ECLI:CZ:NSS:2004:6.A.93.2001
sp. zn. 6 A 93/2001 - 56
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Milady
Tomkové a soudců JUDr. Bohuslava Hnízdila a JUDr. Brigity Chrastilové v právní věci
žalobce: C. p. p. o. – D. Z., organizační jednotka občanského sdružení D.Z., proti
žalovanému: Český báňský úřad, se sídlem Kozí 4, 110 01 Praha 1, v řízení o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 12. 7. 2001, č. j. 1913/01/125,
takto:
I. Žaloba se odmítá.
II. Žádný z účastníků ne m á právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobce se žalobou podanou u Vrchního soudu v Praze dne 14. 9. 2001 domáhal
přezkoumání rozhodnutí žalovaného Českého báňského úřadu ze dne 12. 7. 2001, č. j.
1913/01/125, ve věci poskytnutí informace podle zákona č. 123/1998 Sb., o právu
na informace o životním prostředí, a zrušení tohoto rozhodnutí pro nezákonnost (a později
tvrzenou též nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů).
Vrchní soud v Praze řízení o této žalobě neskončil do 31. 12. 2002 a Nejvyšší správní
soud převzal na základě §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“),
tuto právní věc k dokončení řízení, a to podle pravidel obsažených v části třetí hlavě druhé
dílu prvém s. ř. s.
Vrchní soud v Praze obdržel dne 23. 1. 2002 sdělení, jehož autorem bylo Centrum
pro podporu občanů, organizační jednotka občanského sdružení A., se sídlem totožným jako
žalobce, a jehož obsahem bylo tvrzení, že žalobce dne 15. 11. 2001 zanikl s právním
nástupcem, jímž je podepsaná organizační jednotka občanského sdružení A. s názvem
„Centrum pro podporu občanů A.“; tento nový právní subjekt měl vzniknout 16. 11. 2001.
Pisatel tohoto sdělení rovněž požádal, aby v řízení s ním bylo jako s právním nástupcem
žalobcovým pokračováno ve smyslu §107 odst. 1 o. s. ř. Jako důkazy pro tato tvrzení byla
předložena hlášení Českému statistickému úřadu a zřizovací listina organizační jednotky
občanského sdružení A. s názvem „A. – Centrum pro podporu občanů“ z 16. 11. 2001.
Nejvyšší správní soud vyzval údajného žalobcova právního nástupce, aby soudu
doložil listiny, jež byly podle stanov občanského sdružení D. Z. k zániku organizační
jednotky třeba. Tato výzva adresovaná jak občanskému sdružení D. Z., tak organizační
jednotce občanského sdružení A., zůstala bez jakékoliv reakce. Soudu bylo pouze předloženo
hlášení Českému statistickému úřadu o vzniku a zániku organizačních jednotek uvedených
občanských sdružení. Zřizovací listiny organizační jednotky občanského sdružení A. byly
soudu předloženy dvě, jedna s datem schválení dne 16. 11. 2001 a názvem organizační
jednotky: „A. – Centrum pro podporu občanů“, další zřizovací listina uvádí jako datum
schválení den 22. 10. 2001 a název organizační jednotky zní: „Centrum pro podporu občanů“.
V registru ekonomických subjektů vedeným Českým statistickým úřadem jako veřejným
seznamem v počítačově dostupné databázi soud zjistil, že v tomto registru je organizační
jednotka občanského sdružení A. vedena pod názvem „Centrum pro podporu občanů“ (IČ
xxx) s datem vzniku 16. 11. 2001. Současně je v tomto registru žalobce označen jako subjekt
zaniklý k 15. 11. 2001.
Tvrzený žalobcův právní nástupce předložil soudu Stanovy občanského sdružení D. Z.
(č. j. VSP/1 - 2468/90 - R) ve znění změny, jež byla vzata na vědomí Ministerstvem vnitra 25.
4. 2001. Podle těchto Stanov bylo třeba k zániku organizační jednotky (čl. VI. bod 5.)
zrušující listiny. Nejvyššímu správnímu soudu je však z úřední činnosti známo, že Stanovy
tohoto občanského sdružení byly dne 20. 10. 2001 změněny a tuto změnu vzalo Ministerstvo
vnitra na vědomí 6. 11. 2001. Podle těchto Stanov, které upravovaly vnitřní poměry
občanského sdružení D. Z. od uvedeného data 20. 10. 2001 mohla organizační jednotka
sdružení (čl. VII. bod 3.) zaniknout na základě písemné zrušující listiny vydané Radou za
vymezených podmínek. Současně tyto Stanovy zapovídají organizační jednotce „vstoupit do
jiné právnické osoby“. Dále čl. IX. bod 5. těchto Stanov stanovil, že v případě zrušení
organizační jednotky sdružení přechází její majetek na občanské sdružení.
Za této situace musel Nejvyšší správní soud posoudit, zda může v řízení pokračovat
s žalobcovým právním nástupcem, či zda nenastala překážka bránící v dalším postupu řízení,
a zda taková překážka je odstranitelná anebo neodstranitelná. Právní úprava na tuto situaci
dopadající je obsažena jednak v s. ř. s., jednak je nutno částečně a přiměřeně použít
občanského soudního řádu - jeho prvé části (§64 s. ř. s.), pokud s. ř. s. neupravuje procesní
materii vůbec, anebo pouze dílčím způsobem.
Především i ve správním soudnictví je nutno aplikovat pravidlo ust. §103 s. ř. s., které
praví, že soud kdykoli za řízení přihlíží k tomu, zda jsou splněny podmínky, za nichž může
rozhodnout ve věci samé (podmínky řízení). Podmínkou nutnou na straně žalobcově je,
aby měl způsobilost být účastníkem řízení; podle §33 odst. 2 s. ř. s. má tuto způsobilost ten,
kdo má způsobilost mít práva a povinnosti, popřípadě i ten, komu ji zákon přiznává. Ztratí-li
žalobce v průběhu řízení, tj. v období od jeho zahájení do jeho pravomocného skončení,
způsobilost být účastníkem řízení, musí soud posoudit, zda tato skutečnost sama o sobě brání
dalšímu pokračování v řízení (§107 odst. 1 o. s. ř.); povahou věci se rozumí hmotněprávní
povaha předmětu řízení. Podle ust. §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s. soud odmítne žalobu, jestliže
nejsou splněny podmínky řízení a tento nedostatek je neodstranitelný, a nelze proto v řízení
pokračovat.
V posuzované věci zanikl žalobce – organizační jednotka občanského sdružení
s právní subjektivitou - po zahájení řízení; jeho právním nástupcem má být organizační
jednotka jiného občanského sdružení. Nejvyšší správní soud - s ohledem na právní úpravu
obsaženou v zákoně č. 83/1990 Sb., o sdružování občanů, totiž ust. §6 odst. 2 písm. e),
podle něhož ve stanovách občanského sdružení musí být uvedena ustanovení o organizačních
jednotkách, pokud budou zřízeny a pokud budou jednat svým jménem, na obsah stanov
občanského sdružení D. Z. registrovaných Ministerstvem vnitra pod č. j.
VSP/1 - 2468/90 - R včetně změny vzaté na vědomí Ministerstvem vnitra dne 6. 11. 2001,
na obsah stanov občanského sdružení A. (nazývaných „statut“), jejichž registrace byla MV
provedena dne 16. 10. 2001 pod č. j. VS/1 - 1148279/01 - R, a podle nichž (čl. VI. bod 2.):
„Každý Základní článek má právní subjektivitu, která vzniká na základě písemné Zřizovací
listiny schválené Výkonnou radou“ - vešel na tvrzení o zániku žalobce bez likvidace, neboť
právní úprava vzniku a zániku těchto právnických osob v českém právním řádu (tj. absence
této úpravy, neboť cit. zákon č. 83/1990 Sb., obsahuje pouze úpravu zániku občanských
sdružení a užití obecné úpravy obsažené v §20a občanského zákoníku nepřináší
pro posuzovanou věc ničeho podstatného, leda závěr, že pokud organizační jednotka
občanského sdružení D. Z. zanikla bez likvidace, musel celé její jmění nabýt právní nástupce -
§20a odst. 3 občanského zákoníku; ani závěry rozhodnutí Nejvyššího soudu sp. zn. 22 Cdo
985/2001, podle nichž organizační složka občanského sdružení, která je právnickou osobou
nemůže zaniknout dříve, než je provedena její likvidace, nemohou být v posuzované věci
přínosem, neboť v případě žalobcově mělo jít o zánik bez likvidace) mu nedává jinou
možnost; za situace, kdy jedinou evidencí organizačních jednotek občanských sdružení
s vlastní právní subjektivitou je registr vedený Českým statistickým úřadem podle §20
zákona č. 89/1995 Sb., o státní statistické službě, jenž však nezkoumá, zda ke skutečnostem,
jež jsou ohlašovány, skutečně došlo a zda k nim došlo za podmínek stanovených právními
či vnitřními předpisy, je založena právní situace, kdy nelze ověřit, zda právnická osoba
vznikla či zanikla. Jakýkoli komentář právní povahy o vhodnosti této právní úpravy, která
postrádá elementární záruky publicity úkonů, v jejichž důsledku vznikají a zanikají právnické
osoby tohoto typu, a to zejména v souvislosti s principy právní jistoty třetích osob, především
pak orgánů státu, s nimiž tyto právnické osoby vcházejí ve styk, by postrádal ratio. Proto
se soud soustředil na otázku pro postup v řízení zásadní, a to, zda je možno v řízení
pokračovat. Přitom Nejvyšší správní soud došel k závěru, že tomu tak není. Tento závěr opírá
o následující úvahu:
Podle §107 odst. 3 o. s. ř. ztratí-li způsobilost být účastníkem řízení právnická osoba
a umožňuje-li povaha věci pokračovat v řízení, jsou jejím procesním nástupcem, nestanoví-li
zákon jinak, ti, kteří po zániku právnické osoby vstoupili do jejich práv a povinností,
popřípadě ti, kteří po zániku právnické osoby převzali práva a povinnosti, o něž v řízení jde.
Středobodem právního posouzení této věci je závěr o tom, jaká je povaha věci, o níž
se vede soudní řízení. Poněvadž procesní nástupnictví je odvozeno od nástupnictví
hmotněprávního, bude procesním nástupcem vždy ten, kdo podle hmotného práva převzal
právo nebo povinnost, o něž v řízení jde v důsledku některého z případů universální sukcese.
Teprve pokud by soud došel k závěru, že povaha věci umožňuje v řízení pokračovat, musel
by postavit na jisto, kdo je universálním sukcesorem žalobcovým.
Závěr o dalším postupu v řízení odvisí od toho, jaká konkrétní práva a povinnosti byly
předmětem řízení, jež vedl ten, kdo ztratil způsobilost být jeho účastníkem. Rozhodnutí,
jež bylo žalobou napadeno, mělo zasáhnout - podle žalobního tvrzení - právo na včasné
a úplné informace o stavu životního prostředí a přírodních zdrojů podle čl. 35 odst. 2 Listiny
základních práv a svobod a zákona č. 123/1998 Sb., o právu na informace o životním
prostředí.
Ať už bude pohled na základní právo zakotvené v čl. 35 odst. 2 Listiny základních
práv a svobod (každý má právo na včasné a úplné informace o stavu životního prostředí
a přírodních zdrojů) pohledem na speciální právo založené v rovině obecné jako právo
politické (čl. 17 Listiny – právo na informace), či pohledem na originární právo v oblasti práv
hospodářských a sociálních jako součásti tzv. třetí generace základních práv, nebude jistě
žádných pochyb, že takto bylo do ústavního pořádku České republiky vtěleno právo, jež
má povahu práva veřejného. V této souvislosti soud nepřikládá právní relevanci vyskytujícím
se pochybám, zda toto právo přísluší právnickým osobám (viz. názor Ústavního soudu sp. zn.
I. ÚS 282/97). Zde soud vychází z tzv. jednoduchého práva, kdy zákon č. 123/1998 Sb.,
o právu na informace o životním prostředí, vyjádřil (byť legislativně naprosto nedokonalým
způsobem) - srov. §2 písm. c) cit. zákona, v němž v rámci vymezení pojmů vlastně
zákonodárce zakládá právo na informace fyzickým i právnickým osobám, a to tak, že pro ně
konstruuje legislativní zkratku „žadatel“ - zásadu prosazovanou mezinárodními smlouvami
(viz. tzv. Aarhuská úmluva) i právem Evropských společenství (směrnice Rady a Evropského
parlamentu č. 2003/4/ES z 28. 1. 2003 o přístupu veřejnosti k informacím o životním
prostředí), že totiž právo na tyto informace má přináležet fyzickým i právnickým osobám.
Jiná otázka, a to pro posuzovanou věc stěžejní, k níž třeba upínat pozornost je, zda takové
právo je způsobilé sukcese, jinými slovy, zda veřejné subjektivní právo na informace o stavu
životního prostředí a přírodních zdrojů je přenositelné.
V oblasti přechodu práv (zejména v rámci universální sukcese) existovala vždy právně
kodifikovaná jistota o přechodu majetkových poměrů na osoby jiné, a to jak pokud šlo
o osoby fyzické, tak právnické (institut dědického práva, obecné právní úpravy zániku
právnických osob). Výjimky vždy tvořily tzv. poměry osobní. To platí pro obor práva
soukromého. V oblasti subjektivních práv veřejných platí, že tato práva se zakládají
originárně, tedy nikoliv odvozeně, pokud ovšem zákon nestanoví jinak. Znamená to, že práva
veřejná netvoří součást práv přecházejících na právní nástupce, ledaže tak stanoví zákon
(obdobně se vyjádřil – byť v případě universální sukcese po fyzické osobě v minulosti
i Ústavní soud – sp. zn. III. ÚS 66/97). Vyplývá to z povahy těchto práv: jistě si nelze
představit situaci, že by právní nástupce vstupoval do práva svobodného projevu, práva
petičního, práva shromažďovacího, sdružovacího či volebního anebo práv hospodářských,
sociálních a kulturních – volbu povolání, ochranu zdraví při práci pro některé skupiny osob,
ochranu zdraví, právo na vzdělání. Výjimky jsou možné, vždy se však opírají o konkrétní
znění zákona: sukcese se připouští a je vysvětlitelná hlavně v případě tzv. správních aktů
in rem, tj. tehdy, kdy oprávněným či zavázaným se stává každý, kdo se ocitne v určité reálné
situaci: stane se vlastníkem pozemku, budovy apod. Obdobně existují některé zvláštní úpravy
v oboru živnostenského práva, daní a sociálního zabezpečení.
V oblasti práva na informace však žádná pozitivní úprava tohoto typu neexistuje,
a to důvodně: toto právo přináleží každému, a je jeho věcí a zájmem, aby je uplatnil.
V posuzované věci organizační jednotka občanského sdružení A. s názvem „C. p. p. o.“ má
právo na informace o životním prostředí, které nijak neodvisí od práva, které v této oblasti
měl její údajný právní předchůdce. Nic tedy nebránilo a nebrání tomu, aby je svým jménem
tento právní subjekt uplatnil. Nad rámec důvodů relevantních pro výrok tohoto rozhodnutí
Nejvyšší správní soud poznamenává, že ostatně otázku žalobcova právního nástupce v tomto
řízení neřešil; nicméně nelze nevidět rozpory mezi úpravou obsaženou ve Stanovách
občanského sdružení D. Z. relevantních v době, kdy žalobce jako jeho organizační jednotka
zanikl a tvrzením o právním nástupci v podobě organizační jednotky jiného občanského
sdružení.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že právo na informace o životním prostředí
jako veřejné subjektivní právo v důsledku své povahy i vázanosti na osobu žalobcovu
nepřešlo na právního nástupce, a proto ztráta způsobilosti být účastníkem řízení na straně
žalobce, tedy jeho zánik, vede k nedostatku podmínky řízení na straně žalobcově, která
je neodstranitelná a neumožňuje v řízení pokračovat, a ve smyslu §46 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
odůvodňuje odmítnutí žaloby. Pouze pro úplnost soud poznamenává, že s. ř. s. zde obsahuje
originární úpravu postupu v řízení za této procesní situace, a není proto důvodu použít
příslušná ustanovení o. s. ř., jež v obdobné procesní situaci normuje zastavení řízení.
Výrok o nákladech řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 3 s. ř. s., podle nějž žádný
z účastníků řízení nemá právo na náhradu nákladů řízení, byla-li žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto usnesení nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 25. října 2004
JUDr. Milada Tomková
předsedkyně senátu