ECLI:CZ:NSS:2004:5.A.137.2000
sp. zn. 5 A 137/2000 - 37
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Petra
Příhody a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobkyně
S. t. u. ž., zastoupené advokátem JUDr. Petrem Kužvartem, se sídlem Za Zelenou liškou
967/B, Praha 4-Krč, proti žalovanému Ministerstvu dopravy, se sídlem nábřeží Ludvíka
Svobody 12/1222, Praha 1 - Nové Město, o žalobě proti rozhodnutí Ministerstva dopravy a
spojů ze dne 27. 6. 2000, č. j. 20867/00-120,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žalovanému se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou žalobou napadla žalobkyně rozhodnutí Ministerstva dopravy a spojů
ze dne 27. 6. 2000, kterým bylo dle ustanovení §58 zákona č. 71/1967 Sb. zamítnuto její
odvolání a potvrzeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, odboru dopravy ze dne
21. 3. 2000, č. j. MHMP-85409z/1999/DOP-01/Nx. Rozhodnutím správního orgánu prvního
stupně byla povolena změna stavby „Soubor staveb Radlická – Strahovský tunel, 1. stavba –
západní tunel“ před jejím dokončením, spočívající ve výstavbě „Přístupového tunelu k
západní tunelové troubě“. Odvolací správní orgán při posouzení věci vycházel z následujícího
skutkového stavu. Dne 13. 10. 1999 podala firma V. a. s., B. 1, P. 4 v zastoupení Hlavního
města Prahy u odboru dopravy Magistrátu hlavního města Prahy(dále jen MHMP) žádost
o povolení změny stavby před dokončením stavby „Soubor staveb Radlická – Strahovský
tunel, 1. stavba – západní tunel“. Vzhledem k tomu, že předložená žádost neposkytovala
dostatečný podklad pro posouzení uvedené stavby, byla dne 12. 11. 1999 vydána odborem
dopravy MHMP výzva k doplnění žádosti a zároveň bylo rozhodnuto dle ustanovení §29
odst. 1 správního řádu o přerušení řízení za účelem odstranění uvedených nedostatků podání.
Po doplnění žádosti bylo pokračováno v řízení. Dne 27. 1. 2000 vydal odbor dopravy MHMP,
jako příslušný speciální stavební úřad oznámení o zahájení řízení o povolení změny stavby
před jejím dokončením formou veřejné vyhlášky, a to z toho důvodu, že posoudil
navrhovanou stavbu jako stavbu zvlášť rozsáhlou, s velkým počtem účastníků řízení. Zároveň
bylo nařízeno ústní jednání a byla stanovena lhůta pro uplatnění námitek účastníků řízení. Po
přezkoumání předložené žádosti ve smyslu ustanovení §68 odst. 2 stavebního zákona dospěl
stavební úřad k závěru, že projektová dokumentace stavby splňuje obecné technické
požadavky na výstavbu a že uskutečněním povolené změny stavby nebudou ohroženy veřejné
zájmy ani nepřiměřeně omezena či ohrožena práva a oprávněné zájmy účastníků. Rovněž byly
posouzeny námitky a připomínky uplatněné v průběhu správního řízení občanským sdružením
S. t. u. ž. (dále jen žalobkyně). Výsledkem tohoto řízení pak bylo zjištění, že nejsou dány
důvody, které by bránily povolení stavby. Dne 27. 4. 2000 podala proti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně žalobkyně odvolání, v němž namítala, že rozhodnutí trpí řadou
právních i věcných vad. V prvé řadě namítala, že nebyly splněny podmínky pro pokračování v
řízení po přerušení ze dne 12. 11. 1999 a že řízení mělo být ve smyslu ustanovení §60
stavebního zákona zastaveno. Dále namítala, že se stavební úřad nevypořádal řádně s jejími
námitkami uplatněnými v průběhu správního řízení. Opětovně pak uplatnila námitky
zpochybňující bezpečnost silničního provozu na dokončené stavbě a požadovala jiné
technické řešení. Upozornila též na skutečnost, že na rozhodnutí o přerušení řízení bylo
uvedeno datum 12. 11. 1998, zatímco správní orgán prvního stupně uváděl datum
12. 11. 1999. Uvedené námitky nepovažoval odvolací správní orgán za odůvodněné. Bylo
sice zjištěno, že v průběhu stavebního řízení nebyla dodržena stanovená lhůta pro doplnění
podání a stavební úřad tedy skutečně měl řízení podle ustanovení §60 stavebního zákona
zastavit, tato skutečnost však nemůže být důvodem pro zrušení rozhodnutí v rámci jeho
přezkoumání v odvolacím řízení. Danou záležitost je vždy třeba posoudit ve svém celku, a
není-li žádných jiných chyb, lze v řízení pokračovat, resp. v odvolacím řízení takové
rozhodnutí potvrdit. Tento názor je opřen o základní zásady správního řízení, tj. zásadu
hospodárnosti, jež spočívá právě v tom, že správní orgán dbá na to, aby v průběhu řízení
nedošlo zbytečně ke zvyšování nákladů řízení a ke zbytečnému zatěžování účastníků řízení a
dalších zúčastněných osob. Pokud jde o možné zkrácení práv účastníků ve smyslu ustanovení
§33 správního řádu, zde dospěl odvolací správní orgán k závěru, že účastníci měli možnost
seznámit se v průběhu řízení se všemi podklady rozhodnutí, vyjádřit se k nim a popř.
navrhovat jejich doplnění. V daném případě je tedy zřejmé, že toto procesní právo žalobkyně
ani jiného účastníka řízení nebylo v průběhu řízení dotčeno. Ústní jednání bylo nařízeno
oznámením o zahájení řízení ze dne 27. 1. 2000 doručeným veřejnou vyhláškou, kdy byli
účastníci řízení zároveň vyrozuměni o tom, že do podkladů rozhodnutí lze nahlédnout přede
dnem ústního jednání na odboru dopravy MHMP a při ústním jednání dne 2. 3. 2000 své
námitky také uplatnili. K námitce, že stavební řízení mělo být zastaveno i z toho důvodu, že
stavebník nedoložil všechny doklady požadované stavebním úřadem, pak odvolací orgán
uvedl, že ve výzvě k doplnění žádosti stavební úřad vymezil některé doklady, o které
má stavebník podanou žádost o změnu stavby doplnit. Jednalo se však o demonstrativní výčet,
o čem svědčí i použitý výraz uvozovací věty, tj. aby žádost doplnili „zejména“ a následuje
vymezení podkladů. Stavebník se s touto výzvou vypořádal tím způsobem, že chybějící
doklady k žádosti doplnil dopisem ze dne 8. 12. 1999 či odkázal na předchozí korespondenci,
kdy byly požadované doklady a stanoviska stavebnímu úřadu již předány. K doložení
povolení odboru památkové péče MHMP ke kácení stromů podal stavebník vysvětlení, že
tento požadavek nelze splnit, neboť nezbytnou náležitostí žádosti o povolení ke kácení dřevin
rostoucích mimo les je dle vyhlášky č. 395/1992 Sb., též zdůvodnění žádosti. Za tímto účelem
vyžaduje správní orgán příslušný k vydání povolení kácení stromů právě právoplatné stavební
povolení na předmětnou stavbu. Připomínku stavebníka stavební úřad uznal, a proto tento bod
výzvy považoval za splněný. V této souvislosti odvolací správní orgán též poznamenal, že
požadavek souhlasných stanovisek sousedů, který je uveden ve výzvě stavebního úřadu mezi
doklady, o které se žádost doplní, a to jako majetkoprávní doklad ke všem stavbou zasaženým
pozemkům, a který dle názoru žalobkyně nebyl při nahlížení do spisu nalezen, nemůže být
kategorickým požadavkem této výzvy a taková formulace byla nepřesná a v podstatě
nadbytečná. K tomuto názoru dospěl odvolací orgán na základě právní úpravy stavebního
zákona, neboť stavebník musí ve stavebním řízení zábor sousedních pozemků doložit
příslušnými smlouvami, jinak nelze v dalším řízení pokračovat. Z těchto důvodů byl tedy i
tento bod výzvy stavebního úřadu splněn. K připomínce žalobkyně, že se stavební úřad řádně
nevypořádal s námitkami účastníka řízení, lze konstatovat, že pro přehlednost a objektivní
posouzení věci by bylo vhodnější, kdyby stavební úřad důvody nevyhovění námitce
občanského sdružení týkající se nedoložení souhlasných stanovisek sousedů více rozebral a
uvedl důvody svého rozhodnutí. Rozsáhlejším vysvětlením by se zabránilo případným
nejasnostem, neboť názor na danou věc, tj. že uvedená námitka účastníka řízení je
neopodstatněná, je z důvodů výše uvedených správný. To, že se stavební úřad omezil na
pouhé konstatování, nemůže však být vadou, pro které by rozhodnutí o povolení změny
stavby před jejím dokončením bylo zrušeno. K chybnému datu rozhodnutí o přerušení řízení,
pak odvolací správní orgán pouze doplnil, že je zřejmé, že došlo k písařské chybě při vydání
rozhodnutí. Ze samotného textu a obsahu rozhodnutí je však zřejmé a nijak nezpochybnitelné,
že rozhodnutí bylo vydáno v roce 1999. K věcným důvodům, v nichž je zpochybňována
bezpečnost silničního provozu na dokončené stavbě, odvolací správní orgán uvedl, že státní
správu ve věcech bezpečnosti silničního provozu vykonává Policie ČR a v rámci ní pak
příslušné dopravní inspektoráty. Z těchto důvodů je tedy stavební úřad z hlediska bezpečnosti
silničního provozu vždy vázán stanoviskem Policie ČR DI. Pokud jde o námitky proti
vlastnímu řešení stavby, zde odvolací správní orgán uvedl, že se jedná o námitky a
připomínky, které byly nebo mohly být uplatněny v územním řízení, a ke kterým se tedy již
dle ustanovení §61 odst. 1 stavebního zákona ve stavebním řízení nepřihlíží. Na základě
těchto skutečností tedy dospěl odvolací správní orgán k závěru, že v průběhu řízení, jakož i v
samotném rozhodnutí nebyly shledány žádné závažné vady, které by zakládaly důvody pro
zrušení napadeného rozhodnutí v rámci odvolacího řízení. Je zřejmé, že nedodržením procesní
lhůty nedošlo k vyloučení účastníka řízení z práva na věcném projednání jeho námitek v
dalším průběhu stavebního řízení, a proto uvedené procesní pochybení nemůže být samo o
sobě důvodem pro zrušení napadeného rozhodnutí. Z těchto důvodů rozhodl odvolací správní
orgán tak, jak je ve výroku uvedeno.
V podané žalobě zopakoval žalobce svoji námitku proti průběhu správního řízení před
správním orgánem prvního stupně spočívající v tom, že řada dokladů byla do správního
spisu dodána až po lhůtě stanovené správním orgánem a řízení tedy mělo být dle ustanovení
§60 zákona č. 50/1976 Sb. zastaveno. Stavební úřad uložil stavebníkovi doručit předepsanou
dokumentaci do 31. 12. 1999, souhlasné stanovisko Policie ČR však bylo doplněno až
dopisem ze dne 6. 1. 2000, povolení odboru památkové péče MHMP ze dne 14. 1. 2000
bylo předáno až 1. 3. 2000, výpis z katastru nemovitostí byl vyhotoven až dne 1. 3. 2000,
vyjádření P. ze dne 28. 2. 2000 bylo doloženo dne 1. 3. 2000 a majetkoprávní elaborát
(Soubor staveb MO Radlická – Strahovský tunel (RAST) Přístupový tunel k ZTT RAST) -
dokumentace ke stavebnímu povolení byla doložena až dne 1. 3. 2000. Ustanovení
§60 citovaného zákona přitom nedává prostor pro správní uvážení a jakýkoliv jiný postup
stavebního úřadu je v rozporu se zákonem a je zjevně zpochybněním zákonnosti rozhodnutí a
rovného postavení účastníků řízení. V souvislosti s porušením ustanovení §60 citovaného
zákona pak došlo i ke zkrácení procesních práv žalobkyně, neboť ústní jednání spojené s
místním šetřením bylo nařízeno na den 2. 3. 2000 a žalobkyně se v důsledku opožděného
doplňování potřebných podkladů nemohla na toto jednání řádně připravit.
V dalším bodu žaloby pak žalobkyně namítala, že mezi podklady rozhodnutí není
uvedeno klíčové závazné stanovisko odboru památkové péče MHMP ze dne 14. 1. 2000, které
bylo do spisu předáno dne 1. 3. 2000. Žalobkyně však beztak obsah tohoto stanoviska
zpochybňuje, a to s poukazem na skutečnost, že v únoru roku 2000 byla vypracována
dokumentace ke stavebnímu povolení Soubor staveb MO Radlická – Strahovský tunel, tunel
Mrázovka – stavba č. 9543 – východní tunel Rušená zeleň 1. etapa Přístupový tunel k západní
tunelové troubě, 2. etapa Východní tunelová trouba, akce: Soubor staveb MO Radlická –
Strahovský tunel. Z uvedeného žalobkyně dovozuje, že odbor památkové péče MHMP vydal
závazné stanovisko vycházející z již neaktuální a neplatné dokumentace. V uvedených vadách
spatřuje žalobkyně porušení ustanovení §126 odst. 1 zákona č. 50/1976 Sb., který zajišťuje,
aby v průběhu řízení byly respektovány zájmy chráněné zvláštními předpisy.
V třetím žalobním bodu žalobkyně namítala, že rozhodnutím správního orgánu
prvního stupně bylo porušeno ustanovení §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb. v takové míře,
že to zakládá jeho nepřezkoumatelnost. Výrok o námitkách účastníků řízení, k nimž nebylo
stavebním úřadem přihlédnuto nebyl řádně zdůvodněn, a to především v části týkající
se námitky ohledně seznamu známých účastníků řízení a souhlasných stanovisek sousedů,
kteří jsou účastníky řízení.Nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu prvního stupně
spatřovala žalobkyně také v tom, že v rozhodnutí jsou stanoveny pouhé čtyři podmínky, tři
z nich jsou však nesrozumitelné, protože jsou pouhým odkazem na obsah k rozhodnutí
nepřipojených vyjádření dotčených orgánů nebo správců infrastrukturních sítí. Takové řešení
je dle názoru žalobkyně nepřípustné. Neformální stanoviska dotčených orgánů je třeba v
rozsahu podstatného obsahu vtělit do výroku rozhodnutí, jinak je výrok bez správního spisu
nesrozumitelný a podmínky stanovené příslušnými orgány řádně nevymahatelné. V uvedeném
spatřuje žalobkyně zkrácení svých procesních práv, neboť má právo na vydání bezvadného,
srozumitelného a přesvědčivého rozhodnutí.
Ve čtvrtém žalobním bodu pak žalobkyně namítala, že prvostupňové správní
rozhodnutí ani nemělo být změnovým rozhodnutím ve smyslu ustanovení §68 stavebního
zákona, tedy změnou stavebního rozhodnutí na soubor staveb RAST – západní tunel ze dne
6. 8. 1998. Pokud jde o přístupový tunel k západní tunelové troubě RAST, ten je samostatnou
stavbou, jež byla umístněna samostatným územním rozhodnutím MHMP ze dne 1. 10. 1998,
zn. 129464/98/OUR/DI/Vod. Takto byla samostatná stavba zcela neorganicky povolena jako
změna jiné samostatné stavby. Nejde jen o procedurální pochybení, ale došlo i k zásadnímu
nezvládnutí vztahu územního rozhodnutí z 1. 10. 1998 a žalovaného rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně. Procesní řešení je tak ve zjevném rozporu se stavebním zákonem.
Došlo ke zmatení účastníků a k užšímu projednání věci, než předepisuje zákon (podle §68
místo §62 stavebního zákona), neboť jde o ucelenou stavbu, nikoli změnu jiné, dříve
povolené stavby. Stavební povolení z 6. 8. 1998 spolu se svou změnou z 21. 3. 2000 tvoří
zmatečný a nesrozumitelný celek. Tím jsou dotčena žalobcova procesní práva. V pátém
žalobním bodu pak žalobkyně namítala, že před vydáním povolujícího rozhodnutí nedošlo k
posouzení stavby z hlediska vlivů na životní prostředí ve smyslu zákona č. 17/1992 Sb. a č.
244/1992 Sb., neboť celý soubor staveb městského okruhu i každý jednotlivý úsek spadají
pod okruh staveb a činností, jejichž vlivy by se dotkly v případě jejich uskutečnění zájmů
chráněných podle zvláštních předpisů. Takové posouzení mělo proběhnout před povolujícím
rozhodnutím, a to územním, případně stavebním nebo změnovým. Pokud není posouzení
vlivů provedeno a není tedy k dispozici závěrečné stanovisko, nelze následně vydat povolující
rozhodnutí podle §11 odst. 1 zákona č. 244/1992 Sb.). Pokud takové rozhodnutí bylo
vydáno, je v rozporu se zákonem. Nezákonný podklad pak mají i případná následná povolení,
či změnová rozhodnutí. Posouzení vlivů na životní prostředí v daném případě prokazatelně
neproběhlo. Přístupový tunel je budován ve stopě zamýšlené budoucí odbočovací větve ze
západní tunelové trouby na Radlickou ulici. Nejde tedy o pouhý pomocný objekt pro stavbu
hlavní. Neposouzení vlivů stavby včetně jejího provozu a užívání na životní prostředí je dle
názoru žalobkyně hrubým porušením zákona č. 244/1992 Sb. i §126 stavebního zákona.
Žalobce tak byl zkrácen na právu účastnit se zákonem stanoveným způsobem procedury
projednání vlivů stavby.
Napadenému rozhodnutí odvolacího správního orgánu pak žalobkyně vytýkala, že
neodstranilo žádnou z výše uvedených nezákonností prvostupňového rozhodnutí. Žalovaný
jako odvolací orgán nesplnil dle žalobkyně povinnost plného přezkoumání napadeného
rozhodnutí ve smyslu §59 zákona č. 71/1967 Sb. Žalobkyně namítá, že se odvolací správní
orgán neřídil zásadou materiální pravdy, neboť kdyby postupoval v souladu se zákonem,
zjistil by, že chybějící doklady nebyly k žádosti doplněny dopisem ze dne 8. 12. 1999, či na
základě předchozí korespondence, ale že byly doplňovány se značným zpožděním, a to i po
dni, kdy stavební úřad nařídil ústní jednání. Žalobkyně však neuvedla, které konkrétní
doklady byly až po dni 2. 3. 2000 do spisu doloženy. Žalobkyně tedy znovu tvrdila, že neměla
reálnou možnost a dostatek času, aby se se všemi podklady rozhodnutí důkladně seznámila,
čímž došlo ke zkrácení na jejích procesních právech. Dovozovala též znovu porušení
ustanovení §60 stavebního zákona. V dalším pak žalobkyně polemizovala s názorem
odvolacího správního orgánu na nutnost dokladu povolení odboru památkové péče MHMP ke
kácení dřevin rostoucích mimo les. Dle názoru žalobkyně nelze tento bod výzvy považovat za
splněný tak, jak uvádí odvolací správní orgán v odůvodnění svého rozhodnutí, neboť stavební
povolení na předmětnou stavbu bylo vydáno dne 6. 8. 1998 a vydání povolení odboru
památkové péče MHMP ke kácení dřevin rostoucích mimo les tedy bylo nutné. V důsledku
toho nebyl do dne podání žaloby doložen jeden ze stavebním úřadem požadovaných dokladů
a neexistuje tedy dostatečný právní podklad pro posouzení navrhované stavby tak, jak
požadoval stavební úřad ve smyslu stavebního zákona. Jde o nezákonnost procesní povahy,
která zjevně mohla mít vliv na zákonnost finálního rozhodnutí žalovaného. Došlo tím ke
zkrácení žalobkyně na jejích procesních právech.
Žalobkyně dále namítala, že okruh dokladů, jež je nutno v předepsané lhůtě doplnit, nelze
dodatečně měnit s nějakou doplňující argumentací či vysvětlením. Stavební úřad mohl tento
okruh změnit, nikoli však neformálně odpouštět dodání toho kterého dokladu, protože jeho
doložení či nedoložení má závažné následky pro další průběh a výsledek řízení. Věc bylo
možno řešit změnou procesního rozhodnutí. Takto chybně jednal žalovaný správní orgán v
případě absence rozhodnutí o povolení ke kácení mimolesních dřevin, dále pak pokud šlo o
majetkoprávní doklady k dotčeným pozemkům. Postup, který je ve zjevném rozporu se
základními pravidly správního řízení, poškozuje účastníky řízení včetně žalobkyně na jejich
právech a na právní jistotě. Dává odvolacímu správnímu orgánu, případně i správnímu orgánu
prvního stupně prostor pro účelové a povrchní zamítání námitek účastníků či jejich
odvolacích důvodů. Ze všech výše uvedených důvodů navrhla žalobkyně zrušení napadeného
rozhodnutí odvolacího správního orgánu ze dne 27. 6. 2000 i rozhodnutí správního orgánu
prvního stupně ze dne 21. 3. 2000. Zároveň navrhla, aby bylo rozhodnuto o odkladu
vykonatelnosti napadeného rozhodnutí podle ustanovení §250c o. s. ř.
Ve vyjádření ze dne 13. 11. 2000 žalovaný správní orgán poukázal na skutečnost, že v
případě opožděného dodání podkladů musí stavební úřad zohlednit všechny skutečnosti a
posoudit případné důsledky rozhodnutí o zastavení řízení. V případě, že nebylo shledáno
jiných chyb a nedošlo-li takovým postupem ke zkrácení práv účastníků, lze pak v řízení
pokračovat, respektive v odvolacím řízení takové rozhodnutí potvrdit. Tento názor je opřen o
základní zásady správního řízení, tj. zásadu hospodárnosti, jež spočívá v tom, že správní
orgán dbá na to, aby v průběhu řízení nedošlo zbytečně ke zvyšování nákladů a zbytečnému
zatěžování účastníků řízení a dalších zúčastněných osob. K povolení odboru památkové péče
MHPM ze dne 14. 1. 2000 pak uvedl, že toto rozhodnutí bylo doplněno stavebníkem
nadbytečně, neboť se jedná o rozhodnutí týkající se východní tunelové trouby tunelu
Mrázovka a vztahuje se k celkové sadové úpravě dotyčné části parku Santoška. Žalovaný
správní orgán dále uvedl, že zástupcem stavebníka byla doložena vyjádření P. a. s., a to jak
pro vodovod, tak i pro kanalizaci. Vyjádření P. a. s. ze dne 28. 2. 2000 bylo požadováno
stavebním úřadem jako stanovisko doplňující a zastřešující. V samotném stanovisku P. a. s. je
odkaz právě na vyjádření P. a. s. K předložení majetkoprávního elaborátu včetně výpisu z
katastru nemovitostí pak žalovaný správní orgán uvedl, že z důvodu změny vlastnictví,
vzniklé po termínu stanoveném stavebním úřadem, doplnil zástupce stavebníka tento elaborát
v aktuálním znění podle posledního stavu katastru nemovitostí. Majetkoprávní elaborát byl
součástí žádosti při jejím podání a následně byl v termínu doplněn. Tento elaborát však není
předmětem veřejnoprávního projednání žádosti o vydání stavebního povolení. Do všech
těchto dokladů měl každý účastník řízení možnost nahlédnout nejpozději při ústním jednání a
nebyla mu tedy v žádném případě omezena práva na seznámení s kompletním spisovým
materiálem. K námitkám vztahujícím se k postupu stavebního úřadu při stanovení termínu
nařízení ústního jednání poukázal pak žalovaný správní orgán na ustanovení §61 odst. 4
stavebního zákona. K námitce ohledně nedoložení seznamu známých účastníků řízení a
souhlasných stanovisek sousedů, kteří jsou účastníky řízení, pak žalovaný správní orgán
odkázal na odůvodnění napadeného rozhodnutí. K námitce ohledně náležitostí odůvodnění
prvoinstančního správního rozhodnutí, pak žalovaný správní orgán uvedl, že vyjádření
dotčených orgánů státní správy účastníků řízení a správců inženýrských sítí u liniových staveb
bývají značně rozsáhlá a často obsahují odkazy na další písemnosti. Jejich zapracování do
podmínek rozhodnutí by znamenalo neúměrné zvětšení rozsahu stavebního povolení na
úkor jeho přehlednosti. Veškerá vyjádření má stavebník k dispozici a tato
byla též podkladem stavebního řízení a rozhodnutí. K námitce dovozující samostatnost stavby
přístupového tunelu v západní tunelové troubě, pak žalovaný správní orgán uvedl, že tato
nemůže být samostatně funkčně ucelenou stavbou a je pouze důsledkem potřeby i změny
technologie výstavby západní tunelové trouby. Tato změna technologie byla vynucena
především nepředvídaným ztížením geologických poměrů, v jejichž důsledku začalo docházet
ke zpomalení prací a ohrožení termínu zprovoznění západní tunelové trouby, na kterém je
závislé zprovoznění všech staveb mezi Zlíchovem a Strahovským tunelem. Z hlediska
životního prostředí je pro rozhodnutí stavebního úřadu směrodatné stanovisko odboru
životního prostředí MHMP ze dne 10. 11. 1999, jež je součástí spisového materiálu. Z
důvodu, že tato stavba nebude stavbou provozovanou silniční dopravou a je součástí stavby
západní tunelové trouby, nepodléhá, stejně jako stavby samotné západní tunelové trouby,
posouzení vlivů na životní prostředí ve smyslu zákona č. 244/1992 Sb. Tato skutečnost je
nepochybně prokázána stanoviskem Ministerstva životního prostředí ze dne 1. 4. 1998. K
dovozovaným vadám napadeného rozhodnutí žalovaného správního orgánu ze dne 27. 6. 2000
pak tento uvedl, že je nutno odmítnout námitku o neformálním odpouštění dodání některého z
dokladů. Předložená žádost spolu s jejím doplněním byla shledána za dostatečný podklad pro
vydání rozhodnutí o povolení změny stavby před jejím dokončení. To, že stavební úřad uznal
některé připomínky či vysvětlení stavebníka, nelze považovat za pochybení, neboť jak bylo
uvedeno již v předcházející části, jednalo se o připomínky oprávněné. Z těchto důvodů byly
tedy body výzvy považovány za splněné. V ostatním odkázal žalovaný správní orgán na
odůvodnění napadeného rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud ověřil ze správního spisu některé sporné skutečnosti a zjistil
následující: Rozhodnutí o umístění stavby „Soubor staveb MO Radlická – Strahovský tunel,
Přístupový tunel k západní tunelové troubě bylo vydáno dne 1. 10. 1998. Dne 31. 5. 1999
vydal odbor památkové péče MHMP rozhodnutím závazné stanovisko k této stavbě, v němž
mimo jiné požaduje předložit dokumentaci sadových úprav navazujících na památkově
chráněné parky Santošku a Skalku. Dne 14. 1. 2000 pak vydal odbor památkové péče MHMP
rozhodnutím závazné stanovisko ve věci výstavby souboru staveb MO Radlická – Strahovský
tunel (RAST), stavba č. 9543 východní tunel Mrázovka v němž mimo jiné stanovil podmínky
pro odstranění zeleně v rozsahu předložené dokumentace. Dokumentace k oběma
rozhodnutím byla stavebníkem doložena dne 1. 3. 2000. V příloze k podání ze dne 8. 12. 1999
byl stavebníkem zaslán i seznam známých účastníků řízení, v podání samém pak stavebník
sdělil, že povolení ke kácení stromů od odboru památkové péče MHMP je vázáno
na právoplatné stavební povolení na předmětnou stavbu. Vycházel přitom ze stanoviska
odboru ochrany prostředí Úřadu městské části Praha 5 ze dne 25. 3. 1999. Dále bylo zjištěno,
že majetkoprávní elaborát včetně výpisu z katastru nemovitostí byl do spisu doložen dne
1. 3. 2000, stanovisko Policie ČR DI k přístupovému tunelu k západní tunelové troubě dne
6. 1. 2000 a stanovisko P. a. s. dne 1. 3. 2000. Žalobkyně se jako účastnice řízení přihlásila
podáním ze dne 4. 2. 2000 doručeným odboru dopravy MHMP dne 9. 2. 2000. Ústní jednání
bylo nařízeno na den 2. 3. 2000. Jednání uvedeného dne se zúčastnili i zástupci žalobkyně
Mgr. A. M. a Ing. J. K. Zde vznesli své námitky a připomínky k průběhu správního řízení,
především k úplnosti podkladů doložených stavebníkem. Namítali především, že stanovisko
Policie ČR bylo doloženo až po lhůtě stanovené správním orgánem, seznam známých
účastníků řízení a souhlasná stanoviska sousedů, kteří jsou účastníky řízení, pak nebyla
dodána vůbec. Další námitky pak byly věcného charakteru a týkaly se především
bezpečnosti provozu uvnitř tunelu. Tyto námitky pak byly ještě doplněny a upřesněny dalším
podáním ze dne 8. 3. 2000.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí odvolacího správního orgánu
v mezích žalobních bodů a dospěl k závěru, že žaloba proti němu není důvodná. Nejprve si
soud musel zodpovědět otázku rozsahu práv žalobkyně ve správním řízení. Její účastenství je
založeno ustanovením §70 zákona č. 114/1992 Sb. o ochraně přírody a krajiny. Jedná se tedy
o účastenství podle ustanovení §14 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb. Žalobkyně není nositelem
hmotného práva, o němž je ve správním řízení rozhodováno, ale má pouze práva procesní
upravená příslušnými ustanoveními správního řádu. Dle ustanovení §33 odst. 1 citovaného
zákona má tedy žalobkyně obecně právo navrhovat důkazy a jejich doplnění a klást svědkům
a znalcům otázky při ústním jednání a místním ohledání. Podle §33 odst. 2 citovaného
zákona jí musí správní orgán dát také možnost, aby se před vydáním rozhodnutí mohla
vyjádřit k jeho podkladu i ke způsobu jeho zjištění, popř. navrhnout jeho doplnění. V rámci
tohoto má možnost dle ust. §23 cit. zákona nahlížet do spisu a pořizovat z něj výpisy. Podle
ustanovení §24 odst. 1 citovaného zákona má také právo na doručení správního rozhodnutí. Z
hlediska výše uvedeného tedy Nejvyšší správní soud posuzoval oprávněnost uplatněných
žalobních bodů. K tomu je nutno předeslat, že předmětem přezkumu v daném případě je
rozhodnutí odvolacího správního orgánu, byť žalobkyně směřuje svoje žalobní námitky
především proti rozhodnutí správního orgánu prvního stupně. Při své přezkumné činnosti se
tedy soud zaměřil především na to, zda odvolací správní orgán přezkoumal rozhodnutí
správního orgánu prvého stupně v celém rozsahu a zda odstranil jeho případné vady. Za
nejzávažnější žalobní bod považuje Nejvyšší správní soud námitku dovozující
nepřezkoumatelnost prvoinstančního správního rozhodnutí. Ta je žalobkyní spatřována v tom,
že výrok o námitkách účastníků řízení, k nimž nebylo stavebním úřadem přihlédnuto, nebyl
řádně zdůvodněn, a to v části týkající se námitky ohledně seznamu známých účastníků řízení
a souhlasných stanovisek sousedů, kteří jsou účastníky řízení a dále v tom, že stanovené
podmínky pro změnu stavby nejsou srozumitelné, neboť jsou pouhým odkazem na obsah
vyjádření dotčených orgánů nebo správců infrastrukturních sítí, které nejsou k rozhodnutí
připojeny. S uvedenými námitkami se však odvolací správní orgán vypořádal dostatečně.
Soud především podotýká, že výrok správního rozhodnutí musí obsahovat rozhodnutí ve věci
samé, tj. rozhodnutí o hmotném právu, které je předmětem správního řízení. Výrok
o námitkách účastníků řízení dle ustanovení §66 stavebního zákona a podle §19 písm. e)
vyhl. č. 132/1998 Sb. není rozhodnutím o hmotném právu, nemá samostatný význam, ale
je obsahově závislý na výroku předešlém. Jednotlivými námitkami účastníků by se měl
správní orgán zabývat blíže v odůvodnění rozhodnutí. Nevypořádá-li se s nimi dostatečně,
jedná se o vadu rozhodnutí, sama o sobě však tato vada nezakládá jeho nepřezkoumatelnost,
neboť ta může být způsobena pouze nesrozumitelností výroku rozhodnutí věci samé nebo
nedostatkem skutkových důvodů pro toto rozhodnutí. V daném případě byly nedostatky
odůvodnění prvoinstančního správního rozhodnutí odvolacím správním orgánem v tomto
bodu odstraněny. I Nejvyšší správní soud je toho názoru, že vyžadování seznamu známých
účastníků řízení bylo v tomto případě nadbytečné a stavebníkovi byla uložena povinnost nad
rámec ust. §16 odst. 1 písm. f) vyhl. č. 132/1998 Sb. Zde navíc stavebník seznam známých
účastníků připojil ke svému přípisu ze dne 8. 12. 1999. Vyjádření sousedů pak není dokladem
obligátorně připojovaným stavebníkem k žádosti o stavební povolení a o povolení změny
stavby před jejím dokončením. Stejně tak má Nejvyšší správní soud zato, že zapracování
vyjádření dotčených orgánů státní správy účastníků řízení a správců inženýrských sítí
u liniových staveb by znamenalo neúměrné zvětšení rozsahu správního rozhodnutí na úkor
jeho přehlednosti. Není účelem odůvodnění správního rozhodnutí opisovat obsah spisu,
ale jasně a stručně popsat skutkový stav, označit důkazy a rozebrat důvody, které vedly
k rozhodnutí ve věci. Za situace, kdy každý z účastníků řízení má možnost nahlédnout
do správního spisu, seznámit se s obsahem listinných důkazů zde uložených, a kdy
ze správního rozhodnutí je zřejmé, o jaké důkazy se správní orgán při svém rozhodnutí opíral,
nelze dovozovat jeho nepřezkoumatelnost. Z obsahu odvolání proti rozhodnutí správního
orgánu prvního stupně i ze žaloby je přitom zřejmé, že se žalobkyně s listinnými důkazy
uloženými ve spisu seznámila velmi podrobně.
Za druhý nejzávažnější žalobní bod považuje Nejvyšší správní soud námitku
dovozující samostatnost stavby přístupového tunelu v západní tunelové troubě a tedy nutnost
samostatného stavebního řízení. Námitce žalobkyně by svědčila skutečnost, že na stavbu
přístupového tunelu k západní tunelové troubě bylo vydáno samostatné územní rozhodnutí
dne 1. 10. 1998, čemuž by korespondovalo samostatné stavební řízení. Vzhledem k výše
uvedené skutečnosti má soud zato, že postup stavebního úřadu nebyl procesně zcela
adekvátní, aniž by se zabýval technickou otázkou, zda přístupový tunel k západní tunelové
troubě může či nemůže být samostatně funkčně ucelenou stavbou. Zároveň však dospívá
k závěru, že se jedná též o proceduální pochybení a že uvedeným postupem nedošlo
ke zkrácení procesních práv žalobkyně. Podle ustanovení §68 odst. 2 stavebního zákona
v rozsahu, v jakém se změna dotýká práv právem chráněných zájmů nebo povinností
účastníků stavebního řízení, jakož i zájmů chráněných dotčenými orgány státní správy,
projedná stavební úřad žádost a vydá rozhodnutí, jímž buď změnu stavby povolí, přičemž
rozhodne i o případných námitkách účastníků a stanoví podle potřeby další závazné
podmínky, nebo žádost zamítne. Na řízení o změně se vztahují přiměřeně ustanovení
o stavebním řízení. Z výše uvedeného vyplývá, že procesní práva žalobkyně v řízení o změně
stavby ještě před jejím dokončením jsou v zásadě stejná jako v řízení o stavebním povolení,
v daném případě by ostatně věcně bylo posuzováno totéž.
Ve třetím žalobním bodu dovozovala žalobkyně porušení ustanovení §60 odst. 2
stavebního zákona. Tuto námitku Nejvyšší správní soud rovněž považuje za nedůvodnou.
Žalobkyně je zájmovým sdružením občanů založeným především za účelem ochrany přírody
a krajiny. Z tohoto hlediska může také vznášet svoje připomínky či námitky ve stavebním
řízení, případně navrhovat provedení důkazů. Tím, že prvoinstanční správní orgán nezastavil
stavební řízení podle §60 odst. 2 stavebního zákona, ač pro takovéto rozhodnutí byly splněny
podmínky, nikterak do uvedených procesních práv žalobkyně nezasáhl. V tomto bodu
si žalobkyně přisvojila práva, která jí nepřísluší. V této souvislosti Nejvyšší správní soud
nesdílí ani názor žalobkyně, že její procesní práva byla zkrácena v důsledku nedostatečného
času na přípravu k ústnímu ujednání pro opožděné dodání předepsané dokumentace. Je sice
pravdou, že některé dokumenty označené žalobkyní byly do spisu doloženy skutečně teprve
den před ústním jednáním, žalobkyně se s nimi však ještě téhož dne seznámila. Nejednalo
se přitom o dokumenty obsahově rozsáhlé, a navíc šlo o dokumenty, jejichž opožděné dodání
nikterak žalobkyni nebránilo vyjádřit se ke změně stavby z hlediska ochrany přírody
a krajiny. O tom ostatně svědčí jak záznam z ústního jednání ze dne 2. 3. 2000, tak i jeho
písemný doplněk ze dne 8. 3. 2000.
Ke čtvrtému žalobnímu bodu, v němž žalobkyně dovozuje absenci posouzení stavby
z hlediska vlivu na životní prostředí ve smyslu zákona č. 17/1992 Sb. a zákona č. 244/1992 Sb., pak Nejvyšší správní soud uvádí, že tato námitka mohla být uplatněna dle ust. §61
odst. 1 v územním řízení, v řízení stavebním se k ní tedy již nepřihlíží. Nejvyšší správní soud
proto spíše jen na okraj podotýká, že stavba přístupového tunelu k západní tunelové troubě,
posuzování vlivů na životní prostředí dle zákona č. 244/1992 Sb. nepodléhá, což ostatně bylo
konstatováno i ve stanovisku odboru životního prostředí MHMP ze dne 10. 11. 1999.
V pátém žalobním bodu, pak žalobkyně namítala, že v přehledu důkazů, které byly
podkladem pro vydání prvoinstančního správního rozhodnutí, není uvedeno klíčové závazné
stanovisko odboru památkové péče MHMP ze dne 14. 1. 2000, navíc toto stanovisko je již
neaktuální a vychází z neplatné dokumentace. I v tomto bodu se soud ztotožňuje s názorem
odvolacího správního orgánu, že uvedené stanovisko bylo vyžadováno prvoinstančním
správním orgánem nadbytečně a není tudíž chybou, že nebylo uvedeno v přehledu důkazů v
odůvodnění jeho rozhodnutí. Závazné stanovisko odboru památkové péče MHMP ke stavbě
přístupového tunelu k západní tunelové troubě bylo totiž vydáno již dne 31. 5. 1999, je v
přehledu důkazů v odůvodnění prvoinstančního správního rozhodnutí a nachází se rovněž ve
správním spisu. Uznáním vysvětlení stavebníka o nemožnosti předložit v dané fázi řízení
povolení ke kácení stromů v chráněném parku Santoška není porušením procesních práv
žalobkyně, neboť jí nikdo nebránil, aby uvedenou námitku v odvolacím řízení vznesla,
odvolací správní orgán se jí zabýval a v rámci své pravomoci o ní rozhodl. K tomu Nejvyšší
správní soud pouze dodává, že v případě kácení dřevin rostoucích v památkově chráněných
zahradách a parcích, které se provádí v rámci obnovy a údržby kulturní památky (pod což
spadají i úpravy prováděné v důsledku stavebního řízení dle ust. §14 odst. 4 z. č. 20/1987 Sb.) je možno toto kácení kvalifikovat jako výkon oprávnění podle zvláštních předpisů
(v tomto případě §9 a násl. cit. zákona). Na tento případ se vztahuje ust. §8 odst. 2
z. č. 114/1992 Sb., z něhož lze dovodit, že ke kácení v daném případě není nutné povolení,
ale kácení musí být písemně oznámeno nejméně 15 dnů předem orgánu ochrany přírody,
který je může, pokud odporuje požadavkům na ochranu dřevin nebo rozsahu zvláštního
oprávnění, pozastavit, omezit nebo zakázat. Příslušným orgánem státní správy ochrany
přírody je podle §76 odst. 4 cit. zákona v daném případě Úřad městské části Praha 5. Ten
zajisté postupuje pokud možno v dohodě s orgánem památkové péče, nemůže se však jednat
o nějaké další „povolení“ tohoto orgánu, jak je nepřesně uvedeno ve stanovisku odboru
ochrany prostředí Úřadu městské části Praha 5 z 25. 3. 1999. I kdyby totiž bylo ke kácení
třeba povolení, byl by k jeho vydání kompetentní orgán ochrany přírody nikoliv orgán
památkové péče. Pravomoc orgánů památkové péče se vyčerpává vydáním závazného
stanoviska dle ust. §14 odst. 3 z. č. 20/1987, což v daném případě bylo splněno. Nebylo tedy
vadou řízení, že stavebník „povolení“ odboru památkové péče MHMP ke kácení dřevin
v památkově chráněném parku Santoška nepředložil. Žalobkyně tím také nikterak nebyla
zkrácena na svých procesních právech.
Vzhledem k tomu, že soud neshledal ve správním řízení takové vady, kterými by byla
zkrácena procesní práva žalobkyně, žalobu podle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. jako
nedůvodnou zamítl. Vzhledem ke změně procesních předpisů, kdy dne 1. 1. 2003 nabyl
účinnosti zákon č. 150/2002 Sb. soudní řád správní, nerozhodoval již soud o návrhu na odklad
vykonatelnosti správního rozhodnutí dle ustanovení §250c o. s. ř.
Žalobkyně neměla ve věci úspěch, nemá tedy právo na náhradu nákladů řízení ze
zákona (§60 odst. 1 s. ř. s.). Žalovaný správní orgán byl ve věci úspěšný, nevznikly
mu však náklady řízení přesahující rozsah jeho běžné úřední činnosti. Soud mu proto právo
na náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 19. 2. 2004
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu