ECLI:CZ:NSS:2004:6.A.100.2002:74
sp. zn. 6 A 100/2002 - 74
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v rozšířeném senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa
Baxy a soudců JUDr. Michala Mazance, JUDr. Elišky Cihlářové, JUDr. Bohuslava
Hnízdila, JUDr. Václava Novotného, JUDr. Petra Příhody a JUDr. Marie Součkové
v právní věci žalobce: Občané postižení Severojižní magistrálou, občanské
sdružení, Jihlavská 523, 140 00 Praha 4, zastoupeného JUDr. Petrem Kužvartem,
advokátem v Praze, Za Zelenou liškou 967/B, 140 00 Praha 4, proti žalovanému
Ministerstvu pro místní rozvoj, Staroměstské náměstí 6, 110 15 Praha 1, v řízení
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 29. 4. 2002, čj. 5295/02/32/O-162/02,
takto:
I. Ustanovení §42 odst. 2 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), má být vyloženo tak, že vyvěšení
rozhodnutí s účinky doručení se děje jen u orgánu, který takové
rozhodnutí vydal.
II. Na újmu účastníka řízení však nemůže být, jestliže v dobré víře
postupoval podle informace, které se mu od správního orgánu
dostalo podle ustanovení §48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb., kterou
se provádějí některá ustanovení stavebního zákona.
Odůvodnění:
Žalovaný rozhodnutím ze dne 29. 4. 2002, čj. 5295/02/32/O-162/02,
zamítl odvolání žalobce a odvolání občanského sdružení Ateliér pro životní prostředí;
tato odvolání směřovala proti rozhodnutí Magistrátu hl. m. Prahy, odboru územního
rozhodování, ze dne 21. 12. 2001, čj. MHMP/129742/01/OUR/J/Hol, o umístění stavby
administrativní budovy s obchodními plochami v parteru a hromadnými garážemi
v suterénu, včetně komunikací, zpevněných ploch a inženýrských sítí na pozemcích
č. parc. 1257/3, 1258, 1259/2, 1259/3, 1259/4 a částech pozemků č. parc. 1257/3,
3206/4, 3217/1 kat. území K. při ulici A. S. v P. 4; žalovaný současně napadené
rozhodnutí správního orgánu I. stupně potvrdil.
Žalobce napadl rozhodnutí žalovaného žalobou u Vrchního soudu v Praze; ten řízení
nedokončil, a proto věc převzal Nejvyšší správní soud (§132 s. ř. s.), kde věc projednává
jeho druhý senát. Tento senát usnesením ze dne 12. 12. 2003, čj. 6 A 100/2002-57,
věc podle ustanovení §17 odst. 1 s. ř. s. postoupil rozšířenému senátu, neboť dospěl
k právnímu názoru, který je odlišný od právního názoru již vyjádřeného v usnesení
Nejvyššího správního soudu ze dne 4. 7. 2003, čj. 5 A 90/2002-28.
Ve věci vedené pod sp. zn. 5 A 90/2002 Nejvyšší správní soud rozhodoval o žalobě
občanského sdružení Ateliér pro životní prostředí rovněž proti rozhodnutí žalovaného
označeného v návětě tohoto usnesení. Tuto žalobu Nejvyšší správní soud odmítl
pro opožděnost. Svůj závěr soud zbudoval na tom, že rozhodnutí o odvolání doručuje
účastníkům řízení vždy ten správní orgán, který ve věci rozhodl; je přitom nerozhodné,
který způsob doručování byl zvolen. Smyslem vyvěšení rozhodnutí i na obecním
úřadě, jehož územního obvodu se týká (§48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb.,
kterou se provádějí některá ustanovení stavebního zákona), není doručit rozhodnutí
odvolacího orgánu účastníkům řízení, ale patrně informovat fyzické a právnické osoby
v územním obvodu obce o výsledku odvolacího řízení; toto vyvěšení nemá právní účinky
doručení.
Naopak druhý senát Nejvyššího správního soudu projednávající
věc sp. zn. 6 A 100/2002 zastává názor, že zákon č. 50/1976 Sb., o územním plánování
a stavebním řádu (stavební zákon), obsahuje v §143 odst. 1 písm. d) dostatečně
srozumitelné a určité zákonné zmocnění k tomu, aby Ministerstvo pro místní rozvoj
podrobněji upravilo „podrobnosti postupu při územním rozhodování“, jehož součástí
je bezpochyby oznamování územního rozhodnutí. Ministerstvo pro místní rozvoj tohoto
zmocnění využilo a vydalo vyhlášku č. 132/1998 Sb.; její ustanovení §48 odst. 1,
které provádí §42 odst. 2 stavebního zákona, pak nevzbuzuje pochybnosti o tom,
že rozhodnutí doručované veřejnou vyhláškou se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu,
jehož územního obvodu se rozhodnutí týká, a na úřední desce správního orgánu,
který jej vydal. O tomto závěru svědčí jednak souřadná spojka „a“, jednak pořadí obou
institutů: z něj plyne, že primární význam má vyvěšení na úřední desce obecního úřadu.
Vedle toho smyslem institutu doručování, a to i formou vyhlášení na úřední desce,
je seznámení dotčených subjektů s konkrétním rozhodnutím. Účel tohoto institutu bude
v daleko větší míře naplněn vyvěšením v místě přístupném pro dotčené subjekty,
tj. na úřední desce obecního úřadu, jehož územního obvodu se rozhodnutí týká.
Druhý senát rovněž citací z poučení napadeného rozhodnutí upozornil na to,
že i žalovaný správní orgán vycházel z toho, že k doručení dochází až vyvěšením
na úředních deskách obou orgánů.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu o sporné právní otázce uvážil:
K posouzení tu je především vzájemný vztah ustanovení §42 odst. 2 stavebního
zákona a k němu vydané prováděcí vyhlášky.
Zákon v dovolaném ustanovení (nyní ve znění zákona č. 83/1998 Sb.) normuje:
„Veřejnou vyhláškou se oznámí územní rozhodnutí o umístění liniové stavby, a v odůvodněných
případech též o umístění stavby zvlášť rozsáhlé, s velkým počtem účastníků řízení, jakož i rozhodnutí o
využití území, rozhodnutí o chráněném území nebo o ochranném pásmu a rozhodnutí o stavební uzávěře,
týká-li se rozsáhlého území. Doručení se provede vyvěšením územního rozhodnutí po dobu 15 dnů
způsobem v místě obvyklým. Poslední den této lhůty je dnem doručení.“
Stavební zákon obsahuje zmocňovací ustanovení §143 odst. 1 písm. d), podle něhož
Ministerstvo pro místní rozvoj vydá obecně závazné právní předpisy, které „podrobněji
upraví podrobnosti postupu“ mj. při územním rozhodování.
S poukazem na toto zmocnění vydalo Ministerstvo pro místní rozvoj vyhlášku
č. 132/1998 Sb. Ta v §48 odst. 1 stanoví, že „Doručuje-li se rozhodnutí nebo jiné opatření
veřejnou vyhláškou, písemnost se vyvěsí na úřední desce obecního úřadu, jehož územního obvodu se týká, a
správního orgánu, který rozhodnutí nebo jiné opatření vydal. Na písemnosti se označí orgán, který ji
vyvěsil, uvedou se data jejího vyvěšení a sejmutí a opatří se podpisem oprávněné osoby.“.
Je očividné, že způsob oznámení územního rozhodnutí veřejnou vyhláškou je v shora
citovaných ustanoveních pojat rozdílně. O tom, že by se rozhodnutí mělo vyvěšovat
také na úředních deskách obecních úřadů, zákon nic nepraví, tím méně, že by – jak druhý
senát dovozuje v návrhu na rozhodnutí rozšířeného senátu – takové vyvěšení mělo účinky
doručení. Naproti tomu vyhláška povinnost vícerého vyvěšení s účinky doručení,
jak se zdá, předpokládá.
Je proto namístě nejprve připomenout vztah obou právních předpisů a poukázat
na jejich závaznost pro soud ve smyslu čl. 95 odst. 1 Ústavy. Přihlédnout je třeba přitom
i k obecnému ustanovení o doručování veřejnou vyhláškou (§26 odst. 2 správního řádu:
„Doručení veřejnou vyhláškou se provede tak, že se písemnost vyvěsí po dobu 15 dnů způsobem v místě
obvyklým. Poslední den lhůty je dnem doručení.“)
Právní řád České republiky tvoří vedle zákonů a mezinárodních smluv i nařízení
jako akty podzákonné, abstraktní, obecné a jednostranné. Takovým nařízením je typicky
vyhláška ministerstva (čl. 79 odst. 3 Ústavy).
Protože vyhláška je podzákonným právním předpisem, musí být – jak ukládá Ústava
– vydána „na základě a v mezích“ zákona. Jde tu toliko o republikování a ústavní
vyjádření starých zásad vyvěrajících z podstaty dělby moci, které lze stručně
charakterizovat: nařízení musí být vydáno secundum et intra legem. Tyto principy znamenají,
že exekutiva nejen že nesmí bez výslovného dovolení zákonodárce stanovit nic dalšího
či nového o právních vztazích nebo jiné materii upravené zákonem, ať již shledaná
mezera v zákoně se stala nedopatřením nebo záměrně (zákaz úpravy praeter legem),
ale i tam, kde je výslovně dovoleno výkonné moci vydat nařízení k provedení zákona,
může být provedeno jenom to, co zákonodárce výslovně označil (zpravidla výčtem
jednotlivých zákonných ustanovení shrnutých v ustanoveních zmocňovacích,
anebo přímo v jednotlivých ustanoveních zákona, někdy oběma způsoby současně),
a nic jiného; konečně – a to zejména – už pojmově z výrazu „provedení zákona“ plyne,
že nařízení nesmí zákonu odporovat, nesmí jít contra legem. Pro doplnění se poznamenává,
že vláda k vydání svého nařízení zákonné zmocnění sice nepotřebuje (její zmocnění
je generálně založeno článkem 78 Ústavy), nicméně i nařízení vlády musí respektovat
účel („k provedení zákona“) a zákaz úpravy praeter legem („v jeho mezích“).
Právní život však nezřídka přináší situace, kdy dojde k vydání nařízení,
které (nebo častěji některá jeho ustanovení) se neopírá o výslovné zákonné zmocnění,
nebo takové zmocnění překračuje, anebo úprava jde „nad zákon“ (vyhláškou je upraveno
něco, co by vyžadovalo zákonnou úpravu, která však chybí) nebo proti němu
(vyhláška např. upraví podrobnosti při plnění povinnosti, o které zákon vůbec nemluví
a nelze ji z něj dovodit, případně takovou povinnost vyhláška sama stanoví, resp. vyhláška
odpírá, oslabuje či podmiňuje subjektivní oprávnění, aniž by to zákon umožňoval).
V situacích právě naznačených, tedy tam, kde se dostává do rozporu zákon
s nařízením, je postavení soudce výjimečné v tom, že soudce (na rozdíl od orgánu
exekutivy) je vázán pouze zákonem. Jen on je oprávněn nařízení v takovém případě
nerespektovat (čl. 95 odst. 1 Ústavy) a použít pouze zákon. Nejde o abstraktní
přezkoumání zákonnosti podzákonného předpisu a jeho zrušení, o čemž se zatím vedou
úvahy jen de lege ferenda (provedení čl. 87 odst. 3 Ústavy), ale posouzení
jeho aplikovatelnosti se závazností pro projednávanou věc (srov. k tomu např. nález
Ústavního soudu, uveřejněný pod č. 168 ve sv. 24 Sb. ÚS).
Důsledek zjištěného rozporu zákona a nařízení k jeho provedení vydaného je tu jasný:
soud nejenže nemusí takové nařízení (nebo jeho jednotlivé ustanovení) použít, ale použít
je ani nesmí; aplikuje pouze zákon a v důvodech svého rozhodnutí vyloží, proč považoval
nařízení za jsoucí v rozporu se zákonem.
Až potud není vcelku věc sporná a nauka i praxe takové řešení obecně přijímají.
Na okraj lze poznamenat, že z hlediska budoucího vývoje zákonodárství bude zřejmě
třeba hledat řešení praktičtější, neboť vyslovení nezákonnosti nařízení soudem
v jednotlivé věci se může stát nejvýš precedentem, který nemá obecnou závaznost,
a jiné soudy mohou o takové otázce judikovat opačně. V jiných případech pak soudy
sice mohou obecně a jednotně odmítat užití některého ustanovení z kontroversního
nařízení, nicméně orgány veřejné správy budou povinny takového ustanovení při svém
rozhodování i nadále dbát, neboť jsou jím ve své rozhodovací činnosti vázány
(s výjimkou případů, kdy tato vázanost je přetržena rozhodnutím soudu,
který se v konkrétní věci o nezákonnosti nařízení vyslovil).
K řešení vlastního problému je nutné předeslat, že obecná úprava oznamování
správních rozhodnutí je obsažena v §51 spr. ř. Z něj vyplývá, že rozhodnutí
se „oznamuje“ a toto oznámení se děje buď „doručením“ nebo – za přítomnosti
účastníka řízení – „vyhlášením“. Zvláštním ustanovením k této obecné úpravě
je pak ustanovení §26 spr. ř. o doručení zvláštní formou - veřejnou vyhláškou.
Uskuteční se tehdy, nejsou-li správnímu orgánu účastníci nebo jejich pobyt známi,
anebo tehdy, stanoví-li to zvláštní předpis (tímto zvláštním předpisem je nepochybně
také ustanovení §42 stavebního zákona). Ustanovení §26 odst. 2 spr. ř. pak stanoví
vlastní techniku takového doručení (viz citace shora, na první pohled téměř shodně
jako ve stavebním zákoně).
Je tu však několik významných odchylek, které svědčí o tom, že úprava veřejné
vyhlášky ve stavebním zákoně musela být provedena a nepostačilo o této otázce pomlčet
(pak by se užilo obecného ustanovení správního řádu). Bylo zejména zapotřebí právně
oddělit doručení (a postavit najisto jeho okamžik) od pouhého veřejně publikovaného
oznámení o tom, že rozhodnutí bylo vydáno (oznámení). Správní řád této potřebě
nevyhovuje.
Především správní řád označuje §26 marginální rubrikou „Doručení veřejnou
vyhláškou“; stavební zákon užil pod §42 marginální rubriky „Oznámení územního
rozhodnutí“. Samotné ustanovení §42 upravuje ve skutečnosti dvojí problematiku:
jednak „oznamování“ rozhodnutí (prvá věta „Veřejnou vyhláškou se oznámí
rozhodnutí“), jednak „doručování“ (druhá věta „Doručení se provede vyvěšením
rozhodnutí…“). Chybí tu tedy afinita se správním řádem, který mluví o „doručení
veřejnou vyhláškou“. Tento rozdíl není jen výsledkem výkladu gramatického
či jazykového, ostatně často napadaného pro svou nedostatečnost, ale představuje
i významový věcný posun a je výrazem snahy zákonodárce o zpřesnění po zkušenostech
s aplikací obecného procesního předpisu.
Rozdíl mezi správním řádem z roku 1967 a stavebním zákonem z roku 1976
má rozšířený senát za logický: na jedné straně tu je vyjádřen veřejný zájem na tom,
aby co nejširší okruh zainteresovaných osob měl možnost seznámit se s tím, že o určité
věci bylo vydáno rozhodnutí (rozhodnutí bude proto „oznámeno veřejnou vyhláškou“),
na straně druhé stejný zájem, cílící k tomu, aby okamžik doručení byl postaven najisto
a nezpochybnitelně, a nebyl oddalován náhodnými okolnostmi nebo dokonce neochotou
orgánu obce (pro kterou také nezřídka bývá vydané rozhodnutí nepříznivé); proto další
věta jednoznačně stanoví, že „doručení se provede“.
Rozdíl je také v tom, že „doručení“ je podle zákona nutno provést vyvěšením
rozhodnutí samotného; oznámení se proti tomu děje vyhláškou, a zákon už nestanoví,
že obsahem vyhlášky musí být samotné rozhodnutí. Co má být obsahem vyhlášky,
zákon nestanoví, byť v praxi se zpravidla do vyhlášky pojímá celý nebo podstatný obsah
rozhodnutí.
Úprava dvou právních institutů („oznámení“, a naproti tomu „doručení“) je v §42
odst. 2 stavebního zákona zřetelně záměrná s cílem vyloučit užití ustanovení §26 spr. ř.
Jinak řečeno: stavební zákon přidává zvláštní formu, „oznámení veřejnou vyhláškou“,
která slouží jednoznačně k informování obecenstva, ale neplní účinky doručení.
Praktické důvody, které svědčí výkladu, že doručení se má odehrát v jediném
okamžiku, jsou nasnadě. Na doručení se upíná běh různých lhůt – mezi jiným i běh lhůty
pro podání správní žaloby, a také další právní důsledky. Učinit okamžik doručení nejistým
tím, že bude „doručováno“ v různých dnech mnohdy s velkým rozptylem, možnost
i záměrné manipulace s okamžikem vyvěšování atd., by pak vedlo jen k úvahám, jsoucím
už zcela mimo rámec zákona – zda totiž ono „správné“ doručení, na které se budou
upínat právní důsledky, je „prvním“ nebo „posledním“ atp. Zákonodárci nelze podsouvat
zájem na vytváření právní nejistoty.
Pak ovšem vyhláška (odchylně od dřívější úpravy) změtením a nesprávným spojením
pojmů provádí něco, co v zákoně vůbec není („Doručuje-li se rozhodnutí…veřejnou
vyhláškou“).
Také historický vývoj svědčí tomuto výkladu. Původní prováděcí vyhláška
(č. 85/1976 Sb., o podrobnější úpravě územního řízení a stavebním řádu) upravovala
správně a v souladu se zmocňovacím ustanovením zákona toliko podrobnosti týkající
se oznamování (srov. její §58); o „doručování“ se prováděcí předpis vůbec nezmiňoval
(!), neboť to je dostatečně upraveno zákonem. Posun nesprávným směrem nastal
až ve vyhlášce č. 132/1998 Sb., která ji nahradila. Nepřípustnou zkratkou či nesprávným
pochopením zákona se pak v jejím §48 objevila již citovaná věta „Doručuje-li
se rozhodnutí veřejnou vyhláškou…“, ačkoli název ustanovení zůstal týž jako ve vyhlášce
č. 85/1976 Sb., totiž „Oznámení veřejnou vyhláškou“, čímž se od účinnosti vyhlášky
č. 132/1998 Sb. mj. dostalo do rozporu označení příslušného paragrafu s jeho obsahem
a nová prováděcí vyhláška již upravuje něco jiného.
Lze tedy učinit první závěr: jazykový, historický i systematický výklad svědčí tomu,
že stavební zákon v §42 upravuje dva právní instituty („oznámení“ a „doručení“),
že „oznámení veřejnou vyhláškou“ je pouhým intimátem a nejde o identický právní pojem
s pojmem „oznámení rozhodnutí“ v §51 spr. ř., že původní prováděcí vyhláška prováděla
jen ustanovení o „oznámení“, zatímco v nové vyhlášce se objevila – v rozporu
s označením – namísto toho úprava „doručování“.
Připomíná se, že zmocňovací ustanovení zůstalo v obou případech stejné,
totiž „upravit podrobnosti postupu“.
Při vlastním poměření obou dotčených ustanovení zákona a vyhlášky
se tak především rozšířený senát dobral zjištění, že z ustanovení §42 odst. 2 stavebního
zákona nelze dovodit vůbec povinnost vyvěšovat vydané územní rozhodnutí na více
místech s účinkem doručení.
Při posouzení, zda (nová) úprava §48 vyhlášky č. 132/1998 Sb. je v souladu
se zákonem, dospěl rozšířený senát k závěru, že tato úprava je úpravou contra et praeter
legem:
Právní institut doručování je v každém procesním předpise jedním z klíčových a bývá
detailně upravován (postačí připomenout např. kasuistickou úpravu v současném
občanském soudním řádu, kde doručování a postup při něm zahrnuje dvacet paragrafů).
Na doručování se upínají ty nejdůležitější důsledky vrchnostenského rozhodování orgánů
státní moci (možnost podat opravný prostředek, správní nebo jinou žalobu, formální
i materiální právní moc, vykonatelnost), obecně řečeno doručením vznikají, zanikají
nebo se mění práva a povinnosti účastníků řízení. Proto je úprava doručování a postupu
při něm vždy vyhrazována zákonu. Odchylky od obecných procesních řádů jsou jistě
možné; musí se však rovněž stát zákonem.
Z ustanovení §42 odst. 2 stavebního zákona (věta druhá a třetí o doručování),
jak uvedeno, plyne, že zákonodárce nepředpokládal, že by mělo být doručováno na více
místech. To plyne nejen z užití jednotného čísla („doručení se provede“ a contr.
„doručování se provede“, „způsobem v místě obvyklým“ a contr. „v místech vyvěšení
obvyklých“), což je koneckonců legislativní úzus, ale i z toho, že zákonodárce zjevně
vůbec nepředpokládal, že by tu mělo běžet několik (nebo několik desítek) lhůt; logicky
se pak nabízí již nadhozená otázka, která lhůta je vlastně ta „správná“, jejíž poslední den
způsobí „doručení“; nabízí se tu několik hypotetických řešení (např. vyvěšení u orgánu,
který rozhodnutí vydal, časově prvé – nebo naopak časově poslední – vyvěšení atp.).
Tak zásadní otázky by pro jejich důležitost musel upravit zákon, neboť tu jde o podstatný
zásah do právní sféry účastníků řízení; naprosto je nelze ponechat k úpravě prováděcímu
předpisu. To zákonodárce neudělal a prováděcí vyhláška z roku 1976
se o to ani nepokusila; ostatně i vyhláška č. 132/1998 Sb., která smísila a převrátila pojmy
„oznámení“ a „doručení“, tyto otázky vůbec neřešila.
Uvažování o tom, že doručování se děje na více místech, je ale i věcně nesprávné
a popírá vlastní smysl zkoumaného právního institutu:
Volí-li zákonodárce tento speciální postup doručování rozhodnutí, dělá to proto,
že účastníci řízení mu nejsou známi (nebo nejsou všichni známi), není znám jejich pobyt,
případně navíc je doručování obvyklou cestou náročné technicky i finančně. Pak je ovšem
právě v takovém případě důvodem speciálního případu doručování snaha naznačený
problém eliminovat a doručit pouze jednou (a uvést současně vhodným způsobem vydané
rozhodnutí v obecnou známost, „oznámit“ jej, ovšem bez účinků doručení), a nikoli
vyvolat problém další (rozesílat rozhodnutí k doručení na další místa, jichž mohou být u
liniových staveb desítky či stovky) s novými problémy, které se tu nabízejí. Doručoval
(vyvěšoval s účinky doručení) by v takovém případě o své újmě někdo (zřejmě obecní
úřad), kdo by se tak stával pseudosubjektem správního řízení (není ale správním orgánem,
účastníkem, dotčenou osobou…). Zákon (ani vyhláška) ostatně neupravuje jeho
povinnosti, odpovědnost, důsledky vadného postupu při takovém doručování atp.
Jen pro úplnost se dodává, že i návrh nového správního řádu (§26) odlišuje vyvěšení
s účinkem doručení a vyvěšení s účinkem informačním. Výslovně vychází z toho,
že vyvěšení s účinky doručení se děje pouze na jediném místě, a to u orgánu,
který rozhodnutí vydal a má také povinnost jej doručit. Současně se stanoví
jeho povinnost rozhodnutí dodat v den vyvěšení také obecním úřadům dotčených obcí,
které jsou povinny rozhodnutí vyvěsit po dobu 15 dnů na úředních deskách.
Lze tedy uzavřít, že právní úprava §48 odst. 1 vyhlášky č. 132/1998 Sb. překročila
zákonné zmocnění §143 odst. 1 písm. d) stavebního zákona, neboť nad rámec zákona
upravila podrobnosti při „doručování veřejnou vyhláškou“; takový právní institut zákon
nezná. A dále: zatímco zákon ukládá jediné doručení, stanoví vyhláška povinnost
doručovat v každém dotčeném územním obvodu. Je tedy tato úprava v rozporu
se zákonem a překračuje jeho meze. Soud proto takovou právní úpravu neužije
(čl. 95 odst. 1 Ústavy); použije ustanovení §42 odst. 2 stavebního zákona, nikoli zmíněné
ustanovení prováděcí vyhlášky.
Zvláštní problém k řešení v konkrétní věci tu ovšem vyvstal ještě jinde:
V rozhodované věci bylo napadené (odvolací) rozhodnutí Ministerstva pro místní
rozvoj (z 29. 4. 2002) doručováno vyvěšením územního rozhodnutí. Žalovaný jej vyvěsil
v době od 2. do 17. 5. 2002 a dále bylo vyvěšeno na úřední desce Úřadu městské části
Praha 4 v době od 13. do 29. 5. 2002. Žaloba, resp. obě žaloby byly podány
dne 29. 7. 2002.
Poučení v rozhodnutí uvádí, že „Rozhodnutí se …oznamuje…veřejnou vyhláškou. Doručení
se provede vyvěšením územního rozhodnutí po dobu 15 dnů na úřední desce Ministerstva pro místní
rozvoj, dále na úřední desce Úřadu městské části… Poslední den lhůty je dnem oznámení rozhodnutí.“
Zjevně tedy správní orgán vyšel z toho, že k řádnému doručení je třeba vyvěsit
rozhodnutí na obou místech. Žalobce z tohoto poučení vyšel a využil k podání žaloby
lhůtu pro sebe prospěšnější.
Názor rozšířeného senátu shora vyložený, užit na posuzovanou věc bez dalšího,
by znamenal, že - přestože se žalobce řídil poučením správního orgánu,
jehož se mu dostalo - byla by žaloba podána opožděně, protože lhůta pro její podání
se odvíjí pouze od vyvěšení, které se stalo na úřední desce orgánu, jenž napadené
rozhodnutí vydal.
Takové užití názoru jinak správného by ovšem bylo na újmu účastníka,
který se řídil - byť mylným – poučením správního orgánu v důvěře v jeho správnost.
Nejvyšší správní soud tu nemá důvod odchýlit se od četné starší prejudikatury,
která vesměs pardonovala zmeškání lhůty, k němuž došlo nesprávným poučením
v rozhodnutí správního orgánu. Naprosto tu proto postačí odkázat na rozhodnutí
bývalého Nejvyššího správního soudu, pokrývající širokou škálu různých případů:
Tak např. ve věci Boh. F 1383/23 nalezl Nejvyšší správní soud, že „Stížnost
k nejvyššímu správnímu soudu není opožděná, byla-li strana žalovaným úřadem nesprávně poučena o
místě podacím a o lhůtě ke stížnosti a bylo-li tím opoždění zaviněno.“ Podobně ve věci Boh. F
1090/23 vyslovil Nejvyšší správní soud, že „Zavinil-li úřad nesprávným poučením strany, že
může u něho podati stížnost k nejvyššímu správnímu soudu, zmeškání 60tidenní lhůty, nemůže to býti
straně na újmu.“ Podobně k tomu srov. dále např. Boh. A 1673/22, Boh. F 4255/28,
F 1008/22, 1221/23, A 642/20 aj. Z vývoje judikatury je zřejmé, že Nejvyšší správní soud
I. ČSR důsledně poskytoval v těchto případech ochranu účastníkům řízení
před nepříznivými důsledky vadných poučení v naříkaných rozhodnutích a nesledoval
již praxi soudu vídeňského zčásti odchylnou. Rakouský správní soud v některých
rozhodnutích zastával názor, že vadné poučení nemá pro posouzení včasnosti stížnosti
význam – viz např. Exel 758 a plenární 760, 2232, Budwinski 7070; praxe vídeňského
soudu byla ovšem nesjednocená, protože se vyskytovaly i nálezy, k nimž se po roce 1918
přiklonil také soud československý a s nimiž se ztotožňuje i toto usnesení (např. Exel 757,
2231 – citováno podle publikace Zdeňka Rádla: Nejvyšší správní soud I., Kompas Praha
1933).
K druhému spornému právnímu problému proto rozšířený senát uzavřel,
že účastníku řízení nemůže být na újmu, řídil-li se nesprávným poučením v rozhodnutí,
které napadá.
Vyřešením obou sporných otázek je vyčerpána pravomoc rozšířeného senátu;
rozhodnout o věci samé v meritu pak náleží senátu příslušnému podle rozvrhu práce,
jemuž se současně spisy vrací.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 5. května 2004
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu