ECLI:CZ:NSS:2004:5.A.5.2002
sp. zn. 5 A 5/2002 - 33
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Petra Příhody
a soudců JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Zdeňka Pivoňky, v právní věci žalobce S. z., o. s.,
zastoupeného JUDr. Alešem Janů, advokátem, se sídlem v Táboře, Husovo náměstí 531, proti
žalovanému Ministerstvu zdravotnictví, se sídlem v Praze 2, Palackého náměstí 4, v řízení
o žalobě proti rozhodnutí ze dne 8. 11. 2001, č. j. 28154/2001 o neposkytnutí informace,
takto:
I. Rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 8. 11. 2001, č. j. 28145/2001
a rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 9. 2001, zn. 24630/2001
se zrušují a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci na nákladech řízení částku
4650 Kč, k rukám jeho zástupce JUDr. Aleše Janů, advokáta, ve lhůtě
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Žalobou ze dne 31. 12. 2001, která byla podána v zákonné lhůtě a adresována
Vrchnímu soudu v Praze, se žalobce domáhal přezkoumání rozhodnutí ministra zdravotnictví
ze dne 8. 11. 2001, č. j. 28145/2001, kterým bylo potvrzeno rozhodnutí žalovaného
ze dne 26. 9. 2001, zn. 24630/2001, jímž bylo žalobci odepřeno poskytnutí požadovaných
informací o projektech pokusů na zvířatech v létech 1998 – srpen 2001, kromě seznamu členů
komise pro ochranu zvířat, který žalobce obdržel.
Žalobce namítal, že odůvodnění napadeného rozhodnutí nesplňuje základní požadavky
přesvědčivosti, srozumitelnosti a přezkoumatelnosti podle správního řádu či občanského
soudního řádu, neboť je v něm pouze uvedeno, že poskytnutí požadovaných projektů není
možné podle §11 odst. 2 písm. a/ zákona o svobodném přístupu k informacím, protože tyto
projekty nelze předávat třetím osobám. Z odůvodnění rozhodnutí ale není vůbec zřejmé,
z jakého skutkového stavu žalovaný vycházel, čím ho měl podložený, jakými právními
a logickými úvahami se řídil, a jaké další předpisy k rozhodnutí použil nebo nepoužil.
Žalobce provedl rozbor ustanovení §11 odst. 2 písm. a/ zákona o svobodném přístupu
k informacím, jež se dle jeho názoru vztahuje jen k povinnému subjektu (žalovanému)
a nikoli k třetím osobám. Pro použití citovaného ustanovení je pak rozhodné, zda povinný
subjekt disponuje požadovanými informacemi na základě výkonu své pravomoci (tzn., zda
mu je třetí osoby byly povinny předat podle zvláštního zákona), anebo jimi disponuje
jen proto, že mu je třetí osoby sdělily z vlastní vůle dobrovolně a přitom si nepřály jejich
šíření. V dané věci se dle žalobce jedná o první případ. Třetími osobami byly například S. z.
ú., o. a k. h. s. a některé státní nemocnice. Pokud tyto osoby usilovaly o provedení pokusů na
zvířatech, musely k tomu získat podle zákona č. 246/1992 Sb. na ochranu zvířat proti týrání
povolení, které jim žalovaný udělil na základě předloženého projektu pokusů a po vyjádření
odborné komise. Je tedy zřejmé, že třetí osoby byly povinny poskytnout žalovanému projekty
svých pokusů. Z těchto důvodů bylo použití §11 odst. 2 písm. a/ zákona o svobodném šíření
informací ze strany žalovaného mylné.
Pokud pak žalovaný odůvodnění rozhodnutí dále doplnil o tvrzení, že požadované
informace nelze poskytnout ani podle §11 odst. 2 písm. c/ zákona o svobodném přístupu
k informacím, protože by došlo k porušení obchodního tajemství, žalobce rovněž vytýkal
nepřezkoumatelnost rozhodnutí, neboť žalovaný neuvedl pro své tvrzení žádné právní
argumenty. Nesdělil, čím jsou v dané věci naplněny skutkové náležitosti obchodního
tajemství, a z jakých důvodů a důkazů má uvedenou skutkovou náplň za prokázanou. Žalobce
zastával názor, že požadované informace ve skutečnosti neobsahují obchodní tajemství vůbec
nebo jen fragmentární, a to výjimečně v některých specifických částech, a ještě za podmínek
splnění všech pojmových náležitostí obchodního tajemství podle §17 obchodního zákoníku.
Kdyby snad přesto zbýval důvod k odepření informací s ohledem na obchodní tajemství, měl
žalovaný obchodní tajemství z poskytnutých informací vyloučit a ve smyslu §12 zákona
o svobodném přístupu k informacím žalobci poskytnout alespoň zbylé informace.
To ale žalovaný neučinil.
Ze všech těchto důvodů, které byly v žalobě ještě podrobněji rozvedeny, žalobce
navrhoval zrušení rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 8. 11. 2001, č. j. 28145/2001
a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Zároveň požadoval přiznání náhrady nákladů
řízení v celkové výši 4650 Kč.
Žalovaný ve vyjádření ze dne 31. 5. 2002 uváděl, že žalobcově žádosti o poskytnutí
informací bylo zčásti vyhověno.Pokud jde o projekty pokusů, jedná se o materiály, které byly
žalovanému poskytnuty subjekty, jímž zákon neukládá povinnost poskytovat tyto informace
veřejnosti, a proto žalovaný není povinným subjektem k poskytování uvedených informací.
Žalovaný vydává povolení k použití pokusných zvířat pro projekty základního
výzkumu, vyhledávacího výzkumu, testací, bezpečnostních záruk a výuky podle ustanovení
§23 odst. 1 písm. a/ zákona na ochranu zvířat proti týrání. U převážné většiny projektů
pokusů se konkrétní údaje týkají oblasti vývoje a výzkumu v medicíně, na které jsou často
přiděleny účelové finanční prostředky, a tak jde jednoznačně o duševní vlastnictví
předkladatelů, jež je nutno chránit. Všichni posuzovatelé jsou vázáni mlčenlivostí
a předkladatelé nedali svolení ke zveřejňování poskytnutých informací. Informace, o něž má
zájem žalobce, poskytují žalovanému subjekty soukromého práva v rámci řízení o udělení
povolení.
Nahlížení do spisů týkajících se správního řízení je upraveno a určitým způsobem
omezeno v ustanovení §23 správního řádu. Naproti tomu ustanovení §23 zákona na ochranu
zvířat proti týrání je možno považovat za speciální právní úpravu v oboru povolení.
S ohledem na znění ustanovení §28 odst. 4 téhož zákona se lze na správní řád odvolávat
pouze při projednávání přestupků z úseku zákona ochranu zvířat proti týrání.
Případné porušení obchodního tajemství může konstatovat jen soud. Porušení může
mít pro povinný subjekt rozsáhlé důsledky, a tak ho nelze vinit z toho, že v případě,
kdy by se plná informovanost mohla výrazným způsobem dotknout právě třetích stran,
vyhovuje žádosti o poskytnutí informace pouze částečně. Žadatel má vždy možnost využít
ustanovení §16 odst. 6 zákona o svobodném přístupu k informacím a nechat věc přezkoumat
soudem podle ustanovení §247 a následujících občanského soudního řádu. Při aplikaci
zákona o svobodném přístupu k informacím je povinný subjekt odpovědný nejen za to,
že odmítne informace poskytnout, ale i tehdy, když je poskytne v širším rozsahu,
než umožňují jiné související právní předpisy.
Z uvedených důvodů žalovaný navrhoval zamítnutí žaloby. K vyjádření přiložil
správní spis.
Při řešení dané věci je dle názoru Nejvyššího správního soudu namístě nejdříve
připomenout, že dne 1. 1. 2003 vstoupila v České republice v účinnost nová právní úprava
správního soudnictví uskutečněná zákonem č.150/2002 Sb. soudní řád správní (dále jen
„s. ř. s“), kterou byl kromě jiného zřízen Nejvyšší správní soud (do dne 31. 12. 2002 bylo
správní soudnictví upraveno v páté části o. s. ř.).
Dále je nutno uvést, že vzhledem k tomu, že Vrchní soud v Praze, jenž byl dle původní
právní úpravy správního soudnictví k vyřízení této žaloby věcně i místně příslušným soudem,
do dne 31. 12. 2002 o žalobě nerozhodl, převzal tuto neuzavřenou věc k dokončení řízení
a k vydání rozhodnutí Nejvyšší správní soud (§132, §130 odst. 1 s. ř. s.), který v řízení
postupoval podle části třetí, hlavy druhé, dílu prvního s. ř. s., jenž upravuje řízení o žalobě
proti rozhodnutí správního orgánu (§65 a následující citovaného normativního aktu).
Nejvyšší správní soud považuje rovněž za nezbytné úvodem připomenout,
že předmětem napadeného rozhodnutí ministra zdravotnictví (ve spojení s rozhodnutím
Ministerstva zdravotnictví) byla problematika svobodného přístupu k informacím, tedy
(části) jednoho z politických práv zakotvených v ustanovení čl. 17 odst. 1, 5 Listiny základní
práv a svobod, která je součástí ústavního pořádku České republiky. Konkrétně se jednalo
o poskytování informací v průběhu roku 2001 povinným subjektem - státním orgánem
(Ministerstvem zdravotnictví) na základě žádosti žadatele (žalobce), které bylo z hlediska
procesního práva upraveno jednak v zákoně č. 106/1999 Sb. o svobodném přístupu
k informacím (dále pouze „zákon o svobodném přístupu k informacím„), a jednak v zákoně
č. 71/1967 Sb. o správním řízení (dále jen „správní řád“), a jež bylo z pohledu hmotného
práva upraveno v zákoně o svobodném přístupu k informacím.
Dále považuje Nejvyšší správní soud za potřebné uvést, že ještě předtím, než mohl
přistoupit k posouzení vlastní důvodnosti žaloby, musel ze své úřední povinnosti nejdříve
zkoumat, zda napadené rozhodnutí ministra zdravotnictví (ve spojení s rozhodnutím
Ministerstva zdravotnictví) je vůbec přezkoumatelné, tzn., zda je srozumitelné a odůvodněné.
Nejvyšší správní soud ovšem pro úplnost dodává, že nepřezkoumatelnost napadeného
rozhodnutí rovněž namítal žalobce.
Rozhodnutí je nepřezkoumatelné buď pro nesrozumitelnost (nelze seznat určitý
a jednoznačný výrok, jde o výrok s obsahem rozporuplným, nevykonatelným a podobně,)
nebo pro nedostatek důvodů (odůvodnění je rozporu s výrokem, nebo uvádí jiné důvody
než ty, v nichž má mít dle zákona oporu, odůvodnění postrádá rozhodný důvod pro výrok,
bez něhož nelze dospět k učiněnému závěru, či neobsahuje-li žádné hodnocení provedených
důkazů a závěr z nich učiněný, popřípadě závěr učiněný z nich neplyne).
Žalobou napadené rozhodnutí ministra zdravotnictví ze dne 8. 11. 2001,
č. j. 28145/2001 je dle názoru Nejvyššího správního soudu nutno hodnotit ve spojení
s rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 9. 2001, č. j. 24630/2001, protože
oba tyto jednostranné konkrétní správní úkony tvořily jeden celek, neboť ministr
zdravotnictví svým rozhodnutím ze dne 8. 11. 2001, č. j. 28145/2001 žalobcův rozklad
ze dne 11. 10. 2001 směřující proti rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 9. 2001,
č. j. 24630/2001 zamítl a zpochybněné rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví potvrdil.
Nejdříve proto byla zjišťována přezkoumatelnost rozhodnutí Ministerstva
zdravotnictví. Po jeho posouzení dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že tento správní úkon
je jednak nesrozumitelný, a jednak, že trpí i nedostatkem důvodů.
Z úvodní části (ze záhlaví) rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví vyplývá,
že se zabývalo žádostí žalobce ze dne 7. 9. 2001(zároveň se ale poukazuje na žalobcovu
žádost ze dne 30. 8. 2001) o informace dle zákona poskytování informací. Ve správním spisu
je přitom založena pouze žádost žalobce ze dne 4. 9. 2001, jež byla doručena Ministerstvu
zdravotnictví dne 7. 9. 2001, a tak je nepochybné, že údaj Ministerstva zdravotnictví o žádosti
žalobce ze dne 30. 8. 2001 nemá oporu v předloženém správním spisu.
Předmětnou žádostí (ze dne 4. 9. 2001) se žalobce domáhal poskytnutí jak seznamu
členů rezortní komise pro ochranu zvířat při Ministerstvu zdravotnictví, tak i projektů pokusů
na zvířatech za roky 1998, 1999, 2000 a části projektů za rok 2001 (do měsíce srpna).
Z posuzovaného rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví je patrné, že tento správní
orgán žalobcově žádosti zčásti nevyhověl, a tak je zřejmé, že se jednalo o rozhodnutí
ve smyslu ustanovení §15 odst. 1 zákona o svobodném přístupu k informacím, v němž
je kromě jiného uvedeno, že pokud povinný subjekt žádosti, byť i jen zčásti, nevyhoví, vydá
o tom ve lhůtě pro vyřízení žádosti rozhodnutí.
V ustanovení §15 odst. 2 téhož zákona je stanoveno, že rozhodnutí musí obsahovat
označení povinného subjektu, číslo jednací a datum vydání rozhodnutí, označení příjemce
rozhodnutí, výrok s uvedením právních předpisů, podle nichž bylo rozhodováno, odůvodnění
každého omezení práva na informace, poučení o místu, době a formě podání opravného
prostředku, vlastnoruční podpis pověřeného pracovníka povinného subjektu s uvedením
jména, příjmení a funkce.
Současně nelze přehlédnout obsah ustanovení §20 odst. 4 stejného zákona, v němž
bylo zakotveno, že pokud tento zákon nestanoví jinak, vztahuje se na počítání lhůt a na řízení
podle §15 a §16 správní řád, s výjimkou ustanovení o obnově řízení a o přezkoumávání
rozhodnutí mimo odvolací řízení.
Pokud jde o vlastní výrok rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví, které bylo
adresováno žalobci, je v něm uvedeno: „O Vaší žádosti ze dne 30. 8. 2001 bylo rozhodnuto
takto:Žádosti se vyhovuje jen zčásti. Zasíláme Vám informace, které lze poskytnout“.
V odůvodnění tohoto rozhodnutí bylo uvedeno, že požadované informaci – poskytnutí
projektu za roky 1998, 1999, 2000 a 2001 nelze vyhovět, neboť tyto materiály byly
Ministerstvu zdravotnictví poskytnuty osobami, kterým zákon neukládá povinnost poskytovat
tyto informace.
Pouze se okraj na vhodné ještě dodat, že za odůvodněním rozhodnutí je připojeno
poučení o možnosti jeho přezkoumání prostřednictvím rozkladu. Pod naznačeným poučením
je připojeno sdělení, jehož obsah má být vyhověním části žalobcovy žádosti o poskytnutí
jmenného seznamu členů rezortní komise pro ochranu zvířat při Ministerstvu zdravotnictví.
Z toho, co bylo nyní uvedeno je dle názoru Nejvyššího správního soudu
zřejmé, že popsané rozhodnutí je především nesrozumitelné, protože jeho výrok
je rozporuplný. Z úvodní částí rozhodnutí totiž vyplývá, že jím bylo rozhodováno o celé
žádosti žalobce o poskytnutí informací, avšak v rozporu s tím obsahuje vlastní výrok
rozhodnutí pouze obecné tvrzení o vyhovění části žádosti žalobce, a to ještě žádosti ze dne
30. 8. 2001, jež nebyla ve správním spisu nalezena, jak bylo v tomto rozsudku již řečeno.
Naproti tomu výrok vůbec neobsahuje rozhodnutí o nevyhovění další konkrétní části
žalobcovy žádosti s uvedením právních předpisů, na jejichž základě bylo takto rozhodnuto,
a to přesto, že odůvodnění rozhodnutí se zabývá právě jen otázkou neposkytnutí části
požadované informace.
Z nyní uvedeného důvodu je rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost.
V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné ještě připomenout,
že zákon o svobodném přístupu k informacím je koncipován tak, že povinný subjekt vydá
rozhodnutí (tzn. má pravomoc vydat takový správní úkon) pouze při nevyhovění (úplném
nebo i částečném) žádosti žadatele o poskytnutí informace a nikoli i při vyhovění žádosti
(§15 odst. 1 tohoto normativního aktu).
Rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví je ovšem současně nepřezkoumatelné
i pro nedostatek důvodů.
Jak bylo v tomto rozsudku již výše řečeno obsahuje odůvodnění rozhodnutí tvrzení
o tom, proč žalobci nebyly poskytnuty projekty pokusů za léta 1998, 1999, 2000 a 2001
se stručným důvodem. Uvedený závěr však nemá žádnou oporu ve výroku rozhodnutí,
které se zabývá výlučně částečným vyhověním žalobcovy žádosti.
Navíc je třeba dodat, že Ministerstvo zdravotnictví v odůvodnění rozhodnutí neuvedlo,
které skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami bylo vedeno při hodnocení
důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodovalo (§47 odst. 3
správního řádu). Důkazy přitom mělo hodnotit podle své úvahy, a to každý důkaz jednotlivě
a všechny důkazy v jejich vzájemné souvislosti (§34 odst. 5 správního řádu).
Jak bylo v předchozí části tohoto rozsudku již opakovaně řečeno, vydal ministr
zdravotnictví na základě rozkladu žalobce rozhodnutí, kterým rozhodnutí Ministerstva
zdravotnictví potvrdil. Ministr zdravotnictví tedy naznačená pochybení Ministerstva
zdravotnictví sám nenapravil, i když mu to zákonná úprava dovolovala. Rozkladem napadené
rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví totiž mohl svým rozhodnutím změnil anebo rozhodnutí
zrušit a věc vrátit Ministerstvu zdravotnictví k dalšímu řízení (§16 odst. 5 zákona
o svobodném přístupu k informacím, §61, §59 odst. 2, 3 správního řádu), Ministr
zdravotnictví však takto nepostupoval, a proto je zřejmé, že i jeho rozhodnutí trpí stejnými
vadami, jako rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví, což ve svém důsledku znamená,
že je rovněž je nepřezkoumatelné.
I když to nemělo vliv na přezkoumatelnost rozhodnutí, je zároveň potřebné dodat,
že v rozporu se zákonnou úpravou neobsahovalo rozhodnutí ministra zdravotnictví poučení
o tom, zda je konečné anebo, zda se lze proti němu odvolat (§47 odst. 5 správního řádu).
Proti rozhodnutí ministra zdravotnictví o rozkladu žalobce sice nebylo možno se odvolat, to
však neznamená, že rozhodnutí o rozkladu nemělo v uvedeném směru obsahovat poučení
(§47 odst. 4 správního řádu).
Nepřezkoumatelnost posuzovaného rozhodnutí ministra zdravotnictví (ve spojení
s rozhodnutím Ministerstva zdravotnictví) je vážnou vadou správního řízení. V jejím důsledku
vydal Nejvyšší správní soud rozsudek, kterým zrušil rozhodnutí ministra zdravotnictví
ze dne 8. 11. 2001, č. j. 28145/2001. S ohledem na to, že stejnou právní vadou trpělo
i rozhodnutí Ministerstva zdravotnictví ze dne 26. 9. 2001, zn. 24630/ 2001, přistoupil
Nejvyšší správní soud i ke zrušení tohoto rozhodnutí a zároveň věc vrátil žalovanému
k dalšímu řízení (§76 odst. 1 písm. a/, §78 odst. 1, 3, 4 s. ř. s. – výrok č. I rozsudku).
Jen pro úplnost je vhodné dodat, že stejným způsobem by musela být obě rozhodnutí
posouzena i dle právní úpravy správního soudnictví, jež byla účinná do dne 31. 12. 2002
(§250f odst. 1 písm. a/, §250j odst. 2 o. s. ř.).
V dalším řízení bude žalovaný vázán názorem Nejvyššího správního soudu
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí (§78 odst. 5 s. ř. s.).
Z důvodu nepřezkoumatelnosti napadeného rozhodnutí nebylo možno zkoumat
opodstatněnost jednotlivých žalobních bodů (věcných námitek), které žalobce zařadil
do žaloby.
I tak ale žalobce dosáhl v řízení plného procesního úspěchu (dle jeho žaloby bylo
zrušeno celé napadené rozhodnutí žalovaného), a proto Nejvyšší správní soud žalovanému
(jenž naproti tomu neměl v řízení procesní úspěch) uložil, aby žalobci zaplatil na nákladech
řízení celkovou částku 4650 Kč, jež spočívá v zaplaceném soudním poplatku 1000 Kč,
paušální odměně advokáta ve výši 3500 Kč a dvou jeho paušálních náhradách po 75 Kč
(§60 odst. 1 s. ř. s, §11 vyhlášky č. 484/2000 Sb., kterou se stanoví paušální sazby výše
odměny za zastupování účastníka advokátem nebo notářem při rozhodování o náhradě
nákladů řízení v občanském soudním řízení, a kterou se mění vyhláška Ministerstva
spravedlnosti č. 177/1996 Sb., o odměnách advokátů a náhradách za poskytování
právních služeb /advokátní tarif/,ve znění pozdějších předpisů, §13 odst. 3 advokátního
tarifu – výrok č. II).
Žalovaný je povinen uhradit žalobci náklady řízení v celkové částce 4650 Kč ve lhůtě
do 30 dnů od právní moci tohoto rozsudku, a to k rukám jeho zástupce JUDr. Aleše Janů,
advokáta se sídlem v Táboře, Husově náměstí 531 (§64 s. ř. s. k §149 odst. 1 o. s. ř. ve znění
účinném ode dne 1. 1. 2003).
Vzhledem k tomu, že rozhodnutí žalovaného bylo zrušeno pro nepřezkoumatelnost,
nebylo nutno k vydání rozsudku nařizovat jednání, neboť zákon takový procesní postup
výslovně připouštěl (§76 odst. 1 písm. a/ s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 19. 2. 2004
JUDr. Petr Příhoda
předseda senátu