ECLI:CZ:NSS:2004:5.A.1.2001
sp. zn. 5 A 1/2001 - 56
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce O. M.,
zastoupeného advokátem JUDr. Ladislavem Sádlíkem, se sídlem Holečkova 31, 150 00 Praha
5, proti žalované Komisi pro cenné papíry, se sídlem Washingtonova 7, 110 00 Praha 1, v
řízení o žalobě proti rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry ze dne 30. 11. 2000,
č. j. 52/6466/2000,
takto:
I. Rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 2. 5. 2000, č. j. 52/8827-g/99,
a rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry ze dne 30. 11. 2000,
č. j. 52/6466/2000, se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu
řízení.
II. Žalovaná je povinna uhradit žalobci na nákladech řízení částku
4650 Kč, a to k rukám jeho zástupce JUDr. Ladislava Sádlíka ve lhůtě
do 30 dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě se žalobce domáhá zrušení shora označeného
rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry (dále jen „Prezidium“), kterým Prezidium
změnilo rozhodnutí Komise pro cenné papíry ze dne 2. 5. 2000, č. j. 52/8827-g/99 tak,
že uložilo žalobci pokutu ve výši 200 000 Kč za porušení ustanovení §47b odst. 1 písm. a)
zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech. Této protizákonnosti se dopustil tím, že jako
obchodník s cennými papíry uzavíral v době od 1. 4. 1998 do konce roku 1999 jako mandant
mandátní smlouvy s mandatáři, kterými byly osoby bez povolení k obchodování s cennými
papíry, přičemž předmětem mandátních smluv byl závazek mandatářů vyhledávat a získávat
pro žalobce klienty, kteří budou mít v úmyslu nechat si obstarat prodej svých cenných papírů,
a v zastoupení a jménem žalobce budou s těmito klienty uzavírat komisionářské smlouvy,
na jejichž základě budou klienti jako komitenti prodávat či nakupovat své cenné papíry
prostřednictvím mandanta jako komisionáře a dále že poškozoval své klienty tím, že jim
za převáděné cenné papíry vyplácel ceny nižší než kurzy, kterých převáděné cenné papíry
dosahovaly na veřejných trzích.
Žalobce především namítá, že žalovaná překročila subjektivní lhůtu jednoho roku
pro vydání rozhodnutí dle ustanovení §87 odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb. Napadené
rozhodnutí totiž bylo žalobci doručeno dne 4. 1. 2001, přičemž stížnost RNDr. J. T. obdržela
Komise pro cenné papíry (dále též „žalovaná“) již dne 6. 5. 1999 a stížnost společnosti I. dne
14. 5. 1999. Subjektivní lhůta pro uložení pokuty ve smyslu citovaného ustanovení tak
uplynula dne 6. 5. 2000. V této lhůtě však nebylo vydáno ani rozhodnutí správního orgánu
I. stupně, které bylo žalobci doručeno teprve dne 11. 5. 2000.
Druhá žalobní námitka brojí proti tomu, že žalovaná vykonává vůči žalobci státní
dozor v rozporu s ustanovením §82 odst. 1 písm. b) zákona o cenných papírech. Dne
11. 1. 2000 totiž nabylo právní moci rozhodnutí, kterým bylo zrušeno povolení žalobce
k obchodování s cennými papíry, přičemž správní řízení v předmětné věci bylo zahájeno
až dne 17. 2. 2000, tzn. v době, kdy již žalobce státnímu dozoru nepodléhal. V tomto směru
žalobce odkazuje na právní názor Vrchního soudu v Praze, obsažený v rozsudku
sp. zn. 6 A 181/93, podle něhož je pro posuzování zákonnosti úkonů správního řízení
rozhodný právní stav, který tu byl v době učinění těchto úkonů.
Za třetí žalobce tvrdí, že správní orgány I. i II. stupně porušily ustanovení §33 odst. 2
správního řádu, když nikdy nebylo žalobci doručeno oznámení o možnosti seznámení
se s podklady pro rozhodnutí ve správním řízení. Tím bylo žalobci znemožněno seznámit
se s podklady rozhodnutí, ke způsobu jejich zjištění a příp. navrhnout jejich doplnění.
Do spisů tak žalobce mohl nahlédnout teprve 18. 5. 2000, tzn. až po vydání rozhodnutí
I. stupně. Přitom žalobce uvádí, že měl enormní zájem seznámit se se způsobem zjištění
komisionářské smlouvy s paní M., která však prý byla (společně s dalšími smlouvami)
společností I. nelegálně odcizena mandatářům nebo klientům žalobce a následně byla
padělána a účelově upravena.
Konečně čtvrtá námitka směřuje proti nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí
pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů. V tomto směru žalobce tvrdí, že v odůvodnění
rozkladového rozhodnutí, vydaného v souvislosti s odebráním licence obchodníka s cennými
papíry ze dne 20. 12. 1999, č. j. 521/15352/99, je mimo jiné uvedeno, že žalobce má uzavřené
smlouvy s mandatáři, čímž porušuje odbornost a že se jedná o nejvyšší sankci vůči subjektu
kapitálového trhu. V napadeném rozhodnutí je však uvedeno, že se jedná o odlišné
rozhodnutí, neboť sice žalobce postihují za stejné jednání, nicméně mají jiný účel. Proto
se žalobce domnívá, že je trestán za stejné jednání opakovaně, v čemž spatřuje rozpor
s Listinou základních práv a svobod.
K údajnému vyplácení nižších cen akcií klientům než byly příslušné kursy žalobce
namítá, že se jedná o naprosto nesmyslnou argumentaci, když je zřejmé, že je vždy cena
snížena o odměnu obchodníkovi s cennými papíry za jeho činnost a o poplatky spojené
s obchodem. Navíc, vyplácená cena klientům byla cenou sjednanou, přičemž i obchodování
s cennými papíry je podnikatelskou činností, jejímž hlavním úkolem je dosáhnout zisku.
Pokud správní orgán dospěl k závěru, že měl žalobce neúměrně vysokou odměnu, jsou rovněž
tato tvrzení nepřezkoumatelná a nemají ani oporu v právních předpisech.
Žalobce nesouhlasí rovněž s výší udělené pokuty, když především tvrdí, že postup
výpočtu a zdůvodnění výše této pokuty postrádá uvedení jakýchkoliv konkrétních údajů.
Žalobce dále uvádí, že výrok obsažený v napadeném rozhodnutí o tom, že žalobce zmocňoval
třetí osoby, které neměly povolení k obchodování s cennými papíry k činnosti, jež byla
přímým poskytováním blíže nespecifikované služby obchodníka s cennými papíry, je rovněž
nepřezkoumatelný pro absenci konkrétních informací. Navíc, mandatáři byli zmocněni toliko
k administrativním úkonům a nikoliv k vlastnímu obchodování s cennými papíry. V případě
RNDr. T. dokonce cenu sjednával přímo žalobce, přičemž jmenovaný se žalobce pokoušel
vydírat, když žádal za své akcie vyplatit částku výrazně převyšující tržní cenu a v opačném
případě argumentoval silnými kontakty na dozor a inspekci nad kapitálovým trhem. Jestliže
žalovaná dospěla k závěru, že žalobce nejednal čestně, kvalifikovaně, odborně a v nejlepším
zájmu svých klientů, postrádá toto tvrzení konkrétní podložení, neboť pochybné jsou toliko
citované dvě komisionářské smlouvy a další stížnosti se netýkaly žalobce, nýbrž jeho
mandatářů. Správní orgán tak nezjistil přesně a úplně skutečný stav věci ve smyslu ustanovení
§32 odst. 1 správního řádu.
Proto žalobce navrhuje napadené rozhodnutí žalovaného zrušit.
Žalovaná ve svém vyjádření k žalobě především uvádí, že subjektivní lhůta pro vydání
rozhodnutí dle ustanovení §87 odst. 2 zákona o cenných papírech překročena nebyla, neboť
správní řízení nebylo zahájeno dnem doručení podání stížnosti RNDr. T. žalované,
tzn. 6. 5. 1999 a nemohla proto uplynout dne 6. 5. 2000, protože jmenovaný stěžovatel nebyl
účastníkem správního řízení vedeného se žalobcem. K zahájení správního řízení tak došlo
až dne 17. 2. 2000, kdy bylo žalobci doručeno oznámení o zahájení řízení (§18 odst. 3
správního řádu). Žalovaná nesouhlasí ani s tvrzením, že se doručením předmětné stížnosti
dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, neboť z citovaného ustanovení
§87 odst. 2 zákona o cenných papírech lhůta začíná běžet teprve v okamžiku, kdy se žalovaná
dozví o všech rozhodných skutečnostech pro uložení pokuty. Těmito skutečnostmi není toliko
podezření na porušení určité povinnosti, nýbrž také znalost okolností vylučujících
protiprávnost, polehčujících či přitěžujících, což bývá v praxi zjištěno zpravidla až v průběhu
správního řízení.
Žalovaná se rovněž domnívá, že k uložení pokuty dochází již oznámením rozhodnutí
I. stupně (v daném případě dne 11. 5. 2000), nikoliv až nabytím právní moci tohoto
rozhodnutí. Již rozhodnutím orgánu I. stupně je totiž dotčena právní sféra účastníka řízení,
o čemž svědčí i právní úprava vyloučení odkladného účinku opravného prostředku
(§55 správního řádu). Žalovaná argumentuje rovněž účelem úpravy prekluzivní lhůty,
spočívajícím v zajištění řádného výkonu státní správy a zejména v rychlosti a hospodárnosti
řízení. Tato myšlenka vychází z představy aktivního a spolupracujícího účastníka a nemá být
proto v praxi zneužita k nečinnosti účastníka ve smyslu úmyslných průtahů. Žalovaná
upozorňuje rovněž na ustanovení §19 odst. 3 zákona č. 552/1991 Sb., o státní kontrole, které
považuje za paralelní a z něhož rovněž dovozuje, že uložením pokuty je zamýšleno vydání
rozhodnutí správního orgánu I. stupně a nikoliv nutně právní moc tohoto rozhodnutí.
K žalobnímu bodu, že žalobce v době ukládání předmětné pokuty vůbec nepodléhal
státnímu dozoru, žalovaná uvádí, že ze zákona nelze dovodit, že pozbytím veřejnoprávního
oprávnění k činnosti obchodníka s cennými papíry zaniká odpovědnost za protiprávní jednání,
kterých se podnikatel v minulosti dopustil jako obchodník s cennými papíry. Při posuzování
protiprávnosti předmětného jednání totiž je rozhodující skutkový stav v době uskutečnění
tohoto jednání. V opačném případě by se protiprávně jednající obchodníci s cennými papíry
mohli vyhnout veřejnoprávní odpovědnosti za protiprávní jednání tím, že by požádali
o odejmutí povolení k obchodování s cennými papíry. Protože se žalobce dopustil správního
deliktu v době, kdy státnímu dozoru Komise podléhal, bylo uložení pokuty zcela na místě.
Žalovaná dále odmítá žalobní tvrzení, že žalobci nebylo doručeno oznámení
o možnosti seznámit se s podklady pro rozhodnutí ve správním řízení, neboť k doručení
právnímu zástupci žalobce došlo dne 30. 3. 2000. Kopie smlouvy uzavřené s J. M. tvořila
podklad již pro rozhodnutí orgánu I. stupně a byla tedy součástí správního spisu ještě před
jeho vydáním. Žalovaná proto rozhodně odmítá namítané porušení ustanovení §33 odst. 2
správního řádu.
K tvrzení, že žalobce byl dvakrát potrestán za totéž jednání, žalovaná upozorňuje
na skutečnost, že se žalobcem byla vedena dvě správní řízení, kdy v rámci prvního z nich bylo
hodnoceno pouze zajištění jeho předpokladů pro další výkon činnosti obchodníka s cennými
papíry, přičemž zrušení povolení k obchodování s cennými papíry nelze považovat za sankci,
nýbrž spíše za zamítnutí žádosti o udělení povolení. Teprve v nyní posuzovaném správním
řízení se jednalo o hodnocení porušení povinností žalobcem.
K otázce výše cen upozorňuje žalovaná na ustanovení §31 odst. 2 zákona o cenných
papírech, podle něhož je komisionář (tj. žalobce) povinen prodat cenný papír za vyšší cenu,
než která byla uvedena v pokynu, pokud má takovou možnost, a to i bez souhlasu komitenta.
Protože se jedná o zákonné kogentní ustanovení, měl žalobce povinnost vyplácet zákazníkům
nejvyšší dosažitelnou cenu na veřejných trzích po odečtení provize. Žalobce však namísto
toho uzavíral se zákazníky smlouvy, podle nichž podařilo-li se mu prodat cenný papír za cenu
vyšší než uvedenou, ponechal si rozdíl jako odměnu. Tento postup žalobce i s přihlédnutím
k nepřiměřeně nízkým vypláceným cenám proto žalovaná posoudila jako porušení povinnosti
jednat při poskytování služby v nejlepším zájmu zákazníků podle §47b odst. 1 písm. a)
zákona o cenných papírech.
Žalovaná konečně k namítané výšce uložené pokuty uvedla, že se v daném případě
žalobce dopustil velmi závažného porušení zákona o cenných papírech a že poškodil
zákazníky podstatným způsobem. Žalované se sice skutečně podařilo získat pouze dvě
komisionářské smlouvy, nicméně již na jejich základě lze hovořit o opakovaném protiprávním
jednání žalobce. Žalovaná proto uzavírá, že napadené rozhodnutí není nepřezkoumatelné.
Žalobce v replice ze dne 10. 6. 2001 k vyjádření žalovaného a v jejím doplnění ze dne
14. 6. 2001 trvá na tvrzeních obsažených v žalobě a dále uvádí, že žalovaná se o porušení
zákona dozvěděla ze stížnosti RNDr. T., tedy již dne 6. 5. 1999, a tímto dnem proto bylo
zahájeno správní řízení, nikoliv až dnem, kdy se správní orgán dozví o všech skutečnostech,
rozhodných pro uložení pokuty – k tomu totiž slouží správní řízení. Žalobce rovněž opakuje,
že podle tehdy platného ustanovení §87 zákona o cenných papírech bylo možno pokuty uložit
do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dověděla o skutečnostech rozhodných pro jejich
uložení. Protože Komise se má zjevně dozvědět o skutečnostech rozhodných, nikoliv o
skutečnostech všech, bylo možno pokutu uložit do jednoho roku od obdržení citované
stížnosti. Opačný výklad by narušoval princip právní jistoty. Proto žalobce trvá na tom, že k
uložení pokuty došlo až po marném uplynutí zákonné lhůty. Kromě toho žalobce namítá, že
oznámení o zahájení správního řízení, seznámení se s výsledky šetření i meritorní
rozhodnutí bylo doručováno pouze jeho zástupci, v čemž spatřuje rozpor se správním řádem.
Protože věc nebyla Vrchním soudem v Praze skončena do 31. 12. 2002, byla
dle ustanovení §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní („s. ř. s.“), postoupena
Nejvyššímu správnímu soudu k dokončení v řízení podle ustanovení části třetí hlavy druhé
dílu prvního soudního řádu správního – tedy v řízení o žalobách proti rozhodnutím správního
orgánu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné
papíry v mezích žalobních bodů (§75 odst. 2 s. ř. s.) a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
V souzené věci z předloženého správního spisu především vyplývá, že dne 6. 5. 1999
obdržela Komise pro cenné papíry oznámení RNDr. J. T., obsahující informaci, že firma P.
vykupuje pro sebe na základě mandátní smlouvy akcie, přičemž využívá svých znalostí
nikoliv k ochraně a ve prospěch klienta, za což bere provizi, nýbrž k vytvoření nadměrného
zisku, a to nezákonně. Obdobná podání byla zaslána společností I., s. r. o. a doručená
žalované dne 14. 5. a 21. 5. 1999 a týkala se činnosti M. K., M. Š. a I. K., kdy všechny
jmenované osoby používaly licenci obchodníka s cennými papíry žalobce pro účely uzavírání
příslušných smluv. S cennými papíry tak obchodovaly v rozporu s §45 zákona
č. 591/1992 Sb. osoby, které k této činnosti neměly povolení žalované.
Přípisem ze dne 26. 1. 2000 a doručeným právnímu zástupci žalobce dne 17. 2. 2000
žalovaná žalobci oznámila zahájení správního řízení ve věci možného porušení ustanovení
§46 odst. 1, §47b odst. 1 a §49 odst. 1 zákona č. 591/1992 Sb. V rámci šetření prováděného
žalovanou totiž bylo zjištěno, že žalobce uzavřel mandátní smlouvy s dalšími subjekty, které
nemají povolení k obchodování s cennými papíry a kteří jako mandatáři uzavírali s klienty
komisionářské smlouvy. Výzvou žalované ze dne 8. 6. 1999 byl žalobce vyzván k předložení
blíže specifikovaných informací a dokladů, což však žalobce zcela nerespektoval a žalované
dodal pouze některé požadované doklady. Proto byl žalobce přípisem ze dne 15. 9. 1999
vyzván opakovaně k doplnění požadovaných dokladů, což však žalobce opět neučinil.
Z tohoto důvodu byl vyzván k vyjádření se k uvedeným skutečnostem ve stanovené lhůtě.
Komise pro cenné papíry shora citovaným rozhodnutím ze dne 2. 5. 2000 uložila
žalobci pokutu ve výši 200 000 Kč za porušení ustanovení §46 odst. 1, §47b odst. 1 písm. a)
a písm. e) a §49 odst. 1 zákona č. 591/1992 Sb. V odůvodnění tohoto rozhodnutí žalovaná
uvedla, že dne 17. 2. 2000 zahájila z vlastního podnětu správní řízení se žalobcem, v jehož
rámci zjistila, že žalobce uzavíral jako obchodník s cennými papíry a mandant mandátní
smlouvy s blíže označenými subjekty, které nemají povolení k obchodování s cennými papíry.
Při poskytování služeb obchodníka s cennými papíry žalobce a jím zmocnění mandatáři
nepostupovali kvalifikovaně, čestně a spravedlivě a zákazníci nebyli upozorňováni na důležité
skutečnosti související s obchodem. K námitce žalobce, že Komise s ním nebyla oprávněna
zahájit správní řízení, neboť již není obchodníkem s cennými papíry, žalovaná uvedla,
že šetření se týkalo let 1998 a 1999, kdy žalobce toto povolení měl a předmětnou činnost
vykonával.
Napadeným rozhodnutím Prezidia Komise pro cenné papíry ze dne 30. 11. 2000
a doručeným zástupci žalobce dne 4. 1. 2001 Prezidium změnilo citované rozhodnutí
Komise pro cenné papíry ze dne 2. 5. 2000 tak, že uložilo žalobci pokutu ve výši 200 000 Kč
za porušení ustanovení §47b odst. 1 písm. a) zákona č. 591/1992 Sb. Této protizákonnosti
se žalobce dopustil tím, že jako obchodník s cennými papíry uzavíral v době od 1. 4. 1998
do konce roku 1999 jako mandant mandátní smlouvy s mandatáři, kterými byly osoby
bez povolení k obchodování s cennými papíry, přičemž předmětem mandátních smluv byl
závazek mandatářů vyhledávat a získávat pro žalobce klienty, kteří budou mít v úmyslu
nechat si obstarat prodej svých cenných papírů, a v zastoupení a jménem žalobce budou
s těmito klienty uzavírat komisionářské smlouvy, na jejichž základě budou klienti jako
komitenti prodávat či nakupovat své cenné papíry prostřednictvím mandanta jako
komisionáře a dále že poškozoval své klienty tím, že jim za převáděné cenné papíry vyplácel
ceny nižší než kurzy, kterých převáděné cenné papíry dosahovaly na veřejných trzích.
K námitkám žalobce, uplatněným v podaném rozkladu, Prezidium uvedlo, že protiprávního
jednání se žalobce dopouštěl v době, kdy byl oprávněn k obchodování s cennými papíry
a proto podléhá státnímu dozoru v této oblasti. Nebylo porušeno ani pravidlo, podle kterého
nemůže být nikdo trestán v téže věci, neboť proti žalobci bylo vedeno (kromě tohoto řízení)
ještě řízení o zrušení povolení k obchodování s cennými papíry, tedy řízení se zcela jiným
předmětem a účelem.
Citované rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry ze dne 30. 11. 2000 napadl
žalobce žalobou.
Vrchní soud v Praze usnesením ze dne 12. 2. 2001, č. j. 5 A 1/2001 - 12, odložil
vykonatelnost tohoto rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud k jednotlivým žalobním bodům při posuzování zákonnosti
napadeného rozhodnutí uvážil následovně.
Žalobce především namítá, že žalovaná překročila subjektivní lhůtu jednoho roku
pro vydání rozhodnutí dle ustanovení §87 odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb., o cenných papírech
v tehdy platném znění, podle něhož „pokuty podle §86 lze uložit do jednoho roku ode dne,
kdy se Komise dověděla o skutečnostech rozhodných pro jejich uložení, nejpozději však
do deseti let, kdy k těmto skutečnostem došlo.“ (poznámka soudu: novelou tohoto zákona,
provedenou zákonem č. 362/2000 Sb., bylo citované ustanovení s účinností od 1. 1. 2001
nahrazeno následujícím zněním: „Řízení o uložení pokuty lze zahájit do 6 měsíců ode dne,
kdy se Komise dozvěděla o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, nejpozději však
do 10 let ode dne, kdy k těmto skutečnostem došlo.“).
K otázce, zda za časový moment uložení pokuty je nutno chápat již vydání rozhodnutí
správního orgánu I. stupně nebo až nabytí právní moci tohoto rozhodnutí, Nejvyšší správní
soud pro stručnost odkazuje na konstantní správní judikaturu, podle níž „uložením pokuty
je teprve okamžik, kdy účastníku řízení vznikne právní povinnost rozhodnutí se podrobit
a pokutu zaplatit; ta nastává materiální právní mocí rozhodnutí o uložení pokuty, protože
teprve tímto okamžikem je dotčena právní sféra delikventa. Smyslem této zákonné úpravy
je totiž stanovit prekluzivní lhůtu, po jejímž marném uplynutí nelze osobu, která se dopustila
správního deliktu, postihovat. Lhůta jednoho roku je přitom v souladu i s nejdelšími
zákonnými lhůtami pro rozhodnutí ve správním řízení (§49 správního řádu) a umožňuje
i s přiměřenou rezervou řízení provést a dokončit u správních orgánů obou stupňů. Jiný
výklad by vedl k tomu, že tato jednoroční lhůta by mohla být libovolně, především indolencí
úřadu nebo i účelově, prodlužována na újmu účastníka řízení“ (viz např. rozsudek Vrchního
soudu v Praze ze dne 18. 2. 1997, sp. zn. 7 A 167/94, vztahující se k interpretaci ustanovení
§88 odst. 4 zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, obdobně rozsudek stejného
soudu ze dne 30. 4. 1996, sp. zn. 6 A 103/94, k výkladu ustanovení §19 odst. 6 a 8 zákona
č. 110/1964 Sb., o telekomunikacích, ve znění zákona č. 150/1992 Sb., nebo rozsudek
stejného soudu k ustanovení §12 odst. 1 zákona č. 238/1991 Sb., o odpadech ze dne
10. 2. 1995, sp. zn. 7 A 147/94).
Nejvyšší správní soud proto uzavírá, že i v souzené věci je nutno citované ustanovení
§87 odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb. ve shodě s citovanou judikaturou interpretovat tak,
že pokutu lze pravomocně uložit do jednoho roku ode dne, kdy se Komise dozvěděla
o předmětných skutečnostech, nikoliv tedy že stačí, když je v uvedené lhůtě vydáno
nepravomocné správní rozhodnutí. Z dikce i smyslu tohoto zákonného ustanovení je totiž
dostatečně zřejmé, že pod „uložením pokuty“ je nutno chápat teprve skutečný, materiální
zásah do právní sféry porušitele práva. Ten samozřejmě nastává až nabytím právní moci
příslušného rozhodnutí, protože do té doby může být změněno či zrušeno v přezkumném
řízení (poznámka: ke změně rozhodnutí orgánu I. stupně došlo rozhodnutím o rozkladu
ostatně i v nyní projednávané věci). Proto také ustanovení §87 odst. 3 zákona č. 591/1992 Sb.
hovoří o tom, že uložená pokuta je splatná do 30 dnů ode dne právní moci rozhodnutí
o uložení pokuty. Jinak řečeno, do nabytí právní moci rozhodnutí ještě není zcela jisto,
že předmětná pokuta skutečně musí být zaplacena, v jaké výši a ke kterému časovému
okamžiku. Proto se soud neztotožňuje s tvrzením žalované, že k dotčení právní sféry
účastníka řízení dochází již rozhodnutím správního orgánu I. stupně. Soudu se v této
souvislosti nejeví případným ani poukaz na ustanovení §55 odst. 2 správního řádu,
představující výjimku z obecně platného suspenzivního účinku odvolání, a to již z toho
důvodu, že se jedná o výjimečné ustanovení, které je nutno vykládat restriktivním způsobem.
Bylo by tak již z povahy tohoto ustanovení proti jeho smyslu a účelu, pokud by jeho
prostřednictvím (a to prakticky výhradně) byla zdůvodňována praxe, ve svých důsledcích
suspenzivní účinky odvolání prolamující.
V souzené věci je proto rozhodné určit, v který časový okamžik se žalovaná dozvěděla
o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty, tzn. kdy začala běžet citovaná prekluzivní
lhůta. Rovněž při hledání odpovědi na tuto otázku Nejvyšší správní soud vycházel
z konstantní správní judikatury (viz např. shora citovaný rozsudek Vrchního soudu v Praze
sp. zn. 7 A 167/94), podle níž dozvědět se o porušení povinností (zde: o skutečnostech
rozhodných pro uložení pokuty, tedy ve vazbě na §86 zákona č. 591/1992 Sb. o nedostatcích
v činnosti vymezených osob spočívajících v porušení podmínek stanovených v povolení nebo
v porušení právních předpisů a opatření) „neznamená, že již v tom okamžiku musí být najisto
postaveno, že k porušení povinnosti nesporně došlo, nýbrž postačí, že vzniklo důvodné
podezření, že se tak stalo. Prokázání porušení povinnosti a kdo je za ně odpovědný
je předmětem řízení. Proto zahájení řízení musí předcházet určitá skutečnost, z níž důvodnost
podezření plyne. Den, kdy je tato skutečnost správnímu orgánu oznámena nebo zjištěna
při plnění jeho pracovních úkolů nebo v souvislosti s nimi jeho pracovníky, je den, kdy
se správní orgán o porušení povinnosti dozvěděl, tj. seznal, že došlo k jednání, jež zákon
při splnění dalších podmínek definuje jako správní delikt. Jde o vědomost o skutkových
okolnostech v takovém rozsahu, který umožní i jejich předběžné právní posouzení. Zákon
nepředpokládá, že by muselo jít o informaci zvlášť kvalifikovanou nebo přicházející
z určitého zdroje, musí však mít nezbytnou míru věrohodnosti a určitosti, aby na druhé straně
nedošlo k zahájení řízení naprosto nedůvodného. Začátek běhu subjektivní lhůty nemůže být
dán samotným vědomím pracovníků státního orgánu o porušení právních předpisů, nemůže
být odvislý od zcela právně neuchopitelných postojů pracovníků, např. jejich odbornosti,
znalosti práva, pracovitosti, pohotovosti, ani od personálního obsazení určitého úřadu a pod.
Byť jde o subjektivní lhůtu, je nutno „vědomí“ státního orgánu založit (možná paradoxně)
na objektivní skutečnosti, tj. datu, kdy došlo oznámení určitého a věrohodného obsahu, datu
kontroly a pod., nikoli na subjektivním postoji pracovníků k těmto zjištěním.“
Nejvyšší správní soud v projednávané věci nezpochybňuje argumentaci žalované,
že správní řízení nebylo zahájeno dnem doručení příslušných stížností Komisi, neboť
stěžovatelé (RNDr. T., I., s. r. o.) nebyli účastníky správního řízení, nýbrž teprve doručením
oznámení o zahájení řízení žalobci, k němuž došlo dne 17. 2. 2000 (§18 odst. 2 správního
řádu). Tato skutečnost však není z hlediska počátku běhu předmětné subjektivní lhůty dle
ustanovení §87 odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb. rozhodující, neboť citované ustanovení tuto
lhůtu nespojuje se zahájením správního řízení, nýbrž s okamžikem, kdy se Komise dověděla o
skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty. Podle přesvědčení Nejvyššího správního soudu
se v tomto případě Komise o relevantních skutečnostech ve smyslu zmíněného zákonného
ustanovení dozvěděla již z uvedených stížností RNDr. T. a společnosti I. a proto se ztotožňuje
s názorem žalobce, že subjektivní lhůta pro uložení pokuty uplynula již dne 6. 5. 2000.
Soud v tomto směru odmítá argumentaci žalované, že je nutno dozvědět se o všech
rozhodných skutečnostech a teprve od tohoto okamžiku začíná běžet citovaná lhůta
pro uložení pokuty. Tento způsob interpretace je neudržitelný, a to již proto, že ve svých
faktických důsledcích popírá smysl správního řízení, jehož účelem je právě spolehlivé zjištění
přesného a úplného skutečného stavu věci (§32 odst. 1 správního řádu) za respektování práv
účastníků řízení a za jejich součinnosti. Pokud by platilo, že správní orgán nejprve zjistí
všechny rozhodné okolnosti pro uložení pokuty a teprve poté bude zahájeno správní řízení,
mohla by tato praxe vést k porušování práv účastníků řízení, kteří by tak do značné míry byli
vyřazeni z aktivního vystupování v něm v době, kdy si správní orgán teprve vytváří úsudek
o řešení konkrétní věci a kdy je tedy ještě možné tento rozhodovací proces reálně ovlivnit,
a mohli by se do něj zapojit de facto až v okamžiku, kdy správní orgán již dospěl do fáze
rozhodnutí. Navíc, z hlediska ustanovení §87 odst. 2 zákona č. 591/1992 Sb., by zmíněná
interpretace ve svých důsledcích vedla k popření jakéhokoliv praktického smyslu citované
lhůty pro uložení pokuty, neboť posouzení okamžiku jejího počátku by záviselo toliko
na nepřezkoumatelné libovůli správního orgánu, který by sám seznal, zda již má k dispozici
všechny relevantní skutečnosti či nikoliv, a účastníku řízení by tak vznikal stav značné právní
nejistoty, neslučitelný s ústavními principy demokratického právního státu.
V projednávané věci je navíc nutno vidět, že žalovaná z předmětných stížností
fakticky obdržela informaci o základních skutečnostech, rozhodných pro následné uložení
pokuty, a že v dalším řízení tyto informace v podstatě již jen prohlubovala o další zjištění
a za tímto účelem především vyžadovala doložení příslušných listinných podkladů
od žalobce. Teprve následně však žalobci oznámila zahájení správního řízení a bezprostředně
poté (cca 2 měsíce) jej informovala o možnosti seznámení se s podklady rozhodnutí. V tomto
konkrétním případě je tedy zřejmé, že žalovaná těžiště zjišťování stavu věci provedla ještě
před zahájením vlastního správního řízení.
Nejvyšší správní soud proto předchozí úvahy uzavírá konstatováním, že v souzené
věci se Komise o skutečnostech rozhodných pro uložení pokuty dozvěděla poprvé dne
6. 5. 1999, právní moc rozhodnutí žalované, kterým byla žalobci pokuta uložena, však nastala
až dne 4. 1. 2001, tedy po marném uplynutí zákonné lhůty jednoho roku pro uložení pokuty.
Již z tohoto důvodu proto soud musel napadené rozhodnutí zrušit pro nezákonnost.
Jen pro úplnost je nutno doplnit, že ke včasnému uložení pokuty dle citovaného
zákonného ustanovení by nedošlo ani tehdy, pokud by soud akceptoval výklad žalované,
že pojem „uložení pokuty“ představuje vydání rozhodnutí správního orgánu I. stupně
a nikoliv nabytí tohoto rozhodnutí právní moci, protože v projednávané věci bylo rozhodnutí
Komise pro cenné papíry ze dne 2. 5. 2000 doručeno žalobci dne 11. 5. 2000, tedy rovněž
po marném uplynutí předmětné subjektivní lhůty, počítané od doručení stížnosti RNDr. T.
Komisi dne 6. 5. 1999.
Za situace, kdy soud shledal protizákonnost napadeného rozhodnutí ze shora
předestřených důvodů, se jeví již jako neúčelné a nadbytečné zabývat se dalšími žalobními
námitkami, když jejich případná opodstatněnost nemůže mít jakýkoliv vliv na celkový
výsledek soudního řízení a ani na následné rozhodování správního orgánu, neboť za dané
situace je nutno toto správní řízení zastavit.
Ze všech prezentovaných důvodů proto Nejvyšší správní soud zrušil shora označené
rozhodnutí Prezidia Komise pro cenné papíry o zamítnutí rozkladu, stejně jako jemu
předcházející rozhodnutí Komise pro cenné papíry, které je postiženo stejnými vadami jako
rozhodnutí druhostupňové, pro nezákonnost (§78 odst. 1 a 3 zákona č. 150/2002 Sb., soudní
řád správní), a vrátil věc žalovanému k dalšímu řízení, když v úvahu připadá pouze zastavení
řízení ve smyslu ustanovení §30 správního řádu, jelikož odpadl důvod k řízení zahájeného
z podnětu správního orgánu.
Shora uvedeným právním názorem jsou oba uvedené správní orgány vázány
(§78 odst. 5 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení bylo rozhodnuto podle ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s., když
soud postupoval podle ustanovení §11 vyhlášky č. 484/2000 Sb. a podle advokátního tarifu
(§13 vyhl. č. 177/1996 Sb.) a zjistil následující náklady řízení: 1000 Kč na soudním poplatku,
3500 Kč sazba odměny právního zástupce a 2 x 75 Kč paušální náhrada. K uhrazení celkové
částky 4650 Kč k rukám zástupce žalobce JUDr. Ladislava Sádlíka byla stanovena přiměřená
lhůta.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 3. 6. 2004
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu