ECLI:CZ:NSS:2004:6.A.143.2001
sp. zn. 6 A 143/2001-151
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Josefa Baxy a soudkyň
JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Marie Žiškové v právní věci žalobce E. p. s., občanské sdružení
proti žalovanému Ministerstvu zemědělství, se sídlem Těšnov 17, Praha 1, o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 16. 10. 2001, č. j. 24257/2001-6010,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva zemědělství ČR ze dne 16. 10. 2001, č. j. 24257/2001-6010,
se zrušuje . Věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci náklady řízení ve výši 480 Kč, a to do 30
dnů od právní moci tohoto rozsudku.
III. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
I.
Žaloba a žalobní body
Žalobou podanou Vrchnímu soudu v Praze dne 28. 12. 2001 se žalobce domáhal přezkoumání
rozhodnutí žalovaného, kterým bylo změněno rozhodnutí Okresního úřadu Břeclav ze dne 11. 4.
2001, č. j. 1166/01-231.2/Ka, ve věci schválení revize manipulačních řádů jednotlivých nádrží
vodního díla Nové Mlýny dle ustanovení §9 a §41 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní
zákon), a dle ustanovení §14 zákona ČNR č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním
hospodářství, za podmínek, že:
1) platnost manipulačních řádů jednotlivých nádrží soustavy vodního díla Nové Mlýny
(dále i „VDNM“) se stanoví do odvolání s tím, že nejpozději do 31. 12. 2005 bude
předložena věcně a místně příslušnému vodohospodářskému orgánu jejich revize;
2) manipulace s vodou v prostoru stálého nadržení jednotlivých nádrží VDNM bude
prováděna dle kapitol C.4 manipulačních řádů;
3) manipulace s vodou v zásobním prostoru bude prováděna dle kapitol C.5 manipulačních
řádů;
4) ve střední a dolní nádrži VDNM bude hladina udržována na kótě 170,00 m n. m.
s manipulační tolerancí +- 15 cm, mimo období mimořádných situací;
5) manipulace s vodou za povodní budou prováděny dle kapitol C.6 manipulačních řádů;
6) budou prováděna veškerá opatření nutná pro dodržování předmětných provozních řádů;
7) pracovníci pověření obsluhou na VDNM budou řádně a prokazatelně proškoleni
o povinnostech vyplývajících z provozních řádů,
tak, že podmínka č. 1 odvoláním napadeného rozhodnutí zní: Platnost manipulačních řádů
jednotlivých nádrží soustavy vodního díla Nové Mlýny se stanoví do odvolání s tím, že nejpozději
do 30. 6. 2004 bude předložena věcně a místně příslušnému vodohospodářskému orgánu jejich
revize. V ostatním zůstává napadené rozhodnutí beze změny.
Žalobce tvrdí, že rozhodnutí žalovaného i rozhodnutí správního orgánu I. stupně jsou
vydána v rozporu se zákonem a žalobce byl jimi zkrácen na svých právech. Žalobní body
lze rozčlenit
takto:
1) Napadené rozhodnutí je nulitní. Žalovaný je absolutně věcně nepříslušný k rozhodování
v předmětné záležitosti, neboť není nadán působností na tomto úseku státní správy
ve vodním hospodářství; příslušným orgánem k rozhodování o odvolání žalobce
je ministerstvo životního prostředí. Ústavní soud vyslovil nálezem sp. zn. IV. ÚS 23/2000,
že příslušným k rozhodování ve věcech vodního hospodářství je ministerstvo životního
prostředí. Žalovaný nemůže rozhodovat jako odvolací orgán o manipulačních řádech,
neboť ty mohou bezprostředně ovlivňovat jakost povrchových vod, což potvrzuje
i stanovisko okresního hygienika i vyjádření P. M..
2) Žalobce byl zkrácen v právu vyjádřit se ke všem podkladům napadeného rozhodnutí.
Žalobce se dostavil k nahlédnutí do spisu a jednak zjistil, že spis neobsahuje celé jeho
odvolání a jednak, že spis byl doplněn o množství podkladů, které nebylo možno technicky
opsat. Proto zažádal o pořízení kopií těchto podkladů pro rozhodnutí, avšak žalovaný jeho
žádost odmítl. Z této příčiny požádal na místě o poskytnutí informací; žalovaný
však ani této žádosti nevyhověl. Protože neměl žalobce reálnou možnost vyjádřit
se k podkladům rozhodnutí, došlo tak k zásahu do jeho procesního práva,
a tato skutečnost měla bezprostřední vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
Skutkový stav byl zjištěn nedostatečně a je v rozporu s obsahem spisu. Veškeré výpočty
a vztahy, ze kterých schválený manipulační řád vychází, operují s realitě neodpovídajícími podklady
- odběry vody, na základě nichž byla uměle vykonstruována potřeba zvýšení hladiny ve střední
nádrži na kótu 170,00 m n.m. Žalovaný se neodůvodněně nezabýval důkazy předloženými
žalobcem, nahlédnutím do spisu žalobce zjistil, že tento neobsahuje protokoly, které žalobce
zahrnul do svého odvolání a měly být tak součástí spisu.
Na vodních dílech jsou vybudovány ostrovy, jejichž stavba stála 59,737 mil. Kč,
přičemž převážná většina nákladů byla hrazena ze státních prostředků. Ostrovy měly být
součástí biokoridoru, který měl propojit zachované komplexy lužních lesů a biotopů pod
vodními nádržemi s lesy na soutoku Jihlavy a Svratky. Následkem zvýšení vodní hladiny na
kótu 170,00 m n.m. dle napadených rozhodnutí došlo k celkovému zatopení ostrova I.
a částečnému zatopení ostrova II. a 50 ha lesa – nově vzniklého biotopu. Dle znaleckého
posudku tak došlo ke škodě na životním prostředí, která byla vyčíslena na cca 47 mil. Kč.
Přestože žalobce opakovaně upozorňoval na tento fakt, žalovaný ani správní orgán I.
stupně se touto námitkou nezabýval.
3) Další námitka žalobce směřuje proti postupu správního orgánu I. stupně. Součástí odvolání
podaného žalobcem byly protokoly, které žalobce v bodě 3.1 svého odvolání označil.
Správní orgán I. stupně sice vyrozuměl všechny účastníky řízení o obsahu podaných
odvolání, avšak žalobcovo odvolání bylo neúplné, neboť uvedené protokoly neobsahovalo.
V tomto postupu spatřuje žalobce porušení zásady rovnosti účastníků řízení; odvolání
podané žalobcem nebylo žalovanému předáno úplné (tj. bez oněch protokolů), a žalovaný
jej proto nemohl v úplnosti posoudit a vypořádat se tak se všemi námitkami.
4) K závažnému procesnímu pochybení došlo v řízení před správním orgánem I. stupně,
v rámci něhož měl žalobce pouhých osm dní pro vyjádření k přepracované verzi revize
manipulačních řádů, což je neúměrně krátká doba pro seznámení se s materiálem majícím
62 stran. Tato lhůta platí obzvláště za situace, že řízení probíhalo ještě následujících deset
měsíců.
Za nicotné považuje žalobce rozhodnutí ze dne 18. 7. 2000, č. j. vod. 493/7/00-231.2/Ka,
kterým bylo přerušeno řízení z důvodů dořešení rozporu orgánů státní správy
spolupůsobících v řízení ve smyslu ustanovení §136 zákona č. 50/1976 Sb.
Žalovaný vycházel při vydání rozhodnutí z nedostatečných podkladů, neboť protokol
o ústním jednání ze dne 28. 3. 2000 byl vydán až 2. 5. 2000 jako materiál č. j. vod.
493/5/231.2. Tento materiál však nelze považovat za protokol, neboť nemá náležitosti
požadované §22 správního řádu. Tuto námitku žalobce uplatnil již v odvolání,
avšak žalovaný se jí nikterak nezabýval.
Všechny shora uvedené námitky mají za následek zásah do subjektivního práva žalobce
a způsobily nezákonnost napadeného rozhodnutí, proto žalobce navrhuje, aby soud zrušil
rozhodnutí žalovaného, rovněž tak rozhodnutí Okresního úřadu Břeclav, neboť vykazuje stejné
nedostatky. Žalobce navrhl, aby soud odložil vykonatelnost napadeného rozhodnutí.
II.
Vyjádření k žalobě
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl následující:
Žalobou napadené rozhodnutí není nicotné. Podle ustanovení §15 odst. 1 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních správních orgánů České republiky,
ve znění zákona č. 272/1996 Sb. (dále též „kompetenční zákon“), přešla k datu 1. 11. 1996,
s výjimkou působnosti v oblasti přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů
a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod, dosavadní působnost ústředního orgánu
státní správy ve vodním hospodářství z Ministerstva životního prostředí na Ministerstvo
zemědělství. Zákonodárce tak projevil jednoznačný úmysl realizovat faktický přechod
některých kompetencí z Ministerstva životního prostředí na žalovaného. Po této novele
kompetenčního zákona k povolování vodohospodářských děl (§9 vodního zákona)
je příslušným ústředním orgánem žalovaný. Je skutečností, že byl vyvolán kompetenční
spor ve věci rozhodnutí Ministerstva zemědělství ze dne 26. 11. 1999, č. j. 2799/99-5220,
před Ústavním soudem. Ústavní soud sice obecně zavrhl současně používanou metodu
výkladu vrchního soudu, sám však připustil, že v každém individuálním případě je nutno
posoudit, zda se jedná o ochranu vod a jejich přirozenou akumulaci. K této věci bylo
uveřejněno odlišné stanovisko JUDr. P. V., se kterým se žalovaný zcela ztotožňuje. Postup
žalovaného v této věci je zcela v souladu s ustanovením §28a kompetenčního zákona.
Žalovaný si nechal zpracovat odborný posudek, jehož cílem bylo věcné a technické
posouzení, zda se jedná v daném případě o řízení týkající se ochrany přirozené akumulace
vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod. Rovněž
tak nová právní úprava [zákon č. 254/2001 Sb., o vodách a o změně některých zákonů
(vodní zákon)] vyřešila kompetenční spory v této otázce. Ministerstvo zemědělství
již vydalo podle ustanovení §59 odst. 1 písm. a) zákona č. 254/2001 Sb. vyhlášku
č. 195/2002, o náležitostech manipulačních řádů a provozních řádů vodních děl. Žalovaný
odmítá názor žalobce o nulitě žalobou napadeného rozhodnutí.
1) Žalovaný je přesvědčen, že nebylo porušeno právo žalobce nahlédnout do správního spisu
a vyjádřit se k podkladům pro rozhodnutí. Toto právo bylo poskytnuto všem účastníkům
řízení, někteří jej využili a k postupu žalovaného neměli žádných připomínek či námitek.
Žalobce navíc nežádal žalovaného o poskytnutí delší lhůty např. k prostudování spisu
a nežádal ani další jeho doplnění. Rovněž tak námitka, že žalovaný odepřel žalobci pořídit
kopie ze spisu je nedůvodná, neboť podle §8 odst. 2 zákona č. 123/1998 Sb., o právu
na informace o životním prostředí, není správní orgán oprávněn zpřístupnit informace
bez předchozího souhlasu oprávněné osoby. Zákon č. 123/1998 Sb. je navíc speciálním
zákonem ve vztahu k zákonu č. 106/1999 Sb., o svobodném přístupu k informacím.
2) V odůvodnění napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl všechny významné skutečnosti,
které byly podkladem pro jeho rozhodnutí a rozhodl v souladu s požadavky uplatněnými
zúčastněnými orgány státní správy, včetně příslušného orgánu ochrany přírody a krajiny –
referátu životního prostředí Okresního úřadu Břeclav a okresního hygienika v Břeclavi.
Při vydání rozhodnutí se vycházelo z dosud platného povolení nakládání s vodami
na vodním díle Nové Mlýny, vydaného tehdy příslušným vodohospodářským orgánem –
Okresním národním výborem v Břeclavi pod č. j. Vod 3315/1/72-405/S, ze dne
14. 7. 1972. Oprávněný k nakládání s vodami, tj. P. M.s. p., nepožádal o změnu tohoto
povolení, a vodohospodářský orgán nebyl podle tehdejšího ustanovení §8 vodního zákona
kompetentní takové řízení zahájit, pokud nezjistil, že je splněna některá z podmínek
předpokládaných v ustanovení §11 tohoto zákona.
3) Technická norma TNV 75 2910 (Manipulační řády na vodních tocích) je souborem
směrnic a zásad vydaných Ministerstvem životního prostředí, nemá však charakter
právních předpisů tvořících součást právního řádu České republiky, a proto žalovaný
nemohl rozhodovat v rozporu se zákony ve smyslu ustanovení §46 správního řádu,
jak namítá žalobce. Naopak z ustanovení §2 písm. e) vyhlášky č. 19/1978 Sb., kterou
se stanoví povinnosti správců vodních toků a upravují se některé otázky týkající se vodních
toků, vyplývá pro správce vodního toku (P. M.) povinnost zpracovat manipulační řád
vodohospodářského díla i s ohledem na možnost zabezpečování jakosti vody ve vodním
toku. Správce vodního toku je povinen zpracovávat manipulační řády vodohospodářských
děl primárně s ohledem na stavbu vodohospodářského díla (§9 vodního zákona).
4) Žalovaný je názoru, že objektivnost skutkových zjištění není dotčena tím, že součástí spisu
nejsou žalobcem uvedené protokoly o výsledku prověrky státní správy ve vodním
hospodářství, neboť se meritorně nevztahují ke správnímu řízení ve věci schválení revize
manipulačních řádů jednotlivých nádrží Nové Mlýny. Jedná se o interní dokumenty mezi
kontrolujícími a kontrolovanými orgány státní správy.
5) Osmidenní lhůta pro vyjádření k přepracované revizi manipulačních řádů byla stanovena
všem účastníkům řízení stejně, k její délce nebyly žádné námitky. Žalovaný považoval
její délku za přiměřenou. Nesprávné procesní rozhodnutí Okresního úřadu Břeclav,
které prodloužilo délku vedení správního řízení, bylo zrušeno. K formálním vadám
protokolu, označeného jako „záznam“, uvádí žalovaný, že měl náležitosti protokolu,
k ústnímu jednání byli přizváni všichni účastníci řízení a byla jim dána možnost vyjádřit
se k obsahu skutkových zjištění.
Žalovaný nesouhlasí s odložením vykonatelnosti rozhodnutí. S ohledem na shora uvedené
skutečnosti má za to, že žalobce nebyl zkrácen na svých subjektivních právech, a proto navrhuje,
aby soud žalobu zamítl.
III.
Obsah správního spisu
a) průběh správního řízení před správním orgánem I. stupně
Dne 4. 2. 2000 podalo P. M., a. s. Okresnímu úřadu Břeclav žádost o vodoprávní
projednání a schválení manipulačních řádů pro dolní, střední a horní nádrž vodního díla Nové
Mlýny. Součástí přílohy byly návrhy manipulačních řádů, zpracované na stav nádrží dle rozhodnutí
ze dne 9. 4. 1982, č. j. Vod.1082/82-235Zd, kterým tehdejší Jihomoravský krajský národní výbor
v Brně povolil nakládání s vodami. Okresní úřad Břeclav oznámil dne 21. 2. 2000 veřejnou
vyhláškou zahájení vodoprávního řízení a nařídil k předloženému návrhu ústní jednání spojené
s místním šetřením na den 28. 3. 2000. Žalovaný se přípisem ze dne 24. 2. 2000 přihlásil
jako účastník zahájeného správního řízení.
Z ústního jednání, konaného dne 28. 3. 2000, jehož předmětem bylo projednání revize
předloženého „Manipulačního řádu soustavy vodního díla Nové Mlýny“ byl pořízen zápis, sepsaný
dne 2. 5. 2000. Jeho součástí jsou vyjádření účastníků řízení, mezi nimi mj. i vyjádření a obsáhlé
připomínky žalobce.
P. M., a. s. předložilo Okresnímu úřadu Břeclav dne 12. 6. 2000 upravené texty
manipulačních řádů pro vodní dílo Nové Mlýny. Manipulační řády byly upraveny
dle akceptovaných připomínek účastníků řízení; změna manipulací dolní a střední nádrže
je předepsána v tom smyslu, že pro účely ochrany přírody bude udržována hladina nejvýše
na 170,00 m n. m. s manipulační tolerancí +- 15 cm. Součástí správního spisu je nesouhlasné
stanovisko okresního hygienika ze dne 25. 6. 2000 k předloženému návrhu manipulačního řádu,
který uvádí, že vlivem snížení vodní hladiny dochází k nadměrnému prohřívání vody a růstu
fytoplanktonu, což výrazně ovlivňuje zhoršení kvality vody.
Pro rozporná stanoviska orgánů státní správy, přerušil Okresní úřad Břeclav rozhodnutím
ze dne 18. 7. 2000, č. j. vod. 493/7/00-231.2/Ka, řízení a to až do doby vyřešení rozporu
a požádal Ministerstvo životního prostředí o prodloužení lhůty pro vydání rozhodnutí ve věci.
Ministerstvo životního prostředí dopisem ze dne 27. 7. 2000 sdělilo Okresnímu úřadu
Břeclav, že dle jeho názoru je sporné, zda lze na daný případ aplikovat ustanovení §136 zákona
č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu (stavebního zákona). Účelem
manipulačního řádu je pouze konkrétněji vymezit oprávnění k nakládání s vodami, vydané
ve shodě s ustanovením §8 vodního zákona; vodohospodářský orgán schvaluje nakládání
s vodami pro určité vodohospodářské dílo nikoliv jako speciální stavební úřad, ale jako
vodohospodářský orgán. Ministerstvo současně sdělilo, že stanovisko hygienika není doloženo
žádným důkazem, není spolehlivě odborně doloženo, a je tedy třeba vyčkat stanoviska nového.
Okresní úřad Břeclav dopisem ze dne 2. 11. 2000 postoupil spisový materiál Ministerstvu
zemědělství k řešení rozporu stanovisek orgánů státní správy. V odpovědi ministerstvo uvedlo,
že ve sporné věci se jedná o podrobnější úpravu povoleného nakládání s vodami. Řízení
o schválení revize manipulačního řádu není řízením stavebním (nejde o zřízení
vodohospodářského díla). Za této situace je povinen příslušný vodohospodářský orgán pokračovat
v řízení o schválení předložené revize manipulačního řádu.
Okresní úřad Břeclav požádal Krajský úřad Brněnského kraje o prodloužení lhůty o 60 dnů
k rozhodnutí ve věci schválení revize manipulačního řádu. Krajský úřad žádosti vyhověl.
Okresní úřad Břeclav znovu požádal orgán ochrany přírody Okresního úřadu Břeclav
a Okresního hygienika, jako dotčené orgány státní správy ve věci schválení revize manipulačního
řádu, o sdělení stanoviska ve věci; tento postup oznámil účastníkům řízení.
b) rozhodnutí správního orgánu I. stupně
Dne 11. 4. 2001 vydal Okresní úřad Břeclav - referát životního prostředí rozhodnutí
č. j. vod 1166/01-231.2/Ka, kterým schválil revizi manipulačních řádů jednotlivých nádrží
soustavy vodního díla Nové Mlýny, zpracovaných správcem vodohospodářského díla, P. M., s. p.,
za podmínek č. 1) až 7) uvedených pod bodem I.
Správní orgán I. stupně se v odůvodnění rozhodnutí zabýval vyjádřeními účastníků řízení
a stanovisky dotčených orgánů státní správy, mezi nimi i vyjádřením žalobce. Správní orgán I.
stupně shrnuje, že žalobce vyjádřil nesouhlas s výší hladiny střední a dolní nádrže, neboť první
umělý ostrov na střední nádrži bude zcela zatopený, u druhého ostrova zůstane nad vodou jeho
menší část, zanikne cenný dřevinný porost a významný biotop, který se tvořil od roku 1996, čímž
se zpochybňuje i účelnost nákladů ve výši 60 mil. Kč, vynaložených na budování ostrovů. Žalobce
dále nesouhlasil s tím, že správní orgán vycházel z podkladů, aniž účastníci byli s doplněním spisu
seznámeni; k přepracovanému návrhu manipulačních řádů se nemohl žalobce vyjádřit vzhledem
k neúměrně krátké lhůtě. Dokument označený jako protokol nesplňuje požadavky §22 správního
řádu.
V odůvodnění rozhodnutí uvedl Okresní úřad Břeclav, že předložený manipulační řád
pro střední nádrž vycházel z maximální hladiny zásobního prostoru na kótě 170,35 m n. m.,
předkladatel respektoval zájmy ochrany přírody, spočívajících ve skutečnosti, že dojde ke zlepšení
vodohospodářských poměrů, a k zachování alespoň minimálních průtoků v řece Dyji. Soustava
nádrží má přísně sezónní charakter: z jarních vod se nádrže plní a v tomto období je možné
dosáhnout maximálních hladin zásobních prostorů, čímž se vytvoří předpoklady pro hospodárné
využití nadržené vody ve vegetačním období; do zimy se nádrže prázdní. Správní orgán dospěl
k závěru, že návrhy na snížení maximální hladiny zásobního prostoru na kótu 168,50 m n. m.
celoročně, 169,50 m n. m. celoročně a tzv. „rozkolísaná hladina“ jsou z hlediska
vodohospodářského neakceptovatelné, a to zejména z důvodů zabezpečení minimálního průtoku
pod vodním dílem, právní závazností všech doposud vydaných vodoprávních povolení dle §8
odst. 1 písm. a) vodního zákona, nutnosti retence vody v období povodní i z hlediska
hygienicko-epidemiologického.
c) odvolání žalobce
Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce odvolání, v němž zejména namítal, že považuje
toto rozhodnutí za nesprávné a nezákonné. Udržením vodní hladiny na kótě 170,00 m. n. m.
s manipulační tolerancí ± 15 cm by došlo k významnému zásahu do krajinného prvku – lesního
porostu, který vznikl na obnaženém dni nádrže, aniž by existovalo souhlasné stanovisko orgánu
ochrany přírody k takovému zásahu (§88 odst. 1 zákona ČNR č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody
a krajiny). Došlo by rovněž k podstatnému zmenšení plochy ostrovů, což by vedlo i k porušení
smlouvy č. 01349738 o poskytnutí podpory na akci Revitalizace vodního díla Nové Mlýny
biokoridor ve střední nádrži II. etapa, uzavřené mezi Státním fondem životního prostředí a P. M.,
s. p. Na vybudování ostrovů bylo vynaloženo z veřejných prostředků cca 60 mil. Kč, které
zvýšením hladiny a zatopením ostrovů s vytvořenými biotopy budou vynaloženy nadarmo. V řízení
byla porušena zásada materiální pravdy, neboť došlo k celkovému selhání Okresního úřadu
Břeclav tím, že přestože žalobce ve všech svých podání zpochybňoval podklady pro rozhodnutí,
správní orgán se vůbec nezabýval v napadeném rozhodnutí námitkami účastníků a omezil se pouze
na nedostatečné vysvětlení svého postupu. Žalobce dále uvedl, že hodnoty povolených odběrů
v současné době neodpovídají skutečným potřebám.
Žalobce přiložil jako součást odvolání protokol o výsledcích prověrky výkonu státní správy
ve vodním hospodářství, kterou ve dnech 4. a 5. 12. 2000 vykonalo Ministerstvo životního
prostředí. Z uvedených výsledků prověrky je zřejmé, že Okresní úřad Břeclav již před vydáním
napadeného rozhodnutí věděl, že nároky na odběry vody nejsou právně závazné,
neboť podmínkou závaznosti těchto rozhodnutí je dle příslušných stavebních povolení
zkolaudování staveb. Rozhodnutí o výšce hladiny 170,00 m. n. m. tak nevychází ze spolehlivě
zjištěného stavu věci. Žalobce namítá, že rovněž stanovisko hygienika, které podporuje zvýšení
vodní hladiny jezer, není podloženo expertní studií.
Dle názoru žalobce byla porušena procesní práva účastníků řízení, žalobce neměl právo
vyjádřit se k podkladům rozhodnutí, zejména k přepracovanému manipulačnímu řádu, v němž
byla změněna věta v bodě C.5.2. Žalobce byl rovněž omezen na právu na poučení,
neboť v oznámení o zahájení řízení bylo uvedeno, že případné připomínky či námitky je možné
podat nejpozději do skončení ústního jednání, a na další námitky že nebude brán zřetel. Taková
zásada koncentrace řízení však je neakceptovatelná, postupuje-li se podle správního řádu. Protokol
o ústním jednání, sepsaný dne 2. 5. 2000, neodpovídá zákonným požadavkům.
Správní orgán I. požádal nadřízený správní orgán o prodloužení lhůty pro vydání
rozhodnutí ve věci, aniž o tom uvědomil účastníky řízení, ačkoliv mu tuto povinnost §49
správního řádu ukládá. Žalobce spatřuje vadu řízení i v postupu správního orgánu prvního stupně,
který vydal napadené rozhodnutí za deset měsíců. Protože se napadené rozhodnutí nevypořádalo
s námitkami účastníků, zabývalo se pouze důvody pro vydání rozhodnutí, byla porušena zásada
rovnosti účastníků řízení.
Správní orgán nerespektoval nález Ústavního soudu sp. zn. IV. ÚS 23/2000, vydaný
ve věci kompetenčního sporu mezi Ministerstvem zemědělství a Ministerstvem životního
prostředí, ve kterém Ústavní soud potvrdil kompetenci k vydání rozhodnutí Ministerstva životního
prostředí. Tuto kompetenci Ústavní soud potvrdil i usnesením sp. zn. III. ÚS 302/99.
Vzhledem k neochotě zjistit si potřebné podklady pro rozhodnutí žalobce namítal
podjatost pracovníků správního orgánu; tuto podjatost shledává žalobce opakovaně
i ve skutečnosti, že bývalá vedoucí referátu životního prostředí Okresního úřadu Břeclav koncem
roku 2000 uzavřela pracovní poměr s P. M., s.p.
Rozhodnutí správního orgánu je neplatné, neboť výrok tohoto rozhodnutí uvádí,
že manipulační řády jsou přílohou tohoto rozhodnutí a jeho nedílnou součástí, a pro svou
rozsáhlost budou uloženy u P. M., s. p. a Okresního úřadu Břeclav. Nebyly-li tyto přílohy doručeny
účastníkům, nemohou být pro ně závazné. Dle názoru žalobce nelze jednu část rozhodnutí doručit
účastníkům do vlastních rukou a druhou „nedílnou“ část uložit na jiném místě a nedoručit ji.
Z uvedeného žalobce usuzuje, že rozhodnutí bylo doručeno jedinému účastníku řízení a to P. M.,
s. p.
Součástí správního spisu je i znalecký posudek č. 103/1/2001 ve věci posouzení,
zda se v řízení o schválení manipulačního řádu pro konkrétní případ vodních děl Nové Mlýny
jedná či nejedná o řízení týkající se ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů
a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod. Znalecký posudek ze dne 12. 10. 2001
zpracoval Ing. M. M., znalec oboru vodní hospodářství, odvětví čistota vod, meliorace, rybářství a
rybníkářství. Dle znaleckého posudku se nejedná o řízení, týkající se ochrany přirozené akumulace
vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod.
d) rozhodnutí o odvolání
Žalobou napadeným rozhodnutím žalovaný rozhodl o odvoláních podaných žalobcem, Č.
r. v, O. s. P. s. P., A. o. p.a k. ČR, M. r. s. B. Rozhodnutí správního orgánu I. stupně změnil v
podmínce č. 1 (viz I.) a v ostatním ponechal napadené rozhodnutí beze změny. V odůvodnění
uvedl, že při schvalování revize manipulačního řádu je nutno vycházet vždy z povoleného platného
rozhodnutí o nakládání s vodami. V případě soustavy nádrží Nové Mlýny bylo a je tímto
rozhodnutím rozhodnutí Okresního národního výboru v Břeclavi ze dne 14. 7. 1972, č. j. vod.
3315/1/72-405/S. K námitkám odvolatelů, týkajícím se porostu na dočasně obnažených částech
dna, uvedl že porost není lesem, neplní a nemůže plnit funkci lesa podle zákona č. 289/1995 Sb., o
lesích a o změně a doplnění některých zákonů. Žalovaný nezjistil při přezkoumání napadeného
rozhodnutí, že by správní orgán I. stupně vycházel z neověřených podkladů, naopak vycházel
z podání, návrhů a vyjádření účastníků, přihlížel k pravomocným rozhodnutím o povolení stavby
soustavy nádrží Nové Mlýny, uděleným povolením k nakládání s vodami, k platným a definitivním
manipulačním řádům, stanovisku okresního hygienika, sdělení ministra zdravotnictví; tyto
podklady shledal žalovaný za dostatečné z hlediska spolehlivě zjištěného stavu věci a potřebného
pro vydání rozhodnutí. Vzhledem ke složitosti správního řízení neshledal žalovaný pochybení
v délce trvání řízení. Žalovaný uvedl, že se správní orgán zabýval všemi námitkami účastníků
zodpovědně, vzal v úvahu zájmy ochrany přírody, musel však přihlédnout i k zájmům jiným, např.
hygienickým. Neshledal pravdivým tvrzení, že byla porušena zásada materiální pravdy a rovnosti
účastníků řízení. Při přezkoumání námitky podjatosti vycházel žalovaný z toho, že kdo takovou
námitku uplatňuje, musí uvést i konkrétní skutečnosti, ze kterých podjatost pracovníků správního
orgánu odvozuje; není-li tato skutečnost uvedena, nemůže se v takovém rozsahu žalovaný
námitkou zabývat. K namítaným vadám výroku napadeného rozhodnutí žalovaný uvedl, že se sice
jedná o formální vady správního rozhodnutí ve smyslu ustanovení §47 odst. 6 správního řádu, tyto
však byly v průběhu odvolacího řízení opraveny správním orgánem I. stupně. Důvod pro zkrácení
lhůty, ve které je zpracovatel povinen předložit novou revizi manipulačních řádů, spatřuje žalovaný
v nutnosti zhodnocení vodní bilance ve smyslu nového vodního zákona č. 254/2001 Sb., zejména
pak ve zhodnocení požadavků na odběry vody, zajištění minimálních průtoků a dalších
vodohospodářských účinků.
IV.
Posouzení věci soudem
Protože věc nebyla Vrchním soudem v Praze skončena do 31. 12. 2002, byla
dle ustanovení §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále jen „s. ř. s.“),
postoupena Nejvyššímu správnímu soudu k dokončení v řízení podle ustanovení části třetí hlavy
druhé dílu prvního soudního řádu správního – tedy v řízení o žalobách proti rozhodnutím
správního orgánu.
Žaloba je důvodná.
Žalobní legitimace žalobce je založena §65 odst. 2 s. ř. s., t edy tvrzením, že postupem
správního orgánu byl zkrácen na právech, která jemu příslušejí, takovým způsobem, že to mohlo
mít za následek nezákonnost rozhodnutí. Zkrácením na právech je nutno rozumět nejen zkrácení
na právech hmotných, ale i na právech procesních. Z citovaného ustanovení se zároveň podává,
že žalobce může namítat jenom zkrácení těch práv, jichž je sám nositelem. Protože žalobce má
právní formu občanského sdružení (spolku), které se zabývá ochranou jednotlivých složek
životního prostředí, a není nositelem práv a povinností vyplývajících z práva hmotného, o nichž by
bylo ve správním řízení o schválení revize manipulačních řádů jednotlivých nádrží vodního díla
Nové Mlýna rozhodováno, mohl v žalobě namítat toliko porušení svých procesních práv.
Je nutno předeslat, že soud nemůže zasahovat do působnosti správního orgánu v tom
směru, že by hodnotil účelnost a věcnou správnost jeho závěrů, nejde-li zároveň o kritéria
zákonná; jiný postup by byl popřením dělby moci a nepřípustným zasahováním moci soudní
do moci výkonné. Z těchto příčin se Nejvyšší správní soud nezabýval a ani se nemohl zabývat
otázkou, zda hladina vody na vodním díle Nové Mlýny má být 169,50 m n. m. či 170,35 m n. m.,
popřípadě úplně jiná. To je věcí správního orgánu. Správní soud je však na druhou stranu povolán
ke kontrole veřejné správy a poskytuje ochranu hmotným i procesním veřejným subjektivním
právům fyzických a právnických osob tím, že přezkoumává zákonnost postupu a rozhodnutí
orgánů veřejné správy. V souzené věci tedy byla předmětem soudního řízení nikoliv otázka výše
hladiny vodního díla Nové Mlýny, ale otázka, zda ve správním řízení byla porušena žalobcova
procesní práva, a zda takové porušení mohlo mít vliv na zákonnost napadeného rozhodnutí.
V předloženém případě jde o poměrně komplikovanou záležitost, v níž se střetávají
protichůdné zájmy nejrůznějšího významu a rozsahu – od zájmů ryze individuálních
a soukromých, přes zájmy skupinové, až po nejobecnější zájmy veřejné povahy. Veřejným zájmem
jistě je i zájem na ochraně přírody. Rozhodně jej nelze považovat za zájem rezortní; naopak
je obecnou hodnotou, kterou je třeba mít na zřeteli při regulaci těch činností, které jsou
nepochybně samy o sobě činnostmi užitečnými a společensky významnými, jako je kupříkladu
hospodářské využívání vody.
Ochrana veřejného zájmu na příznivém životním prostředí, a ani míra této ochrany,
nemůže být – při stejných hmotněprávních východiscích – nikdy odlišná v závislosti na tom,
kterému orgánu byla zákonem svěřena pravomoc rozhodovat v konkrétní věci.
Svěření kompetencí jednomu správnímu orgánu neznamená automaticky stanovení priority
hledisek při posuzování a rozhodování věci. To platí zejména tehdy, kdy platná legislativa nese
stopy zápasu o kompetence. Bylo by velmi nežádoucí, a nadto v rozporu s principem dobré správy,
kdyby výsledek řízení byl závislý na tom, který správní orgán ve věci rozhoduje. Ustanovení
o působnosti nemůže předurčit pohled na posuzovanou problematiku, viděnou jakoby pouze
rezortníma očima. I když v dané věci rozhodovalo o odvolání Ministerstvo zemědělství jako
funkčně příslušný orgán [viz dále ad 1)], bylo nutné, aby vzalo v úvahu všechna zákonná hlediska
(jednota právního řádu) a předešlo tak situacím, kdy v důsledku jednostranných či rezortně
omezených pohledů je pak pociťována potřeba dalších řízení a rozhodnutí.
Zákonný je jedině postup v souladu s již zmíněným principem jednoty právního řádu:
rozhodující správní orgán stíhá povinnost opatřit si veškeré pro věc důležité informace a přesně
a úplně zjistit skutečný stav věci, k čemuž je třeba využít jak vlastní úřední činnosti správních
orgánů, tak i aktivity účastníků řízení, jejichž okruh je stanoven tak, aby v řízení mohli působit
a přispět tak k úplnému a přesnému zjištění skutkového stavu věci. Proto jim správní řád poskytuje
procesní prostředky k uplatnění práv. Je povinností správního orgánu účastníkům nejen formálně,
ale skutečně (reálně) zajistit jejich výkon, respektovat jejich rovné postavení, nevolit přístup k nim
v závislosti na tom, zda řízení zdánlivě komplikují či prodlužují. Jen takovým postupem správního
orgánu mohou být dány záruky spravedlivého průběhu a výsledku řízení.
Z těchto pozic přistupoval Nejvyšší správní soud k dané věci a o jednotlivých žalobních
bodech uvážil soud
takto:
Ad 1)
Žalobce v prvé řadě namítal, že napadené rozhodnutí je nulitní z důvodu absolutní věcné
nepříslušnosti žalovaného. Příslušné rozhodovat o odvolání bylo dle jeho názoru Ministerstvo
životního prostředí. Tento názor žalobce podpořil poukazem na nález Ústavního soudu sp. zn.
IV. ÚS 23/2000.
Působnost správních orgánů na úseku vodního hospodářství ke dni vydání napadeného
rozhodnutí, tj. ke dni 16. října 2001, byla upravena kompetenčním zákonem, tj. zákonem ČNR
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky,
ve znění zákona č. 272/1996 Sb., kterým se provádějí některá opatření v soustavě ústředních
orgánů státní správy České republiky a kterým se mění a doplňuje zákon České národní rady
č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy České republiky,
ve znění pozdějších předpisů, a mění a doplňuje zákon č. 97/1993 Sb., o působnosti Správy
státních hmotných rezerv (dále též „zákon č. 272/1996 Sb.“). Zákonodárce vnesl přijetím zákona
č. 272/1996 Sb. do působnosti ústředních správních úřadů na úseku vodního hospodářství
významné změny tím, že v jeho §1 odst. 5 písm. c) stanovil, že dosavadní působnost vyplývající
ze zákonů a jiných právních předpisů přechází z Ministerstva životního prostředí ve věcech
vodního hospodářství, s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů
a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod, na Ministerstvo zemědělství. Týmž zákonem
byl odpovídajícím způsobem novelizován §15 odst. 1 a §19 odst. 2 kompetenčního zákona tak,
že Ministerstvo zemědělství je ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství,
s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod, ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti
povrchových a podzemních vod, a že Ministerstvo životního prostředí je krom jiného ústředním
orgánem státní správy pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu
jakosti povrchových a podzemních vod.
Ústavní soud ve svém nálezu ze dne 6. listopadu 2000, sp. zn. IV. ÚS 23/2000, dovodil,
že zákonodárce sice „projevil tendenci změnit obsah a rozsah kompetencí Ministerstva životního
prostředí a Ministerstva zemědělství, vzhledem k nedostatku návaznosti na zákon České národní
rady č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, ve znění pozdějších předpisů,
a nezbytnosti eliminovat nerespektování základního účelu vodního zákona [§1 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách (vodní zákon), ve znění pozdějších předpisů] se ve skutečnosti v zásadě
ani provedenou novelizací kompetenčního zákona na dosavadních kompetencích obou
ministerstev v jejich výchozích pozicích nic nezměnilo.“
Nejvyšší správní soud má za to, že byť zákonodárce opomněl novelizovat zákon ČNR
č. 130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, z jehož §1 písm. e) i po 1. listopadu
1996 vyplývalo, že Ministerstvo životního prostředí je ústředním vodohospodářským orgánem
České republiky, došlo novelizací kompetenčního zákona ke změnám v kompetencích obou
ministerstev tak, jak vyplývá z textu zákona č. 272/1996 Sb.
Je evidentní, že v rozhodné době právní řád obsahoval dvě ustanovení, která byla
ve zdánlivém vzájemném logickém rozporu: podle jednoho bylo ústředním vodohospodářským
orgánem Ministerstvo životního prostředí, podle pozdějšího bylo ústředním orgánem státní správy
pro vodní hospodářství Ministerstvo zemědělství (s výjimkou ochrany přirozené akumulace vod,
ochrany vodních zdrojů a ochrany jakosti povrchových a podzemních vod). Tento rozpor
však je možno odstranit výkladem. Zákon č. 272/1996 Sb. je ve vztahu k zákonu ČNR
č. 130/1974 Sb. zákonem pozdějším, a proto podle právní zásady lex posterior derogat legi priori
je na místě přijmout závěr, že zákon č. 272/1996 Sb. mlčky derogoval ta ustanovení zákona ČNR
č. 130/1974 Sb., která jsou s ním v rozporu. Od 1. listopadu 1996, kdy zákon č. 272/1996 Sb.
nabyl účinnosti, tedy platí, že ústředním orgánem státní správy pro vodní hospodářství je zásadně
Ministerstvo zemědělství, a to pouze s výjimkami explicitně uvedenými v kompetenčním zákoně.
Ministerstvo životního prostředí je ve věcech vodního hospodářství ústředním orgánem státní
správy toliko pro ochranu přirozené akumulace vod, ochranu vodních zdrojů a ochranu jakosti
povrchových a podzemních vod. Zatímco kompetence Ministerstva zemědělství coby ústředního
orgánu státní správy ve věcech vodního hospodářství jsou založeny na generální klauzuli,
pak kompetence Ministerstva životního prostředí stojí na právě opačném principu pozitivní
enumerace. Na totožné konstrukci je postaven i §108 odst. 1 a 2 v současné době platného
vodního zákona č. 254/2001 Sb.
Nelze souhlasit s tím, že by zákonodárce pouze „projevil tendenci“ změnit rozsah a obsah
kompetencí obou ministerstev. Takovému závěru brání sám text §1 odst. 5 písm. c) zákona
č. 272/1996 Sb., v němž se výslovně normuje, že působnost ve věcech vodního hospodářství,
s výjimkami tam uvedenými, „přechází“ z jednoho ministerstva na druhé. Zákonodárce sotva mohl
v uvedeném ustanovení zřetelněji vyjádřit svoji vůli.
V souladu s principem jednoty právního řádu, podle něhož pojmy obsažené v jednom
zákoně mají stejný význam jako totožné pojmy obsažené v zákoně jiném, ledaže by tu byl zvláštní
důvod pro to, aby jim byl přiřazen význam jiný, je na místě usuzovat, že pokud se v kompetenčním
zákoně hovoří o ochraně přirozené akumulace vod, o ochraně vodních zdrojů a o ochraně jakosti
povrchových a podzemních vod, rozumí se tím takto označené instituty vodního zákona
č. 138/1973 Sb. Ministerstvo životního prostředí proto bylo ústředním orgánem státní správy
na tom úseku vodního hospodářství, který byl ve vodním zákoně upraven v oddílu prvním části
třetí (§17 - §21) a jenž byl nadepsán rubrikou „Ochrana přirozené akumulace vod a vodních
zdrojů“ a v oddílu druhém této části (§22 - §27) „Ochrana jakosti povrchových a podzemních
vod“. Ministerstvo zemědělství pak bylo ústředním orgánem státní správy na úseku vodního
hospodářství ohledně ostatních záležitostí.
Schválení návrhu manipulačního řádu upravoval vodní zákon v §9 pod rubrikou „Povolení
k vodohospodářským dílům“, jenž je řazen do třetího oddílu části druhé. Ze systematického
výkladu zákona tedy vyplývá, že schválení manipulačního řádu nespadá pod ochranu přirozené
akumulace vod a vodních zdrojů ani pod ochranu jakosti povrchových a podzemních vod,
a proto funkční příslušnost k rozhodnutí o odvolání náležela Ministerstvu zemědělství
a nikoliv Ministerstvu životního prostředí. Tato námitka žalobce je tedy lichá.
Ad 2)
Námitce žalobce, napadající porušení jeho subjektivního práva vyjádřit se ke všem
podkladům napadeného rozhodnutí, lze přisvědčit. Žalobce tvrdí, že se dostavil k nahlédnutí
do spisu, přičemž zjistil, že spis jednak neobsahuje celé jeho odvolání a jednak že byl doplněn
o množství podkladů, které nebylo možno technicky opsat; proto zažádal o pořízení kopií těchto
podkladů pro rozhodnutí odvolacího orgánu, avšak žalovaný jeho žádost oslyšel. Správní spis sice
neobsahuje protokol či úřední záznam o nahlédnutí do spisu, kterým by byla tvrzení žalobce
prokázána, avšak žalobce k žalobě doložil své podání učiněné u žalovaného, opatřené otiskem
úředního razítka žalovaného ze dne 15. 10. 2001, jehož obsahem je sdělení o odepření možnosti
nahlížet do spisu, a žádost o informace, konkrétně o pořízení kopií specifikovaných dokumentů,
coby možných podkladů pro rozhodnutí. S tímto podáním se žalovaný v odůvodnění svého
rozhodnutí byl povinen vypořádat, ale neučinil tak. Námitku, že správní orgán neumožnil nahlížet
do spisu žalobce uplatnil i v doplnění odvolání, měl se tedy s ní žalovaný ve svém rozhodnutí
zabývat.
Žalovaný oznámil účastníkům, že jsou opatřeny podklady pro rozhodnutí, a poučil
je o možnosti do nich nahlédnout a popřípadě se k nim vyjádřit. Žalobce se dostavil k nahlédnutí
do spisu po předchozí domluvě dne 15. 10. 2001 (jinak k nahlížení do spisu byl stanoven den
11. 10. 2001 od 8.00 do 12.00 hod., a to v sídle žalovaného v Praze; to vše při počtu několika
desítek účastníků z j. M.). Dne 16. 10. 2001, tedy hned druhý den po nahlédnutí do spisu
žalobcem, vydal žalobce napadené rozhodnutí. Postup správního orgánu jak je upraven v §33
odst. 2 správního řádu tak byl postupem žalovaného formalizován, žalobci nebyla dána reálná
možnost vyjádření se ve smyslu uvedeného ustanovení.
Mezi základní pravidla správního řízení patří v §3 odst. 2 správního řádu zakotvená zásada
součinnosti, která zahrnuje rovněž vztahy správního orgánu k účastníkům řízení. Jejím
naplňováním má být docíleno požadavku otevřenosti, srozumitelnosti a předvídatelnosti
rozhodování. Pokud odmítne správní orgán součinnost účastníku řízení a neumožní mu seznámit
se s listinami, které sloužily jako podklad pro rozhodnutí, je takovým postupem nastolen stav,
který není v souladu se základními zásadami správního řízení. Takový postup může mít vliv
na zákonnost rozhodnutí samotného, neboť účastník má tak podstatným způsobem ztíženy
podmínky pro svoji obranu.
Pozice žalobce však byla ztížena i tím, že mu v rámci nahlížení do spisu žalovaný
neumožnil pořídit kopii, a to s formálním odkazem na §23 odst. 1 správního řádu, dle kterého
účastníci řízení a jejich zástupci mají právo nahlížet do spisů s výjimkou protokolů o hlasování
a pořizovat si z nich výpisy. Citované ustanovení sice hovoří toliko o právu pořizovat si výpisy
a nestanoví nic o právu pořizovat si opisy, případně žádat, aby takové opisy pořídil účastníku řízení
správní orgán; to však neznamená, že takové právo by účastník správního řízení neměl. Právo
stanoví pravidla pro dobu přítomnou, což znamená, že je také zapotřebí k jeho výkladu
přistupovat z hlediska doby, kdy k jeho aplikaci dochází. Každý právní předpis nese pečeť doby
svého vzniku, avšak právní normy v něm obsažené se v důsledku společenského vývoje mohou
měnit, aniž by se měnil samotný text zákona. Tak je tomu i v případě §23 správního řádu.
Je zřejmé, že toto ustanovení odpovídá tehdejšímu malému rozšíření kopírovací kancelářské
techniky po správních úřadech. V dnešní době, kdy jsou kopírovací stroje běžnou součástí výbavy
každého úřadu, neexistuje jediný rozumný důvod pro to, aby jich nebylo využíváno
pro zhotovování opisů účastníkům řízení, kteří o to požádají. Jinak řečeno, právo na pořizovat
si opisy ze správního spisu, případně požadovat pořízení takových opisů, tu je, ač není v textu §23
správního řádu výslovně zakotveno; vyplývá nejen implicitně z tohoto ustanovení, ale i ze shora
zmíněné zásady součinnosti. V této souvislosti se nabízí rovněž srovnáním s občanským soudním
řádem, trestním řádem, soudním řádem správním či zákonem o správě daní a poplatků: ve všech
těchto procesních předpisech, upravujících civilní řízení soudní, trestní řízení, správní soudnictví
a daňové řízení, je zakotveno nejen právo pořizovat si ze spisu výpisy, ale též opisy. Právní řád
je jednotný, a proto v pochybnostech o výkladu určitého ustanovení je třeba jej také jednotně
vykládat, tj. vykládat jej v souladu se právním řádem jako systematickým celkem, a nikoliv s ním
rozporně. Je nutno podotknout, že s vydáváním stejnopisů, opisů, fotokopií, výpisů
nebo písemných informací z úředních spisů počítá i zákon ČNR č. 368/1992 Sb., o správních
poplatcích, (položka 3 sazebníku správních poplatků). Ze všech těchto důvodů je zjevné,
že doslovný jazykový výklad, k němuž se uchýlil žalovaný, je naprosto neudržitelný a vede
k nezákonným následkům.
Druhé žalobní námitce tedy lze přisvědčit. Shora uvedený postup žalovaného znamenal
tak výrazné porušení procesních práv žalobce, že nade vší pochybnost mohl mít vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí, a sám o sobě skýtá dostatečný důvod pro jeho zrušení.
Ad 3)
Další vážné procesní pochybení, které mohlo mít vliv na zákonnost napadeného
rozhodnutí, spočívá v tom, že se správní orgány dostatečně nezabývaly námitkami, které žalobce
vznášel v průběhu řízení.
V napadeném rozhodnutí samém žalovaný nereaguje dostatečně konkrétním způsobem
na odvolací námitky žalobce procesního charakteru. V odůvodnění rozhodnutí se těmito
námitkami zabývá jediná a ještě k tomu nesrozumitelná věta.
Co se týče věcných námitek, uplatněných žalobcem jak před správním orgánem I. stupně,
tak zejména v podaném odvolání, patří mezi ně zejména ty, jimiž žalobce vytýká nezjištění
skutečných odběrů vody za situace, kdy byla zásobní funkce vodního díla odvozena od požadavků
odběratelů, zatopení významného krajinného prvku - lužního lesa vzrostlého na dně, obnaženém
po upuštění nádrží po dobu pěti let, a souvisejících přirozených biotopů, podstatné zmenšení
plochy či dokonce zatopení vybudovaných umělých ostrovů a vytvořeného biokoridoru,
nevypořádání se s novou koncepcí využití vodního díla (Politika MŽP k problematice
„Novomlýnských nádrží“).
Jak je však zřejmé z žalobou napadeného rozhodnutí (str. 4 nahoře), v jeho odůvodnění
se žalovaný vyjadřoval pouze k námitkám odvolatelů Českého ramsarského výboru (ČRV),
Občanského sdružení Poradního sboru Pálava (OSPSP), Agentury ochrany přírody a krajiny ČR
(AOPK) a Moravského rybářského svazu Brno (MRS), přičemž žalobce, jakožto účastník řízení
a odvolatel nebyl v části odůvodnění, vyjadřující se k námitkám odvolatelů, vůbec zmíněn. Nelze
tedy přezkoumat, zda se v napadeném rozhodnutí žalovaný vyrovnal i s odvolacími důvody
žalobce, nebo zda pouze povšechně zhodnotil námitky vznesené ostatními účastníky řízení.
Rozhodnutí odvolacího orgánu musí být opatřeno rozhodovacími důvody, aby soud mohl
přezkoumat skutkové i právní premisy, na nichž bylo rozhodnutí založeno. Pokud však rozhodnutí
nevyčerpává obsah obrany, tedy nevypořádá-li se vyčerpávajícím způsobem s námitkami žalobce
uvedenými v opravném prostředku, pak tento požadavek nesplňuje. Takové rozhodnutí
je rozhodnutím nepřezkoumatelným. Tato skutečnost je v rozporu se zákonem obzvláště
v případě, jakým je souzený případ, kdy žalobci náleží pouze procesní oprávnění, tedy pouze
možnosti tvrdit porušení svých procesních práv. Ze základních zásad, ovládajících správní řízení
plyne povinnost odvolacího orgánu, aby své rozhodnutí odůvodnil jasným a určitým způsobem
do té míry, že z něho musí být patrno, z jakých podkladů vycházel, které podklady byly použity
pro jeho rozhodnutí, které nikoli a proč. Je vadou žalobou napadeného rozhodnutí, pokud
se v něm rozhodující orgán nevypořádal se všemi žalobcem namítanými skutečnostmi,
jejichž porušení mohlo ve svém závěru způsobit nezákonnost takového rozhodnutí.
Ad 4)
Vážným porušením procesních zásad byla skutečnost, že správní orgán vyloučil
ze správního spisu součást odvolání žalobce, tj. protokoly o výsledcích prověrky ve vodním
hospodářství, kterou vykonalo ve dnech 4. a 5. 12. 2000 Ministerstvo životního prostředí. Z těchto
přiložených protokolů žalobce v odvolání dovozoval, že z výsledků prověrky je zřejmé, že Okresní
úřad Břeclav před vydáním rozhodnutí věděl, že nároky na odběry vody nejsou právně závazné,
neboť podmínkou jejich závaznosti je dle příslušných stavebních povolení zkolaudování staveb;
rozhodnutí o výšce hladiny 170,00 m n. m. proto dle názoru žalobce nevycházelo ze spolehlivě
zjištěného stavu věci.
Takovým postupem došlo k vadě řízení, a to jak ze strany správního orgánu, který nemůže
sám o své vůli rozhodnout, které podklady budou odvolacím orgánem využity pro rozhodnutí
samotné a část odvolání (přiložené protokoly) vyčlenit z podkladů sloužících rozhodnutí, došlo
však k pochybení i na straně žalovaného, který se s touto námitkou žalobcem uplatněnou
v odvolání nikterak v žalobou napadeném rozhodnutí nevypořádal, neuvedl, zda zjištění učiněná
jiným orgánem mají či nemají vliv na výrok rozhodnutí samotného a nebo, zda je taková námitka
nerelevantní a z jakého důvodu. Již tato absence odůvodnění napadeného rozhodnutí způsobuje
jeho nepřezkoumatelnost soudem, neboť není z rozhodnutí zřejmé, jak se s nastolenou námitkou
žalovaný vypořádal.
Ad 5)
Procesních pochybení se dopustil rovněž správní orgán I. stupně.
Žalobce označil protokol o ústním jednání ze dne 28. 3. 2000, sepsaný až 2. 5. 2000, jako
odporující §22 správního řádu; žalovaný jej tedy nemohl použít jako podklad pro své rozhodnutí.
Podle §22 správního řádu o ústních podáních a o důležitých úkonech v řízení, zejména
o provedených důkazech, o vyjádřeních účastníků řízení, o ústním jednání a o hlasování sepíše
správní orgán protokol. Z protokolu musí být zejména patrno, kdo, kde a kdy řízení prováděl,
předmět řízení, které osoby se ho zúčastnily, jak řízení probíhalo, jaké návrhy byly podány a jaká
opatření byla přijata; v protokolu o hlasování se uvede též výrok rozhodnutí a výsledek hlasování.
Protokol podepisují po přečtení všechny osoby, které se jednání zúčastnily, a pracovník (člen)
správního orgánu provádějícího řízení, protokol o hlasování všichni přítomní členové správního
orgánu. Odepření podpisu, důvody tohoto odepření a námitky proti obsahu protokolu se v něm
zaznamenají.
Je skutečností, že jedině protokol je v těchto případech pramenem toho, co při ústním
jednání uvedli účastníci řízení, vypověděli svědci, co bylo zjištěno při místním šetření, či jaké další
procesní úkony byly provedeny a s jakým výsledkem. Protokol je důkazním prostředkem a podává
důkaz o tom, co je v něm uvedeno. Bylo-li svoláno ústní jednání na den 28. 3. 2000 a tento den
se konalo, avšak protokol byl sepsaný až dnem 2. 5. 2000, nemůže takový protokol splňovat
bezezbytku zákonné náležitosti protokolu; tato vada však nedosáhla takové intenzity, že by
způsobila nezákonnost rozhodnutí ve věci samé. Jak bylo ověřeno ze správního spisu, zápis
z ústního jednání konaného dne 28. 3. 2000 byl sice sepsán až 2. 5. 2000, jeho součástí však byly
námitky a připomínky zúčastněných stran, mj. i samotného žalobce. Žalobce tedy mohl uplatnit
a také uplatnil své námitky a připomínky k projednávané věci. Proto jeho tvrzení, že byl postupem
správního orgánu zkrácen na svých právech, není důvodné, neboť na možnosti obrany nebyl
žalobce zkrácen způsobem, který by v tomto směru způsobil nezákonnost napadeného
rozhodnutí.
Podle základních pravidel řízení (§3 odst. 1, 2 a 4 správního řádu) správní orgány
postupují v řízení v souladu se zákonem a jinými právními předpisy, jsou povinny chránit práva
a zájmy občanů, postupovat v řízení v úzké součinnosti s občany a dát jim vždy příležitost,
aby mohli svá práva a zájmy účinně hájit, zejména se vyjádřit k podkladu rozhodnutí, a uplatnit své
návrhy. Těmto požadavkům žalovaný vyhověl, skutečnost, že o ústním jednání konaném dne
28. 3. 2000 byl sepsán zápis až dne 2. 5. 2000 ve svém souhrnu nevedlo k nezákonnosti
přezkoumávaného rozhodnutí.
Na zákonnost ovšem mohla mít vliv vada řízení spočívající ve stanovení nepřiměřené lhůty
k vyjádření k přepracované verzi manipulačních řádů. Žalobce obdržel přepracovanou verzi
manipulačních řádů s tím, aby se k nim vyjádřil do 25. 6. 2000, tedy do osmi dnů, přičemž
k uvedenému datu bylo správní řízení koncentrováno. Takové stanovení lhůty (termínu)
k vyjádření není samo o sobě porušením procesních předpisů. Rozhodnutí správního orgánu I.
stupně však bylo následně vydáno až po necelých jedenácti měsících (dne 11. 4. 2001). V takovém
případě se však lhůta pro vyjádření žalobce tak, jak byla stanovena správním orgánem, jeví jako
zcela nepřiměřená. Na přiměřenost či nepřiměřenost uvedené lhůty lze usuzovat zejména
z rozsahu materiálu, k němuž se má účastník řízení vyjadřovat, z jeho složitosti, z odborné úrovně,
z důsledků, které z něj pro účastníka řízení či pro společnost vyplývají, jakož i z celkové doby
trvání řízení. V daném případě se jednalo o rozsáhlý materiál vysoké odborné úrovně
a s významnými dopady na životní prostředí, přičemž řízení probíhalo i po uplynutí lhůty
k vyjádření ještě řadu měsíců. Ze souhrnu těchto skutečností potom vyplývá i závěr, že osmidenní
lhůta k vyjádření je nepřiměřeně krátká, a neumožňuje skutečný výkon práva vyjádřit se ke všem
podkladům.
V.
Závěr
Je tedy nutno uzavřít, že žalovaný vydal po vadném řízení nepřezkoumatelné, a tedy
nezákonné rozhodnutí. Postupem správních orgánů došlo v dané věci k porušení ustanovení §3
odst. 2, 3, 4, §22 odst. 3, §23 odst. 1, §32, §33, §56, §57 odst. 2, §59 odst. 1 a 2 správního řádu.
Napadené rozhodnutí je nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů, neboť správní orgán
se nezabýval námitkami uvedenými žalobcem v odvolání. Rovněž došlo k podstatnému porušení
ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé. Z těchto důvodů zdejší soud napadené rozhodnutí žalovaného dle ustanovení §76
odst. 1 písm. a) a c) s. ř. s. a ustanovení §78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto řízení bude žalovaný vázán právním názorem soudu vysloveným v tomto rozsudku (§78
odst. 5 s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl dle ust. §60 odst. 1 s. ř. s. Žalovaný, který neměl
v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu nákladů řízení. Úspěšný žalobce vznesl
nárok na náhradu nákladů spojených s pořizováním kopií části spisu. Na náhradu těchto nákladů
má žalobce proti žalovanému právo podle §60 odst. 1 s. ř. s., a to ve výši 480 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. 8. 2004
JUDr. Josef Baxa
předseda senátu