ECLI:CZ:NSS:2004:6.A.63.2001
sp. zn. 6 A 63/2001 – 41
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Antonína Koukala a JUDr. Marie Turkové v právní věci žalobce
Středočeský kraj se sídlem Praha 5, Zborovská 5, zastoupeného JUDr. Františkem
Hrudkou, advokátem se sídlem Vodičkova 30, Praha 1 proti žalovanému Ministerstvu
školství, mládeže a tělovýchovy, Praha 1, Karmelitská 7, o žalobě proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 30. 3. 2001 čj. 14678/2001 – 14
takto:
I. Rozhodnutí Ministerstva školství, mládeže a tělovýchovy ze dne 30. 3. 2001,
čj. 14678/2001 – 14 se v části výroku, jímž byly na základě §19 zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení) pro další hospodaření a nakládání
s nemovitým majetkem uvedeným v příloze B, části I. A a části B/1a a B/1b
tohoto rozhodnutí stanoveny podmínky pod body 1, 2, 3 a 4 a v části výroku,
kde se stanoví, že mezi žalobcem jako půjčitelem a příslušným předškolním
zařízením, školou nebo školským zařízením jako výpůjčitelem vzniká výpůjční
vztah, zrušuje a věc se vrací žalovanému k dalšímu řízení.
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se domáhá zrušení rozhodnutí žalovaného označeného ve výroku,
jímž podle §1 odst. 1 a 2 zákona č. 157/2000 Sb., o přechodu některých věcí, práv a závazků
z majetku České republiky, žalovaný určil, že do působnosti žalobce s účinností
od 1. dubna 2001 přecházejí věci, práva a závazky, s nimiž hospodařilo předškolní zařízení,
školy a školská zařízení, které byly zařazeny v síti předškolních zařízení, škol a školských
zařízení a jsou uvedeny v příloze A 1 rozhodnutí. Věci movité, jakožto ostatní práva
a závazky byly uvedeny v příloze B rozhodnutí. Rozhodnutím byly současně pro další
hospodaření a nakládání s nemovitým majetkem stanoveny na základě §19 zákona
č. 129/2000 Sb. (dále jen „zákon“) podmínky pod body 1 – 4.
Žalobou podanou u Vrchního soudu v Praze požaduje žalobce zrušení napadeného
rozhodnutí a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Jako důvod uvedl, že rozhodnutí
stanoví podmínky nakládání a hospodaření s předmětným nemovitým majetkem natolik
detailně a restriktivně, že kraji jako vlastníku nemovitosti neponechává právo disponovat
s vlastním majetkem, které je nedílnou součástí vlastnického práva. Rozhodnutí se tak dostává
i do rozporu se základními principy obsaženými v Ústavě a v Listině práv a svobod. Omezení
vlastnického práva, jak je uvedeno v napadeném rozhodnutí, již nelze považovat za stanovení
podmínek pro další hospodaření a nakládání s majetkem. Kraj nemá možnost vůbec
rozhodovat o tom, zda vůbec souhlasí s nabytím majetku, což již samo o sobě by bylo možno
považovat za odporující obecným ustanovením zákona o krajích. Žalobce rovněž poukázal
na to, že omezení vlastnického práva žalobce spočívající v nutnosti nakládat s majetkem
jen s předchozím písemným souhlasem žalovaného je v rozporu s §17 a §19 odst. 2 zákona
o krajích. Dále žalobce namítl, že žalovaný tím, že stanovil přímo v rozhodnutí, že převáděné
nemovitosti se stávají předmětem výpůjčky, a to již na základě samotného rozhodnutí, založil
přímo tímto rozhodnutím soukromoprávní vztah – výpůjčku mezi dvěma samostatnými
subjekty, (krajem a školským zařízením), což nelze. Stát je oprávněn stanovit podmínky,
tedy obecná pravidla, ale nikoli přímo zakládat práva a povinnosti kraje jako veřejnoprávní
korporace.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že stanovením omezujících podmínek
v napadeném rozhodnutí ani při jejich formulaci neporušil zákon ani nepřekročil jeho rámec.
Pokud jde o stanovení výpůjčního vztahu v rozhodnutí mezi žalobcem a příslušnými
školskými zařízeními namítl, že jde pouze o deklaratorní ustanovení, které má pouze
překlenout období ode dne účinnosti napadeného rozhodnutí do vydání zřizovací listiny
krajem. Školy a školská zařízení se sice stávají příspěvkovými organizacemi kraje,
ale zřizovací listinu mají kraje vydat do 3 měsíců od rozhodnutí. Školy a školská zařízení
majetek fakticky drží a užívají, přitom zřizovatelem a vlastníkem majetku je kraj.
Protože bezplatné užívání majetku jiného vlastníka k plnění svých úkolů obsahově odpovídá
výpůjčce ve smyslu občanského zákoníku, byl v rozhodnutí deklarován, nikoli konstituován
výpůjční vztah mezi školami a krajem. Tato právní kvalifikace nejlépe odpovídá faktickému
stavu, kdy kraj je vlastníkem a školy bezúplatně užívají jeho majetek k plnění svých úkolů.
Žalovaný proto navrhl, aby soud žalobu v plném rozsahu zamítl.
V replice žalobce odkázal na obsah podané žaloby.
Postupem podle §130 odst. 1 a §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“) věc od Vrchního soudu v Praze převzal k vyřízení Nejvyšší správní soud.
Podle §75 odst. 1 s. ř. s. při přezkoumávání rozhodnutí vychází soud ze skutkového
a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Podle odst. 2 věta první
soud přezkoumává v mezích žalobních bodů napadené výroky rozhodnutí.
V době vydání rozhodnutí měl postup žalovaného oporu v zákoně a soud při přezkumu
podle §75 odst. 1 s. ř. s. vychází ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době vydání
rozhodnutí. Tento kasační princip přezkumu zákonnosti rozhodnutí je ovšem neudržitelný
tam, kde v průběhu řízení o žalobě, postupem, který zákon předpokládá (§109 odst. 1
písm. c/ o. s. ř.) dojde na návrh soudu ke zrušení zákonného ustanovení, podle něhož měla být
zákonnost vydaného rozhodnutí přezkoumávána, z důvodů, že jde o ustanovení protiústavní.
V době po podání žaloby totiž Vrchní soud v Praze na základě posouzení důvodů řady žalob
podaných v obdobných věcech podal v rámci jednoho z těchto řízení návrh Ústavního soudu
na zrušení ustanovení §19 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. Ústavní soud o něm rozhodl
nálezem ze dne 13. 8. 2002 pod sp. zn. P1.ÚS 1/02 tak, že ustanovení §19 odst. 1 zákona
č. 129/2000 Sb., o krajích, zrušil dnem vyhlášení nálezu ve Sbírce zákonů. Tento nález byl
vyhlášen pod č. 404/2002 Sb. dnem 6. 9. 2002.
Jak vyplývá z odůvodnění uvedeného nálezu Ústavního soudu (na jehož úplné znění
soud plně odkazuje) byl v intencích návrhu Vrchního soudu v Praze v ustanovení §19 odst. 1
zákona č. 129/2000 Sb. shledán rozpor s čl. 101 odst. 4 Ústavy, když uvedené ustanovení
neodpovídalo svou konstrukcí ústavním požadavkům plynoucím z cit. článku Ústavy,
neboť svou obecností a neurčitostí nenaplnilo znaky předvídatelnosti, dostatečné preciznosti
a jasnosti, jimiž se vyznačuje pojem „zákona“ v právním státě, a tím neposkytovalo zjevně
adresátům dostatečnou ochranu proti svévoli či libovůli státní moci, umožnilo, aby noví
vlastníci byli ve svých právech vyplývajících z čl. 11 Listiny základních práva a svobod
omezeni způsobem, který nešetří smysl a podstatu těchto práv a je tak rozporný s čl. 4 odst. 4
Listiny. Ústavní soud nadto poukázal na nerespektování rozdílu mezi termínem přechod práv
a převod práv, když obojí předmětné zákonné ustanovení podřizuje témuž režimu, a rovněž
shledal uvedený stav v rozporu s Evropskou chartou místní samosprávy podle jejíhož čl. 8
lze jakýkoli správní dozor nad samosprávným společenstvím vykonávat jen tak, jak to stanoví
Ústava nebo zákon.
Citovaný nález Ústavního soudu je třeba považovat za závazný nejen ve sporu
v němž byl vyvolán, ale i v ostatních sporech, kde je klíčovou otázkou správnost aplikace
ustanovení §19 odst. 1 zákona č. 129/2000 Sb. Proto Nejvyšší správní soud o žalobě uvážil,
že je důvodná.
Za nastalé právní situace jsou zde rozhodnutí žalobou napadená, která sice byla
vydána na základě ustanovení zákona v době vydání rozhodnutí účinného, zákonným
postupem však bylo dosaženo zrušení tohoto ustanovení pro rozpor s Ústavou.
Byť k prohlášení o protiústavnosti došlo až následně Ústavním soudem s účinností ode dne
vyhlášení Nálezu Ústavního soudu, je zjevné, že ustanovení zákona vykazovalo znaky
protiústavnosti již v době vydání rozhodnutí, a bylo tak v rozporu se zákonem vyšší síly –
Ústavou. V době přezkoumávání rozhodnutí soudem je tak zjevné, že rozhodnutí byla vydána
na základě protiústavního ustanovení zákona (zde navíc i podle ustanovení, které je v rozporu
s Evropskou chartou místní samosprávy). Soud proto v tomto přezkumném řízení musí
vycházet z daného nálezu Ústavního soudu a rozhodnutí v napadených výrocích zrušit
pro rozpor s Ústavou, neboť jinak by popřel smysl zákonného postupu podle §109 odst. 1
písm. c) o. s. ř. Neúčinnost rozhodnutí po vydání nálezu Ústavního soudu ve smyslu §71
odst. 2, 3, 4 zákona č. 182/1992 Sb. se podle názoru soudu vztahuje jen na rozhodnutí,
která nebyla napadena u soudu, tedy kde neběží žádný otevřený, dosud neskončený proces
o jejich přezkumu, který zákon připouští. V případě, kdy žalobce žalobou na soudě takové
rozhodnutí napadl a v jehož průběhu byl vysloven rozpor právního předpisu s Ústavou, nelze
žalobu zamítnout z formálně právního důvodu, že v době vydání rozhodnutí bylo užité
ustanovení součástí právního pořádku a nepřihlížet k tomu, že bylo v rozporu s předpisem
vyšší právní síly.
Soud proto právní otázku uzavírá s tím, že při přezkoumání zákonnosti rozhodnutí
není vázán ustanovením zákona, které bylo k návrhu soudu (byť jiného a v jiné právní věci)
zrušeno pro rozpor s Ústavou, ale musí dbát Nálezu Ústavního soudu. Nezákonnost
napadeného rozhodnutí pak musí nutně shledat pro rozpor s Ústavou (čl. 101 odst. 4).
Neústavnost spočívá v absenci omezení státní vůle zákonem, v absenci stanovení mezí
a způsobu jejího výkonu. Nebylo by možné ani zkoumat zákonnost ve vztahu k ustanovení,
které bylo prohlášeno za protiústavní právě z důvodů chybějícího vymezení rozsahu zásahu
státní vůle (výkonné moci) vůči územně samosprávným celkům. Ochrany proti nezákonnému
zásahu státu se žalobce také dovolával.
Pokud jde o stanovení výpůjčního vztahu v rozhodnutí, souhlasil soud s námitkou
žalobce, že takovýto vztah nelze založit napadeným rozhodnutím. Výpůjční vztah podle §659
– 662 OZ je vztahem dvoustranným, založeným smlouvou, kde na obou stranách existuje vůle
takový vztah uzavřít. To v posuzovaném případě rozhodně není. Navíc výše citovaná
ustanovení OZ stanoví konkrétní práva a povinnosti jednotlivých stran tohoto vztahu,
jako např. povinnost zacházet s vypůjčenou věcí určitým způsobem, v dohodnuté době
ji vrátit, ale i možnost požadovat její vrácení v případě, že není užívána řádně. Takovýto vztah
není možné založit jednostranným aktem, navíc v daném případě chybí základní podmínka
tohoto vztahu, tj. vůle vypůjčenou věc vrátit. Na výše uvedeném nic nemění ani námitka
žalovaného, že šlo pouze o deklaraci. Pokud by totiž šlo o pouhou deklaraci musel
by již takový vztah existovat. Avšak převod majetku ze žalobce na příslušná školská zařízení
a nakládání s ním se neřídí občanským zákoníkem, ale zcela jinými předpisy.
Vzhledem k výše uvedenému Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí v částech
uvedených ve výroku tohoto rozsudku podle §78 odst. 1 s. ř. s. zrušil, a to pro nezákonnost.
O věci přitom rozhodoval bez jednání za podmínky souhlasu účastníků řízení (§51 odst. 1
s. ř. s.). Podle §78 odst. 4 s. ř. s. se věc vrací žalovanému k dalšímu řízení, při němž je vázán
právním názorem soudu (odst. 5 téhož ustanovení).
Podle §60 odst. 1 s. ř. s. má právo na náhradu nákladů účastník řízení, který měl
ve věci plný úspěch, v daném případě žalobce. Vzhledem k tomu, že žalovaný postupoval
při vydání rozhodnutí podle ustanovení, které bylo součástí právního řádu a byl jím vázán,
uznal soud tuto skutečnost za důvod zvláštního zřetele hodný pro nepřiznání práva na náhradu
nákladů řízení podle §60 odst. 7 s. ř. s. Proto soud vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo
na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. března 2004
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu