ECLI:CZ:NSS:2004:6.A.31.2001
sp. zn. 6 A 31/2001 - 91
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Václava
Novotného a soudců JUDr. Ludmily Valentové a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobců a) K. A. st., b) K. A. ml., oba právně zast. advokátkou Mgr. Hanou Sklenářovou, AK
Velké Meziříčí, Malá Stránka 318, proti žalovanému Ministerstvu životního prostředí,
Vršovická 65, Praha 10, za účasti: 1) Akademie věd ČR - Ústav biologie obratlovců,
Květná 8, Brno, 2) M1, 3) Č., a. s., právně zast. advokátem JUDr. Petrem Holznerem, se
sídlem Španielova 1299/8O, Praha 6, 4) obce K., 5) M2, právně zast. advokátem JUDr.
Pavlem Příhodou, se sídlem AK Merhautova 8, Brno, v řízení o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 21. 12. 2000, č. j. 560/3027/00 - He,
takto:
I. Rozhodnutí žalovaného č. j. 560/3027/00 - He ze dne 21. 12. 2000 se z r u š u j e
pro vady řízení a věc se mu vrací k dalšímu řízení.
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci na nákladech řízení částku 4650 Kč
k rukám právní zástupkyně žalobců ve lhůtě do 30 dnů od právní moci tohoto rozhodnutí.
Odůvodnění:
Žalobou se žalobci domáhají zrušení výše označeného rozhodnutí žalovaného, kterým
bylo zamítnuto odvolání žalobce a) proti rozhodnutí Okresního úřadu v Třebíči, referátu
životního prostředí č. j. 106.20-2757/3/2000-231/Št ze dne 14. 8. 2000, kterým byl zamítnut
návrh na povolení obnovy řízení o schválení 3. revize manipulačního řádu vodního díla
D. – Č. a. s. na řece J. S napadeným rozhodnutím žalobci nesouhlasí a jsou přesvědčeni, že
byli zkráceni na svých právech v řízení před správními orgány v obou stupních, když jim byla
odňata možnost účastnit se řízení a chránit své zájmy. Rozhodnutí žalovaného dále pokládají
za nezákonné, když v něm tento zcela pominul důvody návrhu na povolení obnovy řízení a
důvody uváděné v odvolání a ani nezkoumal, zda byl porušen zákon nedodržením základních
pravidel řízení stanovených správním řádem v §1 až 4 a §14, a dále nikterak neodůvodnil
postup správního orgánu, který neumožnil žalobcům účast ve správním řízení. Žalovaný tak
porušil ustanovení §3 odst. 4 správního řádu v tom, že napadené rozhodnutí vydal, aniž by
spolehlivě zjistil stav věci, ust. §4 , když jim bylo odepřeno jejich právo být účastníkem
řízení, ve kterém se jedná o jejich chráněných zájmech odběratelů průtokové vody a konečně
ust. §14 neboť správní orgán je za účastníky řízení neoznačil.
Žalovaný ve svém písemném vyjádření popsal postup správních orgánů, jakož
i vodohospodářských orgánů při povolování změn nakládání s vodami, zejména okolnosti
související s povolením k užívání Francisovy turbíny na nádrži M. bez projednání a schválení
doplňku MŘ VD D., tedy v rozporu se skutkovým stavem změny manipulace v důsledku
instalace dalšího turbosoustrojí na nádrži M. bez účasti změnou dotčených nositelů
založených oprávnění. K důvodům žaloby odkazuje žalovaný na odůvodnění svého
rozhodnutí, v něž nemohl žalobcům vyhovět z důvodu, že před instalací další turbíny na
nádrži M. a tím související změně nakládání s vodami, nedošlo k dotčení zájmů uživatelů
oprávnění pod nádrží M., jelikož v době schválení třetí revize MŘ VD D.e nedošlo ke
změnám v užívání manipulace s vodou. Při schválení 3. revize MŘ nebyli žalobci účastníky
řízení, a proto žalovaný ani nezkoumal dodržení lhůty pro podání návrhu na obnovu řízení,
protože nebyla splněna základní podmínka pro podání návrhu, a to, aby byl podán účastníkem
řízení. Žalovaný neshledal důvod nezákonnosti napadeného rozhodnutí, a protože žalobou
namítané vady rozhodnutí nebyly prokázány, navrhuje žalobu zamítnout.
V daném případě se jedná o věc, která na Nejvyšší správní soud přešla podle ust.§132
zák. č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále s. ř. s.) z Vrchního soudu v Praze. Podle
uvedeného ustanovení Nejvyšší správní soud ve věcech neskončených vrchními soudy u nichž
byla přede dnem účinnosti s. ř. s dána jejich věcná příslušnost, dokončí řízení zahájená před
těmito soudy. Řízení o žalobách podaných podle části páté hlavy druhé zák. č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2002, o nichž nebylo rozhodnuto do dne
nabytí účinnosti s. ř. s., se dokončí podle ustanovení části třetí hlavy druhé, dílu prvního
s. ř. s.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení, které mu
předcházelo a dospěl k závěru, že žaloba je důvodná.
Pro posouzení věci ve správním soudnictví je rozhodující skutkový i právní stav
v době rozhodování správního orgánu, který žalobou napadené rozhodnutí vydal, přičemž
žaloba je v soudním řízení přezkoumávána v mezích žalobcových návrhů. Soud se proto
v souladu s ust. §75 odst. 1 s. ř. s. nezabýval těmi námitkami ani vyjádřeními žalovaného,
které se vztahovaly k řízení povolení užívání Francisovy turbíny k trvalému provozu.
Napadeným rozhodnutím, které může být předmětem přezkumné činnosti soudu je rozhodnutí
MŽP č. j. 560/3027/00 - He, ze dne 21. 12. 2000, kterým bylo zamítnuto odvolání žalobce
a potvrzeno rozhodnutí Okresního úřadu v Třebíči č. j. 106.20-2757/3/2000-231/Št ze dne
14. 8. 2000 o zamítnutí návrhu na povolení obnovy řízení z důvodu opožděnosti.
Ze spisového materiálu, tak jak byl soudu předložen, vyplynulo, že dne 8. 2. 1996
(v době platnosti 2. revize MŘ VD D.) vydal Okresní úřad v Třebíči rozhodnutí RŽP č. j.
106.20-6389/95-231/M, kterým povolil investorům panu K. A. st. a panu K. A. ml. stavbu
„Rekonstrukce MVE G. na řece J.“ v k. ú. D. a současně povolil nakládání s vodami, tj. odběr
povrchové vody z řeky J. za účelem výroby elektrické energie na MVE G. Zrekonstruovaná
elektrárna byla zkolaudována a uvedena do trvalého provozu dne 23. 2. 1998 rozhodnutím
OÚ Třebíč č. j. RŽP 106.20-175/98-231/M. Dne 2. listopadu 1998 upozornil žalobce správní
orgán na skutečnost, že dochází ke změnám průtoku v řece bez předchozího upozornění,
v důsledku čehož vznikají ztráty MVE, zvýšené průtoky s sebou nesou i hrubé plovoucí
nečistoty, které mohou poškodit stavidlo MVE, současně požadoval, aby byli o manipulaci na
VD D. předem informováni a mohli tak učinit potřebná opatření. Další jednání týkající se
opakujících se rozporů proběhla 23. 11 1998 a v průběhu roku 2000.
Dne 4. 4. 2000 žalobce postoupil Územnímu odboru MŽP pro Brněnskou oblast
podnět podle §65 zákona č. 71/1967 Sb., správní řád, k přezkoumání rozhodnutí OÚ Třebíč
č. j. 106.20-5566/98-231/Št ze dne 8. 10. 1998, kterým byla schválena 3. revize MŘ VD D.
Sdělením MŽP, kterému byl podnět postoupen, byl žalobce přípisem ze dne 7. 7. 2000, č. j.
560/1984/00-He vyrozuměn s tím, že po přezkoumání podnětu správní orgán posoudil, že
jsou dány případné důvody pro obnovení řízení dle §62 odst. 1 písm. c) správního řádu,
k jehož vedení je příslušný správní orgán, který rozhodoval v posledním stupni, tj. Okresní
úřad v Třebíči. Na základě tohoto sdělení podal žalobce u OÚ v Třebíči dne 21. 7. 2000 návrh
na povolení obnovy řízení, v němž uplatňuje důvod dle §62 odst. 1 písm. c) správního řádu, a
to odnětí možnosti účastnit se řízení. O podaném návrhu rozhodl OÚ v Třebíči dne 14. 8.
2000 č. j. 106.20-2757/3/2000-231/Št tak, že návrhy podané žalobcem K. A. st. ze dne 4. 4.
2000 a ze dne 21. 7. 2000 zamítl. Jako důvod zamítnutí správní orgán uvádí zmeškání
subjektivní tříměsíční lhůty pro podání návrhu. Rozhodnutí, do kterého návrh směřuje bylo
vydáno dne 8. 10. 1998 a právní moci nabylo dne 28. 10. 1998. Skutečnost, že VD D. má
schválený nový „Provozní řád“ – revizi provozního řádu, byla účastníkovi řízení známa
nejpozději dne 6. 11. 1998, kdy psal dopis adresovaný Č., a. s., tzn., že lhůta 3 měsíců již
uplynula, přičemž zmeškání lhůty nelze prominout. Vzhledem k tomu, že schválením 3.
revize MŘ VD D., shodné s předcházející 2. revizí, nedocházelo ke změně vodoprávních
poměrů na řece J., nemohlo tedy dojít k dotčení či ovlivnění zájmů držitelů a uživatelů
povolení k nakládání s vodami, a proto nebyli ani tito přizváni ke správnímu řízení jako jeho
účastníci. K námitkám týkajícím se porušení práva účastnit se řízení, uvedl správní orgán, že
průběh řízení a jeho výsledek nemohly být ovlivněny ani případnou účastí navrhovatele,
neboť byl schvalován dokument shodný s dokumentem v platnosti předcházejícím, který
v praxi vyhovoval a nebylo nutno jeho znění měnit. Z důvodů výše uvedených správní orgán
v I. stupni návrh na povolení obnovy řízení zamítl. O odvolání podaném proti zamítavému
rozhodnutí rozhodl žalovaný dne 21. 12. 2000, čj. 560/3027/00-He tak, že je zamítl.
V napadeném rozhodnutí, v němž žalovaný popisuje dosavadní průběh řízení, přičemž se
vyjadřuje i k otázkám řízení ve věci povolení užívání Francisovy turbíny ve stručném
věcném odůvodnění konstatoval, že odvolání není možno vyhovět, neboť před instalací
další turbíny na nádrži M. nedošlo k dotčení zájmů uživatelů oprávnění pod nádrží M., jelikož
v době schválení 3. revize MŘ VD D. nedošlo ke změnám v užívání povrchových vod , tj.
změnám manipulace s vodou; v roce 1998 tedy nebyl pan A. účastníkem vedeného správního
řízení a odvolací orgán tudíž ani nezkoumal, zda mohla být dodržena subjektivní lhůta 3
měsíce pro podání návrhu na obnovu řízení, neboť nebyla splněna základní podmínka řízení,
když návrh může být podán pouze účastníkem řízení §63 odst. 3 zák. č. 71/1967 Sb.).
Účastníkem řízení je ten, o jehož právech, právem chráněných zájmech nebo
povinnostech má být v řízení jednáno nebo jehož práva, právem chráněné zájmy nebo
povinnosti mohou být rozhodnutím přímo dotčeny; účastníkem řízení je i ten, kdo tvrdí,
že může být rozhodnutím ve svých právech, právem chráněných zájmech nebo povinnostech
přímo dotčen, a to až do doby, než se prokáže opak. Účastníkem řízení je i ten, komu zvláštní
právní předpis takové postavení přiznává.
Ustanovení §14 správního řádu vymezuje obecně pojem účastníka řízení, čímž
orientuje správní orgány na to, aby zajistily v řízení aktivní účast těch, jichž se správní
rozhodnutí týká, popř. může týkat. V souladu s obecným vymezením pojmu účastníka mohou
toto postavení přiznat určitým osobám zvláštní předpisy.
K tomu, aby měl určitý subjekt postavení účastníka řízení, postačí pouhý
hmotněprávní předpoklad existence jeho práv, právem chráněných zájmů nebo povinností
nebo dokonce tvrzení o možném dotčení na svých právech, právem chráněných zájmech nebo
povinnostech. Kdo je účastníkem řízení vymezuje sice správní řád, ale odpověď na to, koho
svou definicí správní řád za účastníka řízení povolává, dávají předpisy hmotného práva.
Znakem účastníka řízení je hmotněprávní poměr k věci, to však neznamená že správní orgán
přizná postavení účastníka řízení jen tomu, o němž se při zahájení přesvědčil, že účastníkem
řízení je. Správní orgán je povinen zkoumat a upřesňovat okruh účastníků řízení v průběhu
celého řízení. Vyjde-li v průběhu řízení najevo, že někdo, kdo byl považován za účastníka
řízení, účastníkem není, vydá o tom správní orgán rozhodnutí. Byli-li žalobci vlastníky
a provozovateli MVE G., jejíž rekonstrukce a následně i odběr povrchové vody z toku J. pod
nádrží M. za účelem výroby elektrické energie byla rozhodnutím ze dne 23. 2. 1998 povolena,
byl nepochybně založen předpoklad pro jejich účastenství v řízení. Předpoklad jejich
účastenství lze dovodit již z předcházejícího rozhodnutí o schválení 2. revize MŘ VD D. ze
dne 6. 1. 1993, č. j. 106.10.4840/92-231/2/Va/Se. Stanoví-li uvedené rozhodnutí požadavek
nezbytné spolupráce všech uživatelů, jakkoli bylo vydáno v době, kdy žalobci těmito ještě
nebyli, nelze jinak, než povinnost součinnosti dovodit i pro období následující.
Nelze přisvědčit žalovanému odůvodňuje-li postup správního orgánu v I. stupni mimo
jiné tím, že žalobce nebyl účastníkem řízení, a tak nemohlo dojít k dotčení jeho práv a právem
chráněných zájmů, neboť schválením 3. revize MŘ nedošlo ke změnám oproti 2. revizi.
Správní orgán nemůže autoritativně předem určit, komu náleží nebo komu vznikne právo,
právem chráněný zájem či povinnost, o které bude v řízení jednáno a rozhodováno – to je věcí
zkoumání v průběhu řízení a vydání rozhodnutí. Má-li mít výsledek řízení platné právní
účinky pro třetí osoby, je třeba takovou osobu k řízení přibrat. O tom, zda konkrétní osoba,
která to o sobě tvrdí, je účastníkem řízení, či nikoli, je správní orgán povinen rozhodnout.
Takový závěr však správní orgán ani žalovaný v napadeném rozhodnutí neučinili.
Povinností správního orgánu je v souladu s ust. §59 odst. 1 správního řádu
přezkoumat napadené rozhodnutí v celém rozsahu, nemůže být proto vázán pouze tím,
co v odvolání uvede některý z účastníků. Tím spíše však je povinen vypořádat se s námitkami
v odvolání uvedenými. Této povinnosti však žalovaný nedostál, když nejen, že se vůbec
nevypořádal s otázkou postavení účastníka v řízení, ale ani neodůvodnil, z jakých skutečností
vycházel, když potvrdil rozhodnutí správního orgánu v I.stupni, který zamítl návrh
na povolení obnovy řízení pro opožděnost. Své právní závěry tak činí zcela mimo výrok
rozhodnutí, které přezkoumával.
Odůvodnění:
rozhodnutí podle ust. §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb. musí obsahovat
skutečnosti, které byly podkladem pro rozhodnutí, jakými úvahami byl správní orgán veden
při hodnocení důkazů a rovněž i použití právních předpisů, na základě, kterých rozhodoval.
Smyslem odůvodnění správního orgánu je jednak doložení správnosti i zákonnosti postupu
správního úřadu, jakož i vydaného správního rozhodnutí. Z odůvodnění musí být zřejmé jak
skutkové tak právní předpoklady, z nichž správní orgán vycházel při hodnocení konkrétní
skutkové podstaty a při její subsumpci pod určité ustanovení zákona a aby zejména
obsahovalo a vyčerpalo celý petit návrhu, zejm. právní úvahy o něm a důvody, které
k úřednímu výroku vedly. Odůvodnění žalobou napadeného rozhodnutí však obsahuje
skutečnosti, kterými je stvrzována správnost postupu správního orgánu , při použití právního
názoru, podle kterého správním orgánem v I. stupni ve věci postupováno nebylo. Uvádí-li
žalovaný ve výroku, že potvrzuje rozhodnutí správního orgánu v I. stupni, nelze jinak, než
dovodit, že shodně shledal důvod pro zamítnutí návrhu na povolení obnovy řízení v jeho
opožděnosti; dále však v napadeném rozhodnutí zdůvodňuje potvrzující výrok skutečností
zcela jinou, a to nedostatkem podmínky řízení z důvodu, že žalobce nebyl účastníkem řízení.
Rozhodnutí, které obsahuje dva vzájemně se vylučující výroky - zamítnutí pro opožděnost
a zamítnutí pro nedostatek podmínek řízení, trpí vnitřním rozporem, který zakládá jeho
nepřezkoumatelnost spočívající v nesrozumitelnosti. Je-li návrh na povolení obnovy řízení
považován za nepřípustný, z důvodu, že tak učinila osoba nepříslušná, nelze o něm současně
rozhodovat jako o opožděném.
Nejvyšší správní soud na základě výše uvedeného dospěl k závěru, že rozhodnutí
žalovaného, trpí takovými podstatnými vadami, které zakládají jeho nepřezkoumatelnost,
a proto je podle s ust.§76 odst. 1 písm. a) s. ř. s. zrušil.
V dalším řízení se bude správní orgán řídit právním názorem vysloveným v tomto
rozsudku; s ohledem na to, že nebyla ve správním řízení vyřešena otázka procesního
postavení žalobců, žalovaný se bude zabývat především skutečnostmi, zakládajícími nebo
vylučujícími postavení žalobců jakožto účastníků řízení podle §14 odst. 1 správního řádu,
tyto řádně odůvodní a teprve poté se lze zabývat včasností podaného návrhu na povolení
obnovy řízení, resp. jeho věcnou opodstatněností.
O nákladech řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ust. §60 odst. 1 s. ř. s. Řízení ve věci
bylo zahájeno 27. 12. 2001. Podle §133 s. ř. s. odměna za zastupování advokátem nebo
notářem v řízeních, která byla zahájena přede dnem účinnosti tohoto zákona (1. 1. 2003),
se stanoví podle dosavadních předpisů. V daném případě je třeba postupovat podle vyhlášky
č. 484/2000 Sb. účinné od 1. 1. 2001, kterou se stanoví paušální sazby výše odměny
za zastupování účastníka advokátem. Ve věcech žalob a opravných prostředků proti
rozhodnutím orgánů veřejné správy a správních orgánů činí sazba odměny 3500 Kč (§11
citované vyhlášky). K tomu přísluší paušální částka jako náhrada výdajů podle §13 odst. 3
vyhl.č. 177/1996 Sb. ve výši 75 Kč za jeden úkon, v daném případě 2 x 75 Kč (za převzetí
věci a sepsání žaloby), tj. 150 Kč. Žalobci dále přísluší náhrada za zaplacený soudní poplatek
1000 Kč. Celkem jeho náklady činí 4650 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s. a §120 s. ř. s.).
V Brně dne 28. 4. 2004
JUDr. Václav Novotný
předseda senátu