ECLI:CZ:NSS:2004:6.A.43.2002
sp. zn. 6 A 43/2002 - 75
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Václava Novotného a JUDr. Lenky Matyášové v právní věci
žalobce U. Č. r., a. s., zast. advokátem JUDr. Jiřím Voršilkou, se sídlem AK Opletalova 4,
Praha 1, proti žalovanému Ministerstvu financí, se sídlem Letenská 15, Praha 1, v řízení
o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 25. 2. 2002, č. j. 16112710/2001/927,
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva financí ze dne 25. 2. 2002, č. j. 16112710/2001/927
se zrušuje pro nezákonnost a vady řízení a věc se vrací žalovanému k dalšímu
řízení.
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci k rukám právního zástupce
JUDr. Jiřího Voršilky, advokáta se sídlem Opletalova 4, Praha 1, na nákladech řízení částku
4650 Kč, a to do patnácti dnů od právní moci rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 25. 2. 2002, č. j. 16112710/2001/927 zamítl žalovaný
odvolání žalobce proti rozhodnutí Finančního ředitelství pro hl. m. Prahu ze dne 6. 11. 2001,
č. 20/2001, č. j. 7934/27/01 a toto rozhodnutí potvrdil. Žalobce podává žalobu proti
rozhodnutí žalovaného jakož i proti rozhodnutí správního orgánu I. stupně z důvodu
nezákonnosti. Finanční ředitelství pro hl. město Prahu na základě provedené cenové kontroly
uložilo žalobci podle §15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, pokutu za porušení
cenových předpisů, kterého se měl žalobce dopustit tím, že v období od ledna do března 2001
prodejem programové nabídky M. a K. za cenu vyšší než obvyklou zneužil své
hospodářské postavení při sjednávání ceny podle ustanovení §2 odst. 3 zákona o cenách.
Pokuta byla uložena dle §17 odst. 1 písm. b) cit. zákona, a to v nejvyšší možné výši, kdy při
stanovení výše pokuty bylo přihlédnuto k zákonným kritériím podle §17 odst. 2 zákona.
Správní orgán dospěl k závěru, že žalobce zneužil, jako poskytovatel služby – dodávky
televizního signálu prostřednictvím kabelového rozvodu- svého hospodářského postavení
v lokalitách, ve kterých působí, a to tím, že zvýšil cenu programových nabídek oproti ceně
obvyklé. Správní orgán I. stupně se nezabýval námitkami žalobce, že předmětná cena
odpovídá vynaloženým nákladům a nezahrnuje ani nemůže zahrnovat nepřiměřený
hospodářský prospěch. V odvolání podaném proti rozhodnutí o uložení pokuty žalobce
namítal, že a) správní orgán nesprávně dovodil, že žalobce zaujímá v lokalitách, ve kterých
poskytuje službu dominantní postavení, tj. nesprávně vymezil relevantní trh po věcné
a geografické stránce, b) správní orgán nezkoumal otázku přiměřenosti zisku, pokoušel
se zjistit pouze tzv. cenu obvyklou, aniž by vzal v úvahu, že jím zjištěná cena obvyklá
je ve skutečnosti cenou ztrátovou, c) s ohledem na změnu zákona č. 526/1990 Sb., resp.
zákona č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen, nebylo Finanční
ředitelství pro hl. m. Prahu vůbec oprávněno cenovou kontrolu provést a sankci uložit, neboť
k tomuto byla na základě změny zákona dána speciální působnost Českého
telekomunikačního úřadu. Žalovaný v odvolacím řízení uplatněné námitky odmítl jako
nedůvodné s odůvodněním, že žalobce zaujímá dominantní postavení, neboť jím
poskytovanou službu dodávky televizního signálu prostřednictvím kabelového rozvodu nelze
nahradit jinými způsoby přijímání televizního signálu, neboť příjem televizního signálu
prostřednictvím systému MMDS, resp. prostřednictvím satelitního vysílání či individuálních
společných antén nelze považovat za plnohodnotnou náhradu, takto přijímaný signál není
stejně kvalitní a v některých lokalitách byly možnosti příjmu prostřednictvím STA
odstraněny. S tímto vymezením relevantního trhu na kterém setrval žalovaný nelze souhlasit,
neboť z věcného hlediska je nezbytné definovat trh jako trh dodávky televizního signálu
a nikoliv jako trh dodávky televizního signálu prostřednictvím sítě televizního kabelového
rozvodu. relevantním trhem je totiž vždy pouze dodávka televizního signálu, a to bez ohledu
na způsob jeho přenosu, neboť dodávka televizního signálu prostřednictvím kabelového
rozvodu je plně zastupitelná jinými možnostmi a způsoby dodávky televizního vysílání
(MMDS, satelitní vysílání, individuální a společné antény); tyto odlišné způsoby dodávky
televizního signálu vždy představují a představovaly konkurenci pro kabelové společnosti
a konečným uživatelům dávají možnost zajistit si příjem TV signálu jiným způsobem
a prostřednictvím jiného poskytovatele této služby. K obdobnému závěru dospěl rovněž Úřad
pro hospodářskou soutěž v rozhodnutí o zastavení řízení ve věci společnosti K. N. H., a.s. ze
dne 26. 3. 2001, č. j. S86/2000-510/01 (uvedeno v příloze). Stejný princip je potom přijímán i
v rozhodnutích ESD a uplatňuje se i na srovnatelných trzích v Polsku a Maďarsku.
Argumentace žalovaného, že dodávka TV signálu jinými způsoby nemůže nahradit dodávku
signálu televizního kabelového rozvodu je zcela zavádějící. Příjem TV signálu
prostřednictvím individuálních či společných antén, prostřednictvím MMDS nebo satelitního
vysílání je stále uplatňován většinou domácností v České republice a není žádný důvod se
domnívat, že by nebyl dostatečně kvalitní. Pokud hodlají příjemci TV signálu využít vysoce
kvalitního signálu prostřednictvím televizního kabelového rozvodu, potom je od počátku
jasné, že za tuto službu je třeba zaplatit i cenu, která pokryje oprávněné náklady poskytovatele
a zajistí mu přiměřený zisk. Nebyly splněny zákonné podmínky pro uložení sankce ve smyslu
ust. §3 odst. 3 a §15 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., neboť nebylo možné dovodit, že
žalobce zneužil svého hospodářského postavení tak, jak je předvídáno v ustanovení §2 odst.
3 cit. zákona. Žalovaný dovodil, že není třeba zjišťovat, zda žalobci sjednáním cen za
programové nabídky M. a K. v období od 1. 1. 2001 do konce března 2001 skutečně vznikl
nepřiměřený zisk, ale že postačí zjištění, že tyto ceny jsou vyšší, než ceny ostatních
kabelových společností uplatňovaných ve zcela jiných lokalitách a za odlišné programové
nabídky. Žalobce je tak paradoxně za tyto ceny rozporuplně postihován jednak 1) orgány
Ministerstva financí za to, že se jedná o nepřiměřeně vysoké ceny, přičemž za základ je
použito srovnání s tzv. obvyklými cenami jiných kabelových společností (tyto obvyklé ceny
jsou však nepřiměřeně nízké a pro společnosti, které je uplatňují neznamenají zisk, ale
vysokou ztrátu) a jednak 2) Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže v řízení vedeném pod
sp. zn. 85/2000, ve kterém je žalobci vytýkáno, že tyto obvyklé ceny, jsou naopak
podnákladové, resp. predátorské, jejichž uplatňování je v rozporu se zákonem na ochranu
hospodářské soutěže ( §11 odst.1 písm. e) zákona č. 143/2001 Sb.).
Podle ust. §2 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., ve znění pozdějších předpisů prodávající
nesmí zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský
prospěch prodejem za sjednanou cenu, zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený
zisk. kupující nesmí zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby získal
nepřiměřený hospodářský prospěch nákupem za sjednanou cenu výrazně nedosahující
oprávněných nákladů. Z uvedeného ustanovení je zcela zřejmé, že cena služeb či zboží musí
pokrývat náklady vynaložené na poskytnutí služby a dále musí zahrnovat přiměřený zisk.
Nelze proto dovodit závěr, že cenou obvyklou je cena, která v konkrétních podmínkách,
v daném místě a čase, resp. ve vztahu ke konkrétnímu subjektu znamená, že při jejím
uplatňování takový subjekt dosahuje ztráty. Žalobci rozhodně uplatňováním cen
za programové nabídky M. a K. od 1. 1. 2001 nepřiměřený prospěch nemohl vzniknout, neboť
ceny, za které je služba nabízena stále ještě nedosahují nákladů na poskytnuté služby na
jednoho uživatele. Podle kalkulace provedené žalobcem, kterou žalovanému předložil, činily
programové náklady v roce 2000 na jednoho uživatele za nabídku M. 343,90 Kč měsíčně a za
nabídku K. 416,25 Kč měsíčně. V roce 2001 za období 1-8/2001 se podařilo náklady snížit na
324,94 Kč, resp. 407,51 Kč měsíčně. pokud tedy žalobce uplatňoval za zkoumané období
leden až březen 2001 ceny 140 Kč za nabídku M. a 360 Kč za nabídku K., jde stále o ceny,
které nedosahují úrovně nákladů a žalobci tak nemohl vzniknou nepřiměřený hospodářský
prospěch. Žalovaný proto pochybil, akceptoval-li bez dalšího hodnocení cen provedené
Finančním ředitelstvím pro hl. město Prahu, aniž by zjišťoval, zda ceny kabelových
společností, ze kterých vycházel, jsou ztrátové. Za cenu obvyklou dle názoru žalobce nelze
považovat jakoukoli cenu, byť na trhu uplatňovanou, která nepokryje oprávněné náklady a
přiměřený zisk. Zákonodárce nemínil v ust. §2 odst. 3 zákona postihovat jakékoliv vybočení
z obvyklé ceny, ale pouze takové, kterým by mělo být dosaženo nepřiměřeného zisku či
neoprávněných nákladů. Žalobce nesouhlasí s posouzením žalovaného, pokud jde o námitku
dostatku kompetence; působnost orgánů v oblasti cen je stanovena v zákoně č. 265/1991 Sb.,
o působnosti orgánů České republiky v oblasti cen a s účinností od 1. 7. 2000 změnou
provedenou zákonem č. 151/2000 Sb., platí ustanovení §2b zákona č. 265/1991 Sb., podle
něhož Český telekomunikační úřad vykonává působnost při uplatňování regulace a kontrole
cen telekomunikačních služeb. Uvedené ustanovení je speciální k ust. §2 odst. 1 téhož
zákona, podle kterého Ministerstvo financí vykonává působnost při uplatňování regulace a
kontrole cen, výrobků, prací a služeb, pokud tento zákon nestanoví jinak. Zákon však stanoví
jinak v ustanovení §2b odst. 2, kdy výkon působnosti při uplatňování, regulaci a kontrole cen
telekomunikačních služeb svěřil Českému telekomunikačnímu úřadu. Argumentace
žalovaného ustanovením §5 odst. 2 zákona č. 265/1991 Sb., neobstojí, neboť toto ustanovení
je třeba aplikovat pouze na působnost okresních úřadů a obcí, kterým však zákon od počátku
svěřoval tzv. obecnou působnost na úseku kontroly uplatňování a regulace cen, což je něco
zcela jiného než vyplývá z ustanovení §2b cit. zákona., kdy zákon stanoví jinak a svěřuje
působnost při uplatňování regulace a kontrole cen Českému telekomunikačnímu úřadu.
Ustanovení §3 odst. 1 zákona č. 265/1991 Sb., ze kterého vyplývá, že finanční ředitelství
provádějí cenovou kontrolu právnických a fyzických osob, které mají sídlo v obvodu jeho
působnosti, pokud Ministerstvo financí nestanoví jinak, a ukládá pokuty za porušení cenových
předpisů, se vztahuje pouze na cenové kontroly v rámci působnosti ministerstva financí, tj.
v oblastech svěřených do jeho působnosti a nikoli do působnosti jiných ústředních orgánů.
Žalobce navrhuje, aby soud rozhodnutí žalovaného, jakož i rozhodnutí Finančního ředitelství
pro hl. město Prahu zrušil.
Žalobce dne 2. 4. 2002 rozšířil žalobu o další důvody; řízení před správním orgánem I.
stupně se účastnily osoby P. S. a Ing. R. J., kteří uvedli, že jsou ve smluvním vztahu s
žalobcem, resp. s některou ze společností skupiny U. a to jako příjemci televizního vysílání
prostřednictvím televizního kabelového rozvodu. Za této situace mohou mít tyto osoby
logický zájem na co nejnižších cenách a tato okolnost objektivně způsobuje jejich možnou
podjatost. Tuto námitku žalobce uplatnil již v odvolacím řízení, žalovaný ji však nesprávně
posoudil. Skutečnost, že většina pracovníků státních orgánů v Praze může být klienty
společností v rámci skupiny U. nemůže být důvodem pro odmítnutí námitky.
Žalovaný v písemném vyjádření k žalobě nesouhlasí s tvrzením žalovaného a uvedl,
že se správní orgán v souvislosti s otázkou obvyklé ceny vynaloženými oprávněnými náklady
žalobce zabýval, stejně tak jako výší zisku, resp. ztráty. Podstatné ve věci je to, že se jedná
o zisk, resp. ztrátu za veškeré poskytované služby, u zisku nebylo možno analyzovat výši
zisku připadající na jednotlivé produkty. Do zjištěné ztráty se promítají investiční náklady
spojené s produkty, které budou nabízeny v budoucnu, ale také s produkty, které jsou
v současné době využívány malým okruhem zákazníků. Náklady ani zisk tedy nemohly být
posuzovány ve vztahu jen k ceně konkrétní kontrolované služby. Správní orgán při
posuzování výše cen uplatněných žalobcem vycházel především z cen jiných společností,
které poskytují obdobnou či shodnou službu a pomocí těchto cen nalezl cenu obvyklou.
Žalovaný je přesvědčen, že vymezení relevantního trhu je provedeno v souladu s cenovými
předpisy a v dalším odkázal na podrobné odůvodnění ve svém rozhodnutí o odvolání, stejně
tak učinil k námitce nepříslušnosti správního orgánu k uložení pokuty. Ve vztahu k námitce
vznesené k hodnocení dominantního postavení Úřadem pro ochranu hospodářské soutěže,
žalovaný podotýká, že uvedený orgán postupuje při jím vedených řízeních podle jiných
právních předpisů než se uplatňuje při cenové kontrole; kontrola provedená ÚOHS se rovněž
týkala jiného období, než za které byla provedena u žalobce cenová kontrola. Nelze souhlasit
s názorem žalobce, že za cenu obvyklou není možno považovat cenu, jejímž uplatněním by
subjekt dosahoval ztráty. Z cenových předpisů pouze vyplývá, že cena nesmí obsahovat
neoprávněné náklady a nepřiměřený zisk. Z ust. §1 odst. 1 prováděcí vyhlášky
č. 580/1990 Sb. vyplývá, že za nepřiměřený hospodářský prospěch získaný cenou zahrnující
neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk se považuje zvýšení ceny oproti ceně obvyklé;
vynaložené náklady nehrají proto rozhodující roli při posuzování možného zneužití
dominantního postavení. K vynaloženým nákladům a k přiměřenosti zisku a k dalším
kritériím uvedeným v §16 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách je třeba přihlížet v té míře,
v jaké se jedná o tržní podmínky hodné zřetele. V daném případě šlo o porovnání cen téměř
shodných produktů, a proto rozdíly v nákladech a v přiměřenosti zisku nehrály žádnou
podstatnou roli a nebyly tedy podmínkami hodnými zřetele ve smyslu zákona. Způsob určení
ceny obvyklé napadal žalobce již v odvolacím řízení, avšak spolehlivě nedoložil náklady
spojené s jednotlivými službami, proto žalovaný postupoval shodně s prvostupňovým
orgánem. V námitkách týkajících se podjatosti pracovníků správního orgánů odkázal
na odůvodnění napadeného rozhodnutí. Žalovaný navrhuje, aby žaloba byla zamítnuta.
V daném případě se jedná o věc, která na Nejvyšší správní soud přešla podle ust. §132
zák.č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále s. ř. s.) z Vrchního soudu v Praze. Podle
uvedeného ustanovení Nejvyšší správní soud ve věcech neskončených vrchními soudy u nichž
byla přede dnem účinnosti s. ř. s dána jejich věcná příslušnost, dokončí řízení zahájená před
těmito soudy. V předmětné věci byla dána věcná příslušnost Vrchního soudu v Praze, neboť
obsahem žaloby je návrh na přezkoumání rozhodnutí vydaného ústředním orgánem státní
správy. Řízení o žalobách podaných podle části páté hlavy druhé zák.č. 99/1963 Sb.,
občanský soudní řád, ve znění účinném do 31. 12. 2002, o nichž nebylo rozhodnuto do dne
nabytí účinnosti s. ř. s., se dokončí podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s.
(ust. §130 odst. 1 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí, jakož i řízení předcházející
jeho vydání a shledal žalobu důvodnou.
O jednotlivých námitkách uvážil soud
takto:
Soud se především musel zabývat námitkou věcné nepříslušnosti, kterou shledal
nedůvodnou. Kompetence cenových kontrolních orgánů k provádění kontroly podle zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách je stanovena zákonem č. 265/1991 Sb., o působnosti orgánů České
republiky v oblasti cen.
Podle ust. §2b odst. 2 cit. zákona Český telekomunikační úřad vykonává působnost
při uplatňování, regulaci a kontrole cen telekomunikačních služeb, a dále vydává rozhodnutí
pro regulaci a sjednávání cen telekomunikačních služeb.
Podle ust.§3 odst. 1 cit. zákona provádí finanční ředitelství cenovou kontrolu
právnických a fyzických osob, které mají sídlo v obvodu jeho působnosti, pokud ministerstvo
nestanoví jinak. Podle odst. 2 téhož ustanovení ukládá finanční ředitelství na základě
cenových kontrol za porušení cenových předpisů pokuty.
Zákonem č. 151/2000 Sb. o telekomunikacích a o změně dalších zákonů, kterým byl
doplněn odst. 2 ustanovení §2 a to tak, že byla upravena působnost Českého
telekomunikačního úřadu (ČTÚ), nebyla odňata všeobecná působnost v oblasti kontroly cen
finančním ředitelstvím, která je dána tam, kde není zákonem č. 265/1991 Sb. vyloučena, resp.
není stanovena působnost orgánům jiným (tak např. v ust. §2c je dána působnost při
uplatňování, regulaci, sjednávání a kontrole cen v oblasti energetiky Energetickému
regulačnímu úřadu). Zákon tak nevylučuje působnost v oblasti cenové regulace a kontroly cen
více orgánů a nečinil tak ani před 1. 7. 2000, a to při respektování vymezeného okruhu věcí,
v nichž přísluší tomu kterému orgánu rozhodovat. K takovému závěru je nutno dospět
i z ustanovení §2 cit. zákona, který stanoví, že ministerstvo financí vykonává působnost při
uplatňování, regulaci a kontrole cen, výrobků, výkonů, prací a služeb, pokud tento zákon
nestanoví jinak. Nelze souhlasit s tvrzením žalobce, že zákon stanoví jinak právě v ustanovení
§2b odst. 2 cit. zákona. Žalobce nesprávně dovozuje nepříslušnost žalovaného k uložení
pokuty z usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne 16. 12. 2003, č. j. Konf 10/2003-6,
kterého se dovolává. V dané věci však zvláštní senát zřízený podle zákona č. 131/2002 Sb.,
o rozhodování některých kompetenčních sporů, rozhodoval ve věci uložení povinnosti
dodávat signál kabelové televize, kdy spor ve věci – kdo je oprávněn takovou povinnost
dodávky signálu uložit nastal mezi ČTÚ a Městským soudem v Praze. Z uvedeného usnesení
vyplynulo, že k rozhodnutí o uložení povinnosti dodávat signál kabelové televize je správní
orgán, tj. ČTÚ. V daném případě se jednalo, a v tom soud s žalobcem není ve sporu,
o dodávku signálu, tj. o veřejnou telekomunikační službu ve smyslu zákona č. 151/2000 Sb.
Působnost ČTÚ je stanovena zákonem č. 151/2000 Sb., o telekomunikacích; podle
ustanovení tohoto zákona přísluší ČTÚ mimo jiné regulovat ceny za telekomunikační služby.
Dle ust. §2 odst. 5 cit. zákona se telekomunikační službou rozumí služba, jejíž poskytování
spočívá zcela nebo z části v přepravě nebo směrování informací telekomunikačními sítěmi
třetím osobám. Takové vymezení je i v souladu s Nařízením Rady 97/33/Ec z 30. 6. 1997,
které v čl. 2 odst. 1 písm. d) telekomunikačními službami rozumí služby, jejichž poskytování
spočívá úplně nebo částečně v přenosu a směrování signálu v telekomunikačních sítích
s výjimkou televizního a rozhlasového vysílání.
Z citované úpravy je zřejmé, že služba dodávky programů kabelové televize není
telekomunikační službou ve smyslu cit. zákona, proto také ČTÚ není oprávněn provádět
regulaci ani kontrolu cen za tuto službu uplatňovaných.
Vzhledem k výše uvedenému na projednávanou věc nedopadá ust. §2b zákona
č. 265/1991 Sb. a není tak dána výlučná působnost ČTÚ, je proto třeba aplikovat v oblasti cen
za služby kabelových televizí ustanovení §3 cit. zákona a obecná ustanovení zákona
č. 526/1990 Sb., o cenách s tím, že k provedení cenové regulace, jakož i ke kontrole cen je
příslušné Ministerstvo financí, resp. příslušné finanční ředitelství.
Důvodnou neshledal soud ani námitku nesprávného vymezení relevantního trhu. Podle
ust. §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového a právního
stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Soud tak vycházel ze skutečností
existujících v rozhodném období, kdy žalobce působil na trhu odlišném od ostatních subjektů,
což bylo dáno především zvláštností zboží, resp. poskytované služby, totiž existencí kabelové
sítě. V rozhodném období roku 2000, resp.2001 neexistovala taková konkurence v nabídce
poskytované služby TKR žalobcem, která by byla schopna zpochybnit výrazně dominantní
postavení žalobce na trhu. V rozhodném období bylo dostatečně prokázáno, že spotřebitelé
neměli na trhu žádný substitut, který by mohl službu TKR zastoupit. Soud přitom nevylučuje.
že tato situace nemusí být s ohledem na technický pokrok nutně dána do budoucna;
v rozhodném období, v němž žalovaný postavení žalobce na trhu posuzoval však vymezení
relevantního trhu a to jak z hlediska časového, věcného i geografického provedl na základě
spolehlivě zjištěného stavu; ke stejnému závěru ostatně dospěl i Úřad pro ochranu
hospodářské soutěže v rozhodnutích, která žalobce zmiňuje.
Při řešení otázky, pro posouzení případu klíčové, a to naplnění ustanovení §15 odst. 3
a ust. §2 odst. 3 zákona o cenách, tedy posouzení toho, zda žalovaný se dopustil porušení
cenových předpisů a zda uložení pokuty bylo provedeno na základě spolehlivě zjištěného
skutkového stavu, Nejvyšší správní soud vycházel především ze zásad, na nichž je postaveno
správní řízení, a zvláště pak oblast správního trestání. Zásadou, ve smyslu které je pak třeba
interpretovat příslušná ustanovení jednotlivých právních předpisů, jimiž je řízení ovládáno,
je zásada materiální pravdy. Jejím konkrétním výrazem je povinnost správního orgánu zjistit
v rámci každé fáze správního řízení přesně a úplně skutečný stav věci a k tomu si opatřit
potřebné podklady pro rozhodnutí, jak vyplývá z §32 odst. 1 správního řádu. Je-li správní
řízení vedeno na principu inkvizičním, jehož podstata je založena na aktivní roli správního
orgánu při shromažďování důkazů, o které jedině lze jeho rozhodnutí opřít, pak Nejvyššímu
správnímu soudu nezbývá, než odmítnout takový přístup žalovaného, při němž naplnění
skutkové podstaty správního deliktu, bylo opřeno nikoli o prokázané porušení zákona, jehož
se měl žalovaný dopustit podle ust. §2 odst. 3 zákona o cenách, tím, že prodával za sjednanou
kupní cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk, ale toliko o domněnku
splnění takových kritérií, tak jak ji upravuje ust. §1 odst. 1 vyhlášky č. 580/1990 Sb., kterou
se provádí zákon o cenách. Žalovaný tak zcela pominul otázku zavinění, tj. nezkoumal,
zda žalovaný postupoval protizákonně při sjednání ceny tím, že v ní kalkuloval např.
s náklady, které s poskytovanou službou nesouvisely, apod. (ust. §2 odst. 1 až 3 zákona
o cenách). Nikterak potom žalovaný neodůvodnil, jaký nepřiměřený zisk měla cena
zahrnovat, nevykazoval–li žalobce zisk, ale byl ztrátový.
V oblasti správního trestání nelze protizákonné chování žalobce odvozovat od chování
jiných subjektů na trhu, aniž by správní orgán zkoumal a prokázal naplnění skutkové podstaty
správního deliktu porušením zákona ze strany žalobce a použil tzv. skutkové domněnky
(„praesumptiones hominis seu“) jako poznatku o skutečnostech, aniž by je učinil předmětem
dokazování. Žalovaný vzal porušení ust. §2 odst. 3 zákona o cenách za prokázané tím,
že cenu žalobce hodnotil ve vztahu k ceně obvyklé, vygenerované na trhu, pro jejíž stanovení
nevycházel z žádné kalkulace. V takovém postupu Nejvyšší správní soud shledává
nezákonnost.
Vyložil-li si totiž žalovaný §15 odst. 3 zákona o cenách takovým způsobem,
že z hlediska prokázání porušení cenového předpisu může za absence právní domněnky téhož
smyslu použít skutkovou domněnku, aniž by skutečnosti v ní obsažené učinil předmětem
svého dokazování, pak právní otázku, jež byla pro rozhodnutí věci klíčovou, posoudil
nesprávně. Nejvyšší správní soud považoval za nedostatečnou ve vztahu k samotnému
vymezení spáchaného správního deliktu specifikaci, která je založena z podstatné míry
na skutečnostech, které svoji oporu ve spisovém materiálu nenalézají.
Předmětem cenové kontroly bylo ověřit, zda žalobce zaujímá na trhu dané služby
výrazně výhodnější (monopolní či dominantní) postavení a zjistit obvyklou cenu téže nebo
srovnatelné tuzemské služby a porovnat obvyklé ceny s cenami realizovanými žalobcem
a na základě zjištěných údajů prověřit, zda kontrolovaný subjekt nezneužívá svého
hospodářského postavení ve smyslu ust. §2 odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách. Správní
orgán shledal, že žalobce zneužil svého hospodářského postavení, aniž by přistoupil k detailní
analýze uplatněných nákladů, přičemž se spokojil s konstatováním, že není možno určit
způsob klíčování nákladových položek. Námitkou uplatněnou žalobcem o možnosti
rozklíčování, byť časově náročném, se žalovaný nezabýval. Setrval tak na vyhodnocení
skutkového stavu správním orgánem 1. stupně, který postupoval ve smyslu vyhl.
č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách, a ceny žalobce srovnával s cenou
obvyklou, přičemž nikterak nezjišťoval její úroveň, ale pouze vycházel z její výše na trhu
nalezené. Nad rámec odůvodnění tomto místě soud poznamenává, že není zcela zřejmé jaké
subjekty poskytující stejné nebo srovnatelné služby byly předmětem porovnání, když správní
orgán 1. stupně sám v rozhodnutí konstatoval v souvislost s vymezením relevantního trhu,
z pohledu věcného, že případy, kdy individuální, společná nebo satelitní anténa zajistí
zastupitelnost produktu jsou výjimečné a učinil zjištění, že kabelové TV sítě jsou zvláštním
produktem, kdy jeho zastupitelnost pozemními frekvencemi a satelity není dána; ve stejné
lokalitě neposkytuje službu více provozovatelů kabelových televizí, zákazník se nemůže
obrátit na jinou společnost, která by mu poskytla stejnou službu. Není tak zřejmé jaké stejné
nebo srovnatelné služby a kterými subjekty a v kterých lokalitách byly ve vztahu k cenám
žalobce posuzovány. Má-li se jednat o cenu obvyklou, jakkoli zákon tento pojem nedefinuje,
musí být i tato nalézána na časově, věcně i geograficky shodném, resp. srovnatelném trhu.
V daném případě konstatoval žalovaný, že žalobce zaujímá na trhu dominantní postavení,
čímž srovnatelné, resp. stejné služby vyloučil. Nejvyšší správní soud k tomuto konstatuje,
že není-li právní normou určen mechanismus určení ceny obvyklé, a k jejímu určení
je povolán správní orgán, je třeba k určení ceny obvyklé přistupovat se zvláštním zřetelem
a její výši určovat na základě objektivních kritérií a tak, aby závěry správního orgánu vedly
ke spolehlivému úsudku a bylo možno způsob jejího určení a samotnou výši ceny obvyklé
přezkoumat.
Podle ustanovení §2 odst. 3 zákona o cenách: „nesmí prodávající zneužít svého
hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch prodejem
za sjednanou cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk. Kupující nesmí
zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský
prospěch nákupem za cenu výrazně nedosahující oprávněných nákladů“. Z uvedeného
ustanovení je zcela jednoznačné, že určujícím kritériem pro posouzení výše sjednané ceny
a z toho odvozovaného zneužití hospodářského postavení je hledisko oprávněné nákladovosti,
resp. přiměřenosti zisku. Hospodářského postavení tak může subjekt zneužít, zahrne-li do
nákladů např. náklady na pořízení, zpracování a oběh zboží, daň nebo clo, aniž by takové
náklady vynaložil, resp. je vynaložil v nesprávné výši nebo nedůvodně. Důkazní břemeno
ohledně prokázání neoprávněných nákladů vynaložených žalovaným leží na správním orgánu.
Zejména v oblasti správního trestání, ovládaného zásadou presumpce neviny, dokazování
potom musí směřovat pouze směrem zákonem předvídaným, tzn. k prokázání zavinění, jakož
i protiprávního jednání, tzn. skutečnosti, že žalovaný při sjednání ceny sám porušil zákonem
výše uvedenou povinnost, a to způsobem zákonem stanoveným. Protiprávnost jednání žalobce
nelze odvozovat z chování jiných osob, na vůli žalobce zcela nezávislém. Jestliže žalovaný
ze skutečnosti, že žalobce poskytoval služby za ceny vyšší než poskytovaly jiné subjekty, aniž
by se zabýval způsobem, jakým byla cena u žalobce vytvořena, resp. zda obsahovala
neoprávněné náklady, resp. nepřiměřený zisk, dospěl k závěru že žalobce porušil ust. §2
odst. 3 zákona č. 526/1990 Sb., o cenách, pak porušil zákon.
Podle čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR je soud při rozhodování vázán zákonem. Je oprávněn
posoudit soulad jiného právního předpisu se zákonem. Rozhodoval-li by soud podle
podzákonného předpisu vydaného v rozporu se zákonem, byla by pak jeho vázanost zákonem
popřena. Proto jde o povinnost, nikoli pouze o oprávnění soudu tento soulad posoudit.Soud
tak zjišťuje, je-li podzákonný předpis součástí práva.
Ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy ČR a čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod
přikazují všem státním orgánům, aby vykonávaly svou moc jen v mezích stanovených
zákonem. Proto podzákonný předpis, jehož obsah je v rozporu se zákonem, se nemůže
považovat za právo. V této souvislosti je nutno chápat čl. 95 odst. 1 Ústavy ČR o vázanosti
soudu zákonem
Z těchto úvah Nejvyšší správní soud vycházel při posuzování ust. §1 vyhlášky
č. 580/1990 Sb., kterou se provádí zákon o cenách.
Podle ustanovení §2 odst. 3 zákona o cenách prodávající nesmí zneužít svého
hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský prospěch prodejem
za sjednanou cenu zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk.
Citovaná vyhláška v ust. §1 za nepřiměřený hospodářský prospěch získaný cenou
zahrnující neoprávněné náklady nebo nepřiměřený zisk považuje zvýšení ceny prodeje oproti
obvyklé ceně téhož nebo srovnatelného zboží. Zcela tak pomíjí hledisko oprávněné
nákladovosti při sjednání ceny, a namísto skutečnosti, která má být předmětem dokazování,
stanoví zcela jinou skutečnost, a to cenu obvyklou. Aplikací ust. §1 cit. vyhlášky tak ust. §2
odst. 3 zákona o cenách doznává zcela jiného obsahu a smyslu. Prodávající tak nesmí
zneužívat svého hospodářského postavení k tomu, aby získal nepřiměřený hospodářský
prospěch zvýšením ceny prodeje oproti ceně obvyklé téhož nebo srovnatelného zboží.
Posouzení zneužití hospodářského postavení se tak stává výsledkem správního uvážení,
výsledkem volné úvahy správního orgánu, přičemž otázka oprávněnosti nákladů
a přiměřenosti zisku je zcela pominuta, resp. vyloučena. Namísto zkoumání oprávněnosti
nákladů správní orgán staví odchylku od ceny obvyklé, aniž ji jakkoli definuje. Cenou
je podle ust. §1 odst. 2 zákona o cenách peněžní částka a) sjednaná při nákupu a prodeji
zboží, b) zjištěná podle zvláštního předpisu k jiným účelům než k prodeji. Tímto zvláštním
předpisem je zákon č. 151/1997 Sb., o oceňování majetku a o změně některých zákonů,
ve znění pozdějších předpisů. Vzhledem k tomu, že v případě poskytování služeb kabelové
televize se nejedná o cenu uvedenou pod písm. b), nelze použít definice ceny obvyklé užité
v tomto předpise, ostatně ani sama vyhláška na její aplikaci neodkazuje. Za situace, kdy
vyhláška jako podzákonný předpis zákonné ustanovení vykládá způsobem, kdy zcela mění
jeho smysl, resp. zakládá zcela jinou skutkovou podstatu, než činí zákon, nelze při
respektování ústavní zásady, že práva a povinnosti lze ukládat pouze na základě zákona,
k takové úpravě přihlížet.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že žalovaný jím užitou právní kvalifikaci, jak
ve vztahu k naplnění skutkové podstaty porušení cenového předpisu, jež bylo žalobci
vytknuto, tak co do pokuty za takové protiprávní jednání, opřel o skutkový stav, který
ve skutečnosti nezjišťoval, neboť jeho řádné zjištění nahradil skutkovou domněnkou,
k jejímuž použití ovšem nebyl oprávněn. Vycházel-li žalovaný z právního názoru, že z takové
skutkové domněnky vyjít může, aniž by skutečnosti v ní obsažené učinil předmětem svého
dokazování, pak právní otázku splnění podmínek pro konstatování porušení §15 odst. 3)
zákona o cenách posoudil nesprávně.
Ze shora uvedeného důvodu Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí žalovaného
pro nezákonnost podle §78 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc vrátil žalovanému podle §78 odst. 4
s. ř. s. k dalšímu řízení. Za této situace se již soud nezabýval námitkami žalobce týkajícími
se vad správního řízení vedeného k uložení pokuty, neboť to považoval za nadbytečné.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1 s. ř. s. Žalobci, který měl
ve věci úspěch, bylo přiznáno právo na náhradu nákladů řízení v částce 4650 Kč - zaplacení
soudního poplatku v částce 1000 Kč a odměna právnímu zástupci v částce 3650 Kč (odměna
3500 Kč podle §11 vyhl. č. 484/2000 Sb. a náhrada hotových výdajů 2 x 75 Kč podle §13
odst. 3 vyhl. č. 177/1996 Sb., ve znění pozdějších předpisů). Žalovanému právo na náhradu
nákladů nenáleží.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné ( §53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 22. 12. 2004
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu