ECLI:CZ:NSS:2004:5.AS.25.2003
sp. zn. 5 As 25/2003 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudkyň JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce: Bc. P. B., zast. advokátem JUDr. Miroslavem Kříženeckým, Advokátní kancelář
Kříženecký, Machová, Pohanka, v.o.s ., se sídlem Na Sadech 21, České Budějovice, proti
žalovanému: Bezpečnostní informační služba, se sídlem Praha 5, P. O. Box 1, PSČ 158 80,
o kasační stížnosti proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2003, č. j. 28 Ca
106/2001 – 51,
takto:
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 7. 5. 2003, č. j. 28 Ca 106/2001 – 51 s e
zrušuje a vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému rozsudku Městského soudu v Praze, kterým byla zamítnuta žaloba stěžovatele,
jíž se domáhal zrušení rozhodnutí žalovaného ze dne 5. 2. 2001, č.j. 531-19/2000-BIS-1.
Tímto rozhodnutím bylo zamítnuto odvolání stěžovatele a v plném rozsahu potvrzen rozkaz
ředitele žalovaného ve věcech personálních č. 461/00 o propuštění stěžovatele ze služebního
poměru příslušníka BIS.
Důvod své kasační stížnosti spatřuje stěžovatel ve způsobu soudní interpretace a aplikace
ustanovení zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností . Meritum věci dle
názoru stěžovatele spočívalo v tom, že rozhodnutí o propuštění ze služebního poměru
vycházelo z podkladů -služebního hodnocení- které opatřil žalovaný (BIS), ačkoli je měl
opatřit Národní bezpečnostní úřad. Stěžovatel se opírá o §9 odst. 1 písm. a) zákona
č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných skutečností a o změně některých zákonů, ve znění
účinném do 21. 11. 2000, že zpravodajské služby zajišťují a provádějí bezpečnostní prověrky
svých příslušníků a uchazečů o přijetí, dále vydávají a odnímají osvědčení těmto osobám.
Stěžovatel tvrdí, že žalovaný nepochybně zpravodajskou službou je. Dále poukazuje na §36
odst. 5 téhož zákona: „vyskytnou-li se po vydání osvědčení skutečnosti nasvědčující tomu, že
osoba přestala splňovat některou z podmínek uvedených v §18, je Národní bezpečnostní úřad
oprávněn zajistit a provést opatření potřebná k ověření těchto skutečností“. Připomíná, že
zákonem č. 363/2000 Sb. bylo s účinností od 22. 11. 2000 vloženo do zákona č. 148/1998 Sb.
ustanovení, §10a odst. 1, které při provádění bezpečnostních prověrek navrhovaných osob
a vydávání a odnímání osvědčení certifikátů podle §9 odst. 1 písm. a) přiznává
zpravodajských službám postavení NBÚ. Nesouhlasí ani s právní konstrukcí vyslovenou
soudem o výkladu a následné aplikaci výše uvedených ust. §9 odst. 1 písm. a) zákona
č. 148/1998 Sb., jako lex specialis k §36 odst. 5 téhož zákona jako lex generalis. Díky
tomuto vztahu speciality je zpravodajským službám dáno oprávnění vykonávat činnosti
uvedené v §36 odst. 5. Podle názoru soudu i žalovaného potom tedy zákonodárce vložením
§10a do zákona pouze lépe legislativně vyjádřil postavení zpravodajských služeb v procesu
ochrany utajovaných skutečností. Stěžovatel konstatuje, že jde o tzv. mezeru v právu.
Na základě výše uvedeného pak staví problém na polemice, proč by tedy v tomto konkrétním
případě zákonodárce považoval za nutné §10a zákona o ochraně utajovaných skutečností
svěřovat zpravodajským službám oprávnění dané §36 odst. 5, když by toto oprávnění
vyplývalo zpravodajským službám již z ustanovení §9 odst. 1 písm. a) citovaného zákona.
Podle přesvědčení stěžovatele totiž novelizací zákona rozhodně nedošlo k pouhému lepšímu
legislativnímu vyjádření, nýbrž došlo k přenesení pravomocí NBÚ na zpravodajské služby.
Stěžovatel si samozřejmě uvědomuje, že bylo poněkud nelogické, aby zpravodajské služby
měly oprávnění vydávat a odnímat osvědčení a neměly přitom oprávnění prověřovat
skutečnosti důležité pro výše uvedené úkony. Zákonodárce jim však takovéto oprávnění nedal
a následně svou chybu napravil tím, že zákon novelizoval. Stěžovatel má zato, že na danou
situaci lze pohlížet i z poněkud jiného hlediska, a to výkladem čl. 2 odst. 3 Ústavy České
republiky a článku 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod. Tato ustanovení vytváří jednu
ze základních ústavních zásad vyjádřených větou, podle níž může stát a jeho orgány činit
pouze to, co je mu zákonem výslovně povoleno, naproti tomu občan může vše, co mu není
zákonem výslovně zakázáno. Jestliže §9 písm. a) zákona č. 148/1998 dává zpravodajským
službám pravomoc zajišťovat, provádět bezpečnostní prověrky svých příslušníků a uchazečů
o přijetí a vydávat a odnímat těmto osobám osvědčení, potom je z pohledu výše uvedené
ústavní zásady nutné vyložit toto ustanovení doslovně, ba dokonce restriktivně. Nelze tedy
rozšířit pravomoc zpravodajských služeb i na činnosti uvedené v §36 odst. 5 zákona
č. 148/1998 Sb., které jsou výslovně svěřeny pouze NBÚ. K posledně uvedenému stěžovatel
dodává, že se těmito argumenty soud vůbec nezabýval. Navrhuje, aby byl napadený rozsudek
zrušen a věc vrácena soudu k dalšímu řízení, dále aby byla účastníku uložena povinnost
nahradit stěžovateli náklady řízení o kasační stížnosti.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvádí, že podanou kasační stížnost považuje za
nedůvodnou a toto své přesvědčení opírá o nesprávný výklad zákona č. 148/1998 Sb.
Citovaný zákon jasně vymezil i před novelou zákonem č. 363/2000 Sb. pravomoc
zpravodajských služeb, tedy i BIS, provádět bezpečnostní prověrky svých příslušníků
a uchazečů o přijetí do služebního poměru a vydávat a odnímat osvědčení těmto osobám.
Zákonodárce tak vyjádřil svůj záměr svěřit zpravodajských službám z důvodu charakteru
jejich činnosti v celém rozsahu proces ochrany utajovaných skutečností ve vztahu
k příslušníkům. To potvrzují i ostatní ustanovení, na které žalovaný poukazoval již ve
vyjádření k žalobě, a to §8 citovaného zákona, kde je taxativně vymezena činnost NBÚ bez
jakékoli vazby na příslušníky zpravodajských služeb; dále ust. §44 odst. 2 a ustanovení §69
odst. 5 citovaného zákona před novelou zákonem č. 363/2000 Sb. Žalovaný tvrdí, že tato
ustanovení v žádném případě neotevírají možnost postupu tak, jak ji žalobce vykládá, a to ani
s použitím teorie práva. Zákonem č. 363/2000 Sb. došlo k přenesení pravomocí z NBÚ na
zpravodajské služby, nedošlo však k rozšíření pravomocí zpravodajských služeb, ale
k transparentnímu vyjádření procesního postavení zpravodajské služby při výkonu jejích
pravomocí podle §9 cit. zákona před novelou, a tím k odstranění legislativní nedokonalosti
zákona.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí přezkoumal v souladu s §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti. Nejvyšší
správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout
z úřední povinnosti.
Kasační stížnost je důvodná.
Stěžovatel uplatňuje v kasační stížnost důvod uvedený v ust. §103 odst. 1 písm. a)
s. ř. s., jímž je nezákonnost spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Takové pochybení Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí
Městského soudu v Praze neshledal.
Dle ustanovení §44 odst. 2 zákona č. 148/1998 Sb., o ochraně utajovaných
skutečností, ve znění zákona č. 29/2000 Sb., bezpečnostní spis k navrhované osobě zakládá
Úřad při zahájení bezpečnostní prověrky II., III. nebo IV. stupně. Úřad uvedený spis
rovněž vede, doplňuje, eviduje a vyřazuje. U bezpečnostních spisů příslušníků
zpravodajských služeb v případech podle §9 odst. 1 písm. a) plní tyto povinnosti
příslušná zpravodajská služba. Navrhovanou osobou se dle ust. §8 odst. 1 písm. h) rozumí
fyzická osoba navrhovaných k určení pro styk s utajovanými skutečnostmi.
Zákon o ochraně utajovaných skutečností dává §8 odst. 1 písm. h) oprávnění Úřadu,
rozuměno Národnímu bezpečnostnímu úřadu, oprávnění zajišťovat a v rozsahu stanoveném
tímto zákonem provádět bezpečnostní prověrky fyzických osob navrhovaných k určení pro
styk s utajovanými skutečnostmi.
Následující ustanovení výše uvedeného zákona, konkrétně v §9 odst. 1 uvádí, že
zpravodajské služby zajišťují a provádějí bezpečnostní prověrky svých příslušníků
a uchazečů o přijetí a vydávají a odnímají osvědčení těmto osobám. K postavení
Bezpečnostní informační služby se vyjadřuje ustanovení §1 odst. 1 zákona č. 154/1994 Sb.,
o Bezpečnostní informační službě, když je zřízena Bezpečnostní informační služba jako
ozbrojená zpravodajská služba České republiky.
Dle §36 odst. 5 zákona o ochraně utajovaných skutečností vyskytnou-li se po vydání
osvědčení skutečnosti nasvědčující tomu, že osoba přestala splňovat některou z podmínek
uvedených v §18 (způsobilost k právním úkonům, předepsaný věk, bezúhonnost, zdravotní
způsobilost, osobnostní způsobilost, bezpečnostní spolehlivost), je Úřad oprávněn zajistit
a provést opatření potřebná k ověření těchto skutečností.
Městský soud v Praze se v napadeném rozhodnutí zabýval otázkou speciality výše
uvedených ustanovení zákona o ochraně utajovaných skutečností, jmenovitě ustanovení §36
odst. 5 zákona o ochraně utajovaných skutečností jako lex generalis k ustanovení §9 odst. 1
téhož zákona. Tuto právní konstrukci stěžovatel napadá podanou kasační stížností.
O tvrzení stěžovatele, opírající se o teorii mezer v právu, se nelze opřít. K pojmovým
znakům každého normového souboru a tedy i právního řádu patří jeho logická uzavřenost;
nejsou tak myslitelné normy, které by si kontradiktorně odporovaly, ale také není prostor pro
úsudek, že v právním řádu něco chybí. Právními mezerami nebo mezerami v právu
se nazývají případy, ve kterých určitá konkrétní právní otázka právním řádem není upravena,
ač by podle názoru toho, kdo o mezeře mluví upravena být měla. Takovýto úsudek je možný
pouze v rovině de lege ferenda; hlediska de lege lata je nemyslitelný konkrétní případ, který
by na základě předpokládaného normového souboru nemohl být rozhodnut. V kontinentální
právní teorii panuje víceméně shoda v tom, jak takovéto případy řešit. F. Weyer (Teorie
práva, 1936) dále má za to, že tradiční zákonodárce zmocňuje soudce nebo správního
úředníka, aby na jeho místě čili za něho domněle jím neupravenou otázku rozhodl sám a to
tak, jak by ji byl asi vyšší normotvůrce rozhodl. Jedná tak případ od případu, nikoli
s povšechnou derogační funkcí. Ch. Perelman (Logique et Analyse, 1960) o konfliktech
norem a mezerách v zákonech říká, že existují „a premiere vue“ a tím naznačuje , že soudce
může nalézt rozhodnutí, které považuje za správné při bližším přihlédnutí v již platném právu.
Svoboda a nezávislost soudce jsou podstatnými prvky tvorby práva, avšak v rámci logického
smyslu neexistuje žádná svoboda a nezávislost poznávajícího subjektu, nýbrž panuje přísná
vázanost na zde platných pravidlech. Konečně z novější literatury V.Knapp (Teorie práva,
1995) uvádí, že platí zásada, že soudce (i jiný orgán k tomu povolaný) je povinen o věci,
k jejímuž rozhodnutí je příslušný, rozhodnout. Připomíná zásadu vyjádřenou v čl. 4 Code civil
z r. 1804, který nedovoluje soudci, aby odmítl rozhodnutí z důvodu „mlčení, nejasnosti či
nedostatečnosti zákona“, v opačném případě by šlo o odmítnutí spravedlnosti. Soudce tak
musí rozhodnout, i když mu zákon neříká jak a musí si pomoci interpretací, resp. analogií,
a to někdy tak extenzivní, že už ve skutečnosti jde o dotvoření práva. Rozhodnout však může
jen podle práva; rozhodl-li takto podle práva, nemohlo se jednat o mezeru v právu.
Ovšem daný předmět sporu upraven je, byť chápán stranami rozdílně.
Nejvyšší správní soud shledal , že soud 1. stupně svůj názor opřel o logickou strukturu a
smysl zákona č. 148/1008 před novelizací provedenou zákonem č. 363/2000 Sb. Tomuto
postupu by nebylo možno upřít oprávněnost, pokud by se dokázal vypořádat s velmi silným
argumentem, který vyplývá ze základní interpretační metody, a to gramatické a v ní zahrnuté
pravidlo konzistentnosti pojmů. Jde o to, že pro určitou skutečnost je používán vždy jen jeden
pojem a pokud je použito jiného pojmu, znamená to výskyt jiné skutečnosti. Slovům,
výrazům a termínům použitým v textu zákona je třeba rozumět v tom smyslu, který mají
v obecném základu spisovného jazyka, jestliže nejsou relevantní důvody pro to, aby jako
základ interpretace byl přijat zvláštní právní význam. Výklad argumentum e ratione legis
podle známého nebo předpokládaného úmyslu zákonodárce slouží jako nástroj pomocný,
který je třeba konfrontovat s výkladem provedeným ostatními interpretačními metodami
(srov. V.Knapp, Teorie práva, C.H.Beck 1995, 414). Na základě shora uvedených osnov –
citovaných textů právních norem a metod výkladu – Nejvyšší správní soud zastává názor, že
za doby účinnosti zákona č. 148/1998 Sb., před novelou provedenou zákonem č. 363/2000 Sb.,
nebyla Bezpečnostní informační služba nadána oprávněním zajistit a provést opatření
potřebná k ověření skutečností nasvědčujících tomu, že po vydání osvědčení přestala osoba
splňovat některou z podmínek uvedených v §18 zákona. K tomu byl oprávněn toliko „Úřad“,
přičemž za takový bylo lze považovat ve smyslu §1, 7 zákona toliko Národní bezpečnostní
úřad, který byl zřízen počínaje dnem 1. 8.1 998. Zákon jej pak v legislativní zkratce označil
za „Úřad“ a ani ze systematiky hlavy třetí nelze se jiného výkladu dobrat. Zákonem
č. 154/1994 Sb. byla počínaje dnem 30.7.1994 zřízena Bezpečnostní informační služba
jako ozbrojená zpravodajská služba České republiky. Není rozhodné, co snad zákonodárce
vyjádřit chtěl, nýbrž to, co skutečně vyjádřil; teprve ustanovení §10a , jež byl vložen do
zákona po novelizaci provedené zmiňovaným zákonem č. 363/2000 Sb., dostává zpravodajské
služby na roveň Národního bezpečnostního úřadu při provádění bezpečnostních prověrek a při
vydávání a odnímání osvědčení a certifikátů podle §9 odst. 1 písm.a) zákona. V rozhodném
období tomu tak nebylo umožněno postupovat podle §36 odst. 5 zákona jinému úřadu, než-li
Národnímu bezpečnostnímu úřadu. Případné kompetenční zmatky, které tato úprava mezi
shora uváděnými institucemi vyvolala, neopravňují soud k tomu, aby dovozoval pravomoci
tam, kde nejsou zákonem založeny. Vycházel-li tedy žalovaný při propuštění stěžovatele ze
služebního poměru z oznámení o zániku platnosti osvědčení ke styku s utajovanými
skutečnostmi a následně ze zrušení určení osoby ve smyslu §36 odst. 6 zák.č. 148/1998 Sb.,
pak takovéto zrušení určení osoby sice měl učinit statutární orgán, avšak autorem oznámení
mohl být jedině Národní bezpečnostní úřad. O tom, že by právě tento úřad zjištění podle §36
odst. 6 prováděl, však spis nenese žádné stopy. Přitom ve služebním hodnocení
č. j. 1011/2000-BIS-17 z 20.10.2000 se pod b. 2i) uvádí, že stěžovateli bylo oznámeno, že
přestal splňovat podmínky uvedené v §18 písm.f) zákona č. 148/1998 Sb. a zanikla platnost
osvědčení a došlo i k zániku určení. Podle b. 3 pak na tomto základě je hodnocen jako
nezpůsobilý vykonávat jakoukoli funkci ve služebním poměru příslušníka BIS. Ovšem
samotné oznámení skutečnosti podle §36 odst. 5 zák.č. 148/1998 Sb. ve spise založeno není.
Jestliže je tedy argumentace žalovaného a rovněž i soudu 1. stupně založena na tom, že
propuštění ze služebního poměru, o které tu ve skutečnosti jde, se oprávněně opírá o zánik
platnosti osvědčení konstatovaný samotným žalovaným, tedy BIS, pak takovýto závěr
Nejvyšší správní soud shledává chybným. V dalším řízení proto soud 1. stupně vyjde ze
závazného právního názoru (§110 odst. 3 s.ř.s.), že „Úřadem“ ve smyslu §36
zák. č. 148/1998 Sb., ve znění před novelou provedenou zák.č. 363/2000 Sb., je Národní
bezpečnostní úřad.
Ze všech shora uvedených důvodů dospěl Nejvyšší správní soud k závěru, že podaná
kasační stížnost je důvodná, a proto postupoval dle ust. §110 odst. 2 s.ř.s., když rozsudek
soudu 1. stupně zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. O nákladech řízení o kasační stížnosti
nechť je rozhodnuto v novém rozhodnutí.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 30. 6. 2004
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu