000. Podle ustanovení §84 odst. 1 s. ř. s. musí být však žaloba proti
nezákonnému zásahu podána do dvou měsíců ode dne, kdy se žalobce dozvěděl
o nezákonném zásahu, nejpozději však do dvou let od okamžiku, kdy k tomuto zásahu došlo;
v projednávané věci podle krajského soudu tato subjektivní i objektivní lhůta pro podání
žaloby již uplynula, neb stěžovatel žalobu podal až 6. 2. 2003. Z odůvodnění rozhodnutí
dále vyplynulo, že daňová kontrola představuje jen jeden z úkonů v daňovém řízení, přičemž
je-li na základě výsledku kontroly uložena dodatečná daňová povinnost, může daňový subjekt
podávat opravné prostředky dle zákona o správě daní a poplatků, čímž dochází k naplnění
dikce ustanovení §85 s. ř. s., podle kterého je žaloba proti nezákonnému zásahu přípustná
jen tehdy, když právní řád žádné jiné prostředky neposkytuje, což není souzený případ.
Na základě výše uvedeného došel krajský soud k závěru, že žaloba byla
podána opožděně a navíc je nepřípustná, a proto ji na základě ustanovení §46 odst. 1 písm.
b) a d) s. ř. s. odmítl.
Proti tomuto rozhodnutí podal stěžovatel kasační stížnost, ve které k prvnímu důvodu
odmítnutí žaloby, tedy uplynutí lhůt, zejména uvedl, že lhůtu dvou měsíců nelze počítat
ode dne, kdy se stěžovatel o nezákonném zásahu dozvěděl, nýbrž až ode dne, kdy mu bylo
doručeno rozhodnutí o opravném prostředku [v daném případě o námitce podle ustanovení
§16 odst. 4 písm. d) zákona o správě daní a poplatků]. K uplynutí lhůty dvou let
pak stěžovatel uvedl, že toto ustanovení je v daném případě nesplnitelné, neb lhůta
by v souzené věci skončila 14. 8. 2002, tedy ještě před účinností s. ř. s. Stěžovatel
v této souvislosti rovněž s odkazem na čl. 4 odst. 4, čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod uvedl, že ustanovení §84 odst. 1 s. ř. s. je třeba aplikovat nikoliv extenzivně,
jak to učinil krajský soud, ale tak, aby se stěžovatel domohl svého práva na soudní
přezkoumání i takového nezákonného zásahu správního orgánu, který byl učiněn
před 1. 1. 2003, např. dne 14. 8. 2000, jak je tomu v tomto případě.
Ke druhému důvodu odmítnutí žaloby, tj. nevyčerpání opravných prostředků
podle ustanovení §85 odst. 1 zákona s. ř. s., pak stěžovatel uvedl, že tento názor nemá oporu
v s. ř. s. Svůj závěr opíral i o nálezy Ústavního soudu, z kterých dovozoval, že Ústavní soud
meritorně přezkoumával podané ústavní stížnosti i v případě vyčerpání toliko námitky
dle ustanovení §16 odst. 4 písm. d) zákona o správě daní a poplatků. I zde stěžovatel
dovozoval, že byl porušen čl. 36 odst. 2 Listiny základních práva svobod.
Stěžovatel konečně uvedl, že pokud by mělo obstát tvrzení krajského soudu, že žalobu
podle ustanovení §82 s. ř.s. lze podat až po vyčerpání opravných prostředků dle zákona
o správě daní a poplatků, potom by muselo dojít k rozhodnutí o těchto opravných prostředcích
ve lhůtě dvou let ode dne, kdy k nezákonnému zásahu došlo, jinak by právo stěžovatele zcela
záviselo na rychlosti rozhodnutí správního orgánu. Stejně tak stěžovatel namítl i porušení
ustanovení §2 odst. 2 zákona o správě daní a poplatků.
Na základě výše uvedených skutečností pak stěžovatel požadoval zrušení označeného
rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem a vrácení věci k dalšímu řízení.
Žalovaný podal ke kasační stížnosti vyjádření, ze kterého zejména vyplynulo,
že rozhodnutí Krajského soudu v Ústí nad Labem považuje za rozhodnutí učiněné v souladu
se zákonem. Žalovaný proto navrhl, aby byla kasační stížnost zamítnuta.
Stěžovatel doručil dne 29. 10. 2003 Nejvyššímu správnímu soudu nevyžádanou
repliku k vyjádření žalovaného, ve které uváděl obdobné skutečnosti jako v podané kasační
stížnosti, tj. namítal nemožnost uplynutí subjektivní a objektivní lhůty pro podání žaloby proti
nezákonnému zásahu před účinností s. ř. s., přitom se opíral o porušení čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod, resp. výklad označeného čl. Listiny provedený Ústavním soudem.
Nově zejména uvedl, že opravným prostředkem na ochranu před nezákonným zásahem
je toliko námitka podle ustanovení §16 odst. 4 písm. d) zákona o správě daní a poplatků;
shodný názor dle stěžovatele vyjádřil ve svých rozhodnutích i Ústavní soud.
Dne 7. 12. 2004 doručil stěžovatel Nejvyššímu správnímu soudu další podání,
ve kterém zejména uvedl, že předmětná daňová kontrola započala dne 14. 8. 2000, přičemž
stěžovatel se o nezákonném zásahu dozvěděl až dne 4. 4. 2002 na základě obdržení výzvy
žalovaného. V podání dále uvedl, že k uplynutí lhůt nemohlo v souzené věci dojít před
nabytím účinnosti s. ř. s, neb by takový postup představoval denegatio iustitiae, tedy odepření
spravedlnosti, resp. by takový postup odporoval předvídatelnosti zákona. Na základě výše
uvedeného pak dovozoval, že okamžikem, od kterého je nutno odvozovat počátek běhu lhůt
je až den 1. 1. 2003, tedy nabytí účinnosti s. ř. s. a subjektivní lhůta tak měla skončit až dne
1. 3. 2003, objektivní pak 1. 1. 2005. U tohoto závěru se dovolával i rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 10. 2004, č. j. 2 Afs 76/2004.
Napadené soudní rozhodnutí Nejvyšší správní soud přezkoumal v souladu s §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil v kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Po přezkoumání kasační stížnosti Nejvyšší správní soud shledal, že kasační stížnost
není důvodná.
Nejvyšší správní soud nejprve posoudil formální náležitosti kasační stížnosti
a konstatoval, že kasační stížnost je podána včas, jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační
stížnost přípustná a stěžovatel je zastoupen advokátem.
Před samotným posouzením věci považuje Nejvyšší správní soud za nutné předeslat,
že v řízení o kasační stížnosti není jeho úkolem znovu posuzovat jako krajský soud námitky
související s řízením před správním orgánem, nýbrž je jeho úkolem primárně posoudit,
zda předchozí řízení naplňuje důvody vymezené v §103 odst. 1 s. ř. s. Vzhledem k tomu,
že stěžovatel brojí proti rozhodnutí, jímž byla žaloba odmítnuta, přichází pak v úvahu důvod
upravený v §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s, tedy tvrzená nezákonnost rozhodnutí o odmítnutí
návrhu (žaloby) a Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval naplněním tohoto stížnostního
důvodu.
Ze správního spisu stran posouzení věci pro Nejvyšší správní soud přitom především
vyplynulo, že napadaná daňová kontrola byla vůči stěžovateli zahájena dne 14. 8. 2000
a žalobu proti označené daňové kontrole, nezákonnému zásahu, stěžovatel podal dne
6. 2. 2003. Tyto údaje jsou důležité právě z tohoto důvodu, že odmítavé usnesení krajského
soudu bylo postaveno především na uplynutí lhůt, které s. ř. s. pro podání žaloby
proti nezákonnému zásahu stanoví. K tomuto je třeba podle Nejvyššího správního soudu
nejprve s odkazem na ustanovení §84 odst. 2 s. ř. s. uvést, že zmeškání ani jedné z lhůt
pro podání žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu nelze prominout. Následně
pak s odkazem na ustanovení §84 odst. 1 s. ř. s. (žaloba musí být podána do dvou měsíců
ode dne, kdy se žalobce dozvěděl o nezákonném zásahu, nejpozději lze žalobu podat
do dvou let od okamžiku, kdy k němu došlo – tyto lhůty jsou tzv. v konjunkci) je třeba uvést,
že došlo-li již před datem podání žaloby k uplynutí lhůty objektivní, tedy lhůty dvou let,
nepřichází už z logiky věci v úvahu „dodržení“ lhůty subjektivní, neb uplynula-li lhůta
nejzazší a nelze-li ji prominout, nemohla být ani „dodržena“ lhůta kratší a je potom
nadbytečné se jejím „během“ jakkoliv zabývat (subjektivní lhůta je fakticky obsažena ve lhůtě
objektivní, a její běh po uplynutí lhůty objektivní nepřichází v úvahu a je tak právně
bez významu). Jak vyplynulo ze správního a soudního spisu, daňová kontrola, proti které
je jako nezákonnému zásahu brojeno, byla zahájena dne 14. 8. 2000 a stěžovatel podal žalobu
dne 6. 2. 2003, tedy prokazatelně po uplynutí objektivní lhůty. Žaloba byla tedy podána
v tomto smyslu „opožděně“ (resp. byla podána ve vztahu k věci, na niž se pro předmětné
„uplynutí“ objektivní lhůty pro její podání ještě před nabytím účinnosti s. ř. s. daná úprava
vůbec nemohla vztáhnout), a krajský soud ji v tomto ohledu v souladu se zákonem odmítl,
přičemž nebylo třeba se zabývat lhůtou subjektivní. Stejně tak nebylo třeba se za této situace
zabývat nepřípustností žaloby z důvodu nevyčerpání opravných prostředků podle ustanovení
§85 odst. 1 zákona s. ř. s., neb opožděnou žalobu není povinen krajský soud dále
přezkoumávat.
K meritorním námitkám stěžovatele - uplynutí lhůty dvou let je v daném případě
nesplnitelné, neb lhůta by v souzené věci skončila 14. 8. 2002, tedy ještě před účinností s. ř. s;
stěžovatel v této souvislosti rovněž s odkazem na čl. 4 odst. 4, čl. 36 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod uvedl, že ustanovení §84 odst. 1 s. ř. s. je třeba aplikovat nikoliv
extenzivně, jak to učinil krajský soud, ale tak, aby se stěžovatel domohl svého práva
na soudní přezkoumání i takového nezákonného zásahu správního orgánu, který byl učiněn
před 1. 1. 2003, např. dne 14. 8. 2000, jak je tomu v tomto případě - Nejvyšší správní soud
jmenovitě ještě uvádí, že přezkum nezákonného zásahu je novým institutem v českém
právním řádu, a jak vyplývá z ustanovení §135 s. ř. s., zákonodárce stanovil jeho účinnost
k 1. 1. 2003 a se zpětnou účinností, jež by svědčila žalobcovým tvrzením, tento zákon nijak
nepočítá. Nejvyšší správní soud sice akceptuje smysl dané námitky pro běh předmětné
subjektivní lhůty, jejíž počátek je v případě dřívějších nezákonných zásahů z doby
před 1. 1. 2003 možné spojovat „nejdříve“ právě „až“ s tímto datem, to však může, resp.
mohlo, platit jen v případě či případech, kdy k tomuto datu (1. 1. 2003) ještě neuplynula lhůta
objektivní. Opačný výklad a tomu odpovídající přístup by znamenal nepřípustnou
retroaktivitu úpravy řízení o ochraně před nezákonným zásahem pokynem nebo donucením
správního orgánu, obsažené v s. ř. s. Ostatně stěžovatelem avizované rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu ze dne 7. 10. 2004, č. j. 2 Afs 76/2004 svědčí stěžovatelově námitce také
jen v otázce pohledu na běh lhůty subjektivní, a nikoliv již v otázce jím prezentovaného
vnímání běhu lhůty objektivní.
Z právně teoretického hlediska (nejreprezentativněji v současné době u nás Knapp, V.:
Teorie práva, C.H.BECK Praha 1995) je nepřípustnost retroaktivity (zpětné účinnosti)
jednotlivých právních norem a tím i právních předpisů jako celku jedním z právně
filozofických požadavků právní jistoty. Současně se však proti tomuto požadavku, a to rovněž
z právně filozofických pozic, někdy staví politická nezbytnost retroaktivity. S tím také do jisté
míry souvisí i rozlišování tzv. pravé a tzv. nepravé retroaktivity.
V případě tzv. pravé retroaktivity se jedná o situaci, zda podle určité současné právní
normy je možno posoudit lidské chování, resp. právní skutečnosti, či právní vztahy atd.,
které se uskutečnily dříve než právní norma nabyla účinnosti, resp. zda nová právní norma
může změnit právní následky, které podle práva nastaly přede dnem její účinnosti. Teorie
práva, jak již bylo naznačeno, klade požadavek nepřípustnosti retroaktivity zákonů jako jeden
z nezbytných požadavků právní jistoty. Nutno však uvést, že v našem platném právu obecný
zákaz retroaktivity zákonů výslovně stanoven není. Výslovně takový zákaz platí
jen pro trestní právo (viz čl. 40 odst. 6 Listiny - " Trestnost činu se posuzuje a trest se ukládá
podle zákona účinného v době, kdy byl čin spáchán. Pozdějšího zákona se použije, jestliže
je to pro pachatele příznivější"), z čehož dále vychází i ust. §16 trestního zákona a obdobně
i ust. §7 přestupkového zákona. Při absenci výslovného zakotvení obecného zákazu
retroaktivity zákonů v našem právním řádu by však přesto bylo možno takovouto obecnou
platnost zákazu retroaktivity vyvodit výkladem z čl. 1 Ústavy České republiky, a to z pojmu
právního státu - "Česká republika je svrchovaný, jednotný a demokratický právní stát
založený na úctě k právům a svobodám člověka a občana". I když tedy u nás není nemožnost
retroaktivity zákonů obecně de lege lata výslovně zakotvena, je třeba ji považovat
za požadavek právní politiky, a nutno říci, že na této pozici stojí i Ústavní soud. K tomu
nezřetelněji viz nález Ústavního soudu Pl. ÚS 9/95 Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu
České republiky, sv. 5, díl. I., č. 16.
V případě tzv. nepravé retroaktivity jde potom o situaci poněkud jinou. Jejím cílem
je zabezpečit žádoucí "pružnou kontinuitu právního řádu". Vzhledem k tomu, že nové právní
normy zpravidla nevznikají v "prostoru právem dosud nevyplněném", nýbrž naopak téměř
vždy příslušné právní normy mění či nahrazují obdobné právní normy předchozí, bývá
přijímáním nové právní úpravy nastolován problém kontinuity právní úpravy. Den nabytí
účinnosti nové právní normy, která nahradila normu předchozí, je tedy i časovým rozmezím,
kdy se právně upravené skutečnosti a vztahy atd. (rozumí se trvající skutečnosti a vztahy)
dostávají z režimu jedné právní normy do režimu jiné právní normy. Tato skutečnost souvisí
s trváním, resp. přetrváváním práva. Ve společnosti ovládané právem logicky existují
vždy právní vztahy, které vznikly za práva starého a přetrvávají i za práva nového. Konkrétní
"rozměr" kontinuity, resp. přetrvávání práva v tomto smyslu, zpravidla řeší vždy ten který
nový právní předpis sám, v tzv. přechodných (intertemporálních) ustanoveních.
Intertemporální ustanovení nového právního předpisu, která bývají umístěna na jeho konci
zpravidla vycházejí ze zásady, že právní vztahy vzniklé před jeho účinností se spravují
do nabytí účinnosti nové právní normy právní normou dřívější, ode dne účinnosti nové právní
normy normou novou, a to podle povahy upravovaných vztahů buďto bez potřeby přizpůsobit
jejich režim nové právní úpravě, nebo s povinností přizpůsobit jejich režim nové právní
úpravě do určité doby, a to zpravidla pod sankcí zániku práva, resp. právního vztahu.
Tyto zásady je však třeba vždy v příslušném právním předpisu upravit zcela konkrétně,
tzn. vyjádřit je výslovně a podrobněji a eventuálně i modifikovat pro jednotlivé specifické
otázky, jako např. pro povinnost (v zájmu zachování oprávnění založeného z minula)
dodatečně prokázat splnění nových (dalších) podmínek předepsaných pro vznik oprávnění
podle nové úpravy, běh lhůt pro tyto i jiné situace, apod.
Pro posuzovanou věc je podle názoru Nejvyššího správního soudu proto rozhodující,
že jak bylo již shora poznamenáno, zákonodárce stanovil účinnost s. ř. s. k 1. 1. 2003,
se zpětnou účinností, jež by svědčila žalobcovým tvrzením, tento zákon nijak nepočítá,
a proto nelze při posuzování žaloby proti nezákonnému zásahu správního orgánu abstrahovat
od v s. ř. s. výslovně stanoveného požadavku na běh objektivní zákonné lhůty pro podání
předmětné žaloby.
Nejvyšší správní soud se s odkazem na výše uvedené zabýval i všemi konkrétními
námitkami stěžovatele, naplnění označeného stížnostního důvodu, tedy ustanovení §103 odst.
1 s. ř. s. písm. e), však neshledal. „Opožděnost“ žaloby nebyla na základě stěžovatelových
námitek vyvrácena. Z důvodu, že k datu podání žaloby došlo až po uplynutí objektivní lhůty,
a žaloba tak byla podána prokazatelně „opožděně“, se s odkazem na procesní ekonomii
Nejvyšší správní soud již podrobně argumentačně nevyjadřuje ke všem navazujícím
námitkám stěžovatele, neboť za situace, kdy „opožděnost“ žaloby nebyla na základě
stěžovatelových námitek vyvrácena, je již nadbytečné.
K námitkám týkajícím se porušení Listiny základních práv a svobod Nejvyšší správní
soud toliko poznamenává, že ač kontrola ústavnosti není jeho primárním úkolem, zabýval
se i namítaným porušením označených článků, avšak neshledal, že by v souzené věci došlo
k jejich porušení.
Z procesní opatrnosti se Nejvyšší správní soud zabýval námitkami stěžovatele
ve vztahu i k jiným stížnostním důvodům, avšak ani naplnění těchto důvodů neshledal.
Nejvyšší správní soud tak dospěl k závěru, že předchozí řízení nenaplňuje důvody
vymezené v §103 odst. 1 s. ř. s. Kasační stížnost tak není důvodná a Nejvyšší správní soud
ji proto jako takovou zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. ve spojení
s §120 s. ř. s. Náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti žádnému z účastníků nepřiznal,
neboť žalovaný náhradu nákladů řízení nepožadoval a stěžovatel neměl v řízení úspěch
(náhradu nákladů řízení ani nepožadoval).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. 12. 2004
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu