ECLI:CZ:NSS:2004:7.A.34.2001
sp. zn. 7 A 34/2001 - 51
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Dagmar
Nygrínové a soudců JUDr. Marie Turkové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce: D.
a.s., zast. JUDr. Karlem Trojanem, Praha 8, Na Žertvách 2230/42, proti žalovanému:
Ministerstvo (ministr) pro místní rozvoj, se sídlem Praha 1, Staroměstské nám. 6, za účasti
společnosti Pankrác, a.s., se sídlem Praha 4, Budějovická 64/5, v řízení o žalobě proti
rozhodnutí žalovaného ze dne 19. 2. 2001, č. j. 24780/2000 - 51,
takto:
I. Žaloba se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalobci se vrací zaplacený soudní poplatek 1000 Kč. Uvedená částka
bude žalobci vrácena z účtu Nejvyššího správního soudu do 30-ti dnů od právní
moci tohoto usnesení k rukám jeho zástupce.
Odůvodnění:
Žalobou podanou v zákonné lhůtě se žalobce domáhá zrušení shora označeného
rozhodnutí žalovaného Ministerstva (ministra) pro místní rozvoj, kterým bylo potvrzeno
rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 30. 10. 2000, č. j. 22256/00-32/O-527/00
a zamítnuty rozklady proti němu. Potvrzeným rozhodnutím, proti němuž podal vedle žalobce
rozklad i další účastník řízení (společnost P., a.s., se sídlem P. 4, B. 64/5), bylo mimo
odvolací řízení zrušeno rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 14. 4. 2000, č. j.
19906/VYS/Ca/Pe, kterým bylo zamítnuto jako nepřípustné odvolání společnosti B. I. P.,
spol. s r. o., se sídlem v B., H. 9, proti rozhodnutí OÚ MČ Praha 4 ze dne 1. 2. 2000, č. j.
OSD 28070-124562/99-MISK, jímž byla žalobci jako stavebníku povolena změna stavby
před dokončením. Jedná se o stavbu v uvedeném rozhodnutí označenou jako „Výrobní a
skladovací hala – 1. PP situovaná na pozemcích parc. č. 584/3, 2804/5, 2804/21, 2804/22 v k.
ú. N. a M. v P. 4 při ul. B., v areálu P., a.s.“.
V žalobě žalobce namítá, že ministr pro místní rozvoj vychází ve svém rozhodnutí, ve shodě
s rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj, z nesprávného posouzení přípustnosti odvolání
podaného společností B. I. P., spol. s r. o. proti rozhodnutí OÚ MČ Praha 4 ze dne 1. 2. 2000,
č. j. OSD 28070-124562/99-MISK. Toto odvolání bylo
podepsáno pouze jedním z jednatelů společnosti B. I. P., spol. s r. o.,
JUDr. M. S., a to v situaci, kdy dle výpisu z obchodního rejstříku bylo k tomu, aby bylo
podání jménem společnosti podepsáno, nutné, aby bylo podání opatřeno současně podpisy
dvou jednatelů společnosti, příp. zmocněncem na základě plné moci vystavené společností B .
I. P., spol. s r. o. Později při místním šetření dne 6. 4. 2000 předložila společnost B. I. Praha
spol. s r. o. faxovou fotokopii plné moci, datované dnem 10. 2. 2000, která byla vystavena
panem A. B. jako (druhým) jednatelem společnosti B. I. P., spol. s r. o. panu JUDr. M. S.
k jednání a zastupování ve stavebním řízení. Žalobce je toho názoru, že tato plná moc není
dokumentem, na základě kterého by bylo možno jménem společnosti podepisovat
samostatným podpisem pana JUDr. M. S. Odvolání společnosti tedy dle názoru žalobce
vzhledem k absenci podpisu právnické osoby či jejího zástupce není možno považovat za
právní úkon, resp. platný právní úkon.
Žalobce dále konstatuje, že se ministr pro místní rozvoj nevypořádal s jeho námitkou,
uplatněnou v rozkladu, že v rámci řízení o odvolání ani později nebylo zjištěno,
že by v rozhodnou dobu měl pan A . B. platné povolení k pobytu v ČR a mohl ve smyslu §30
odst. 3 obchodního zákoníku za společnost jednat.
Odchylně od ministra pro místní rozvoj je žalobce toho názoru, že správní orgán
se při předložení plné moci nemůže spokojit s faxovou kopií, či kopií faxové kopie, jak tomu
bylo v předmětném řízení, a správní orgán měl vyžadovat originál či ověřenou fotokopii plné
moci.
Dále žalobce nesdílí ministrem pro místní rozvoj vytýkané údajné porušení §§59 a 60
správního řádu ze strany Magistrátu hlavního města Prahy. Porušení §59 správního řádu
z důvodu, že odvolání nebylo platným úkonem podle žalobce nepřicházelo v úvahu, a pokud
jde o postup podle §60 správního řádu, z odůvodnění předmětného rozhodnutí podle žalobce
vyplývá, že dle tohoto ustanovení postupováno bylo.
Poslední žalobní námitkou potom je, že Ministerstvo pro místní rozvoj, a obdobně
i ministr pro místní rozvoj, porušili §65 odst. 2 správního řádu, neboť nepostupovali tak,
aby byla práva žalobce nabytá v dobré víře co nejméně dotčena. V situaci, kdy žalobce
vynaložil na základě rozhodnutí správních orgánů v souvislosti s předmětnou stavbou
prostředky v řádech desítek milionů korun, žalobce jeho práv nabytých v dobré víře zcela
zbavilo.
Závěrem žalobce na základě všech výše uvedených námitek navrhuje, aby rozhodnutí
Ministerstva (ministra) pro místní rozvoj ze dne 19. 2. 2001, č. j. 24780/2000 - 51,
jakož i jemu předcházející rozhodnutí Ministerstva pro místní rozvoj ze dne 30. 10. 2000, č. j.
22256/00-32/O-527/00, byla zrušena.
Žalovaný podal na výzvu soudu k žalobě písemné vyjádření, ve kterém uvedl,
že žaloba není důvodná, a postupně se vyjádřil ke všem žalobním námitkám.
Ve svém vyjádření žalovaný především nesouhlasí s tím, že předmětné odvolání nebylo řádně
podepsáno, a stejně tak nesouhlasí se žalobcem namítanými dopady toho, jak byla udělena
plná moc JUDr. M. S. k jednání a zastupování ve stavebním řízení. K tomu uvádí, že
s ohledem na obsah §19 správního řádu bylo odvolání společnosti
B., spol. s r. o. dostatečně individualizováno z hlediska subjektu, který toto podání učinil.
Dále poznamenává, že ze správního řádu, ani ze žádného jiného zákonného předpisu
nevyplývá, že podmínkou písemného podání ve správním řízení musí být podpis tohoto
podání osobou, jež jej činí, či oprávněným zástupcem takové osoby. Jelikož z odvolání
společnosti B . I. P., spol. s r. o. jednoznačně vyplývá, že je to právě tato společnost, kdo
odvolání podává, lze podle žalovaného uzavřít, že formální podmínky k odvolání byly
splněny.
Žalovaný dále poukazuje na to, že nezákonnost postupu Magistrátu hlavního města
Prahy lze dovodit i bez ohledu na výše uvedený závěr, neboť Magistrát hlavního města Prahy
odvolání nedůvodně zamítl, když konstatoval, že A . B. se stal jednatelem společnosti B . I. P.,
spol. s r. o. až 16. 12. 2000, a ke dni vystavení plné moci (dne 10. 2. 2000) jednatelem
společnosti nebyl. Žalovaný k tomu namítá, že pan A. B. se stal jednatelem společnosti B. I.
P. , spol. s r. o. na základě řádného jmenování do této funkce již dnem 9. 12. 1999, přičemž
dne 16. 12. 2000 byl pouze zapsán do obchodního rejstříku. Pokud měl Magistrát hlavního
města Prahy pochybnosti, zda pan A. B. byl ke dni 10. 2. 2000 jednatelem společnosti, měl
podle žalovaného uvedenou společnost ve smyslu §19 odst. 3 správního řádu vyzvat
k předložení zápisu z valné hromady odvolatele, což však neučinil.
K tvrzení žalobce, že plná moc nebyla vystavena společností B. I. P., spol. s r. o., tak
jak to údajně vyžaduje český právní řád, nýbrž pouze členem statutárního orgánu, je třeba
uvést, že ve smyslu §35 odst. 2 občanského zákoníku je třeba právní úkony vyjádřené slovy
vykládat nejenom podle jejich jazykového vyjádření, ale zejména též podle vůle toho, kdo
právní úkon učinil, není-li tato vůle v rozporu s jazykovým vyjádřením. V daném případě
podle žalovaného nelze pochybovat o skutečnosti, že vůlí zmocnitele bylo udělit JUDr. M. S.
plnou moc, na základě které by byl oprávněn samostatně po dat odvolání společnosti B. I. P.,
spol. s r. o. proti rozhodnutí OÚ MČ Praha 4.
Námitku žalobce týkající se údajného nedoložení platného povolení k trvalému pobytu
ze strany pana A. B. žalovaný považuje za zcela nedůvodnou, neboť k takovému úkonu ze
strany správního orgánu nebyl žádný důvod, neboť v době jednání o odvolání byl pan A. B.
již zapsán jako jednatel společnosti B. I. P., spol. s r. o. v obchodním rejstříku, což by bez
povolení k pobytu pochopitelně nebylo možné.
K tvrzení žalobce, že měl být odvolatelem ve správním řízení doložen originál plné
moci či jeho ověřená kopie, žalovaný uvádí, že Magistrát hlavního města Prahy vyzval
společnost B. I. P., spol. s r. o. k předložení dokladu prokazujícího oprávnění JUDr. S. podat
odvolání. Tímto dokladem byla, dle uvážení společnosti B. I. P., spol. s r. o., plná moc,
přičemž Magistrát hlavního města Prahy nepožadoval originál dokladu. Pakliže Magistrát
hlavního města Prahy měl i nadále pochybnosti, měl podle žalovaného svou žádost přesně
specifikovat a opětovně vyzvat společnost B. I. P., spol. s r. o. l doložení „určitých“
dokumentů, jak mu to ukládá §19 odst. 3 správního řádu, což však neučinil a proto nebyl
oprávněn vydat rozhodnutí o zamítnutí odvolání z důvodu jeho nepřípustnosti.
Dále žalovaný uvádí, že není pochyb o tom, že Magistrát hlavního města Prahy porušil
§§59 a 60 správního řádu, neboť zejména nepřezkoumal řádně podané odvolání v celém jeho
rozsahu a naopak jej nedůvodně přezkoumal z hledisek uvedených v §60 správního řádu.
Poslední žalobní námitku, že žalovaný nepostupoval tak, aby byla práva žalobce
nabytá v dobré víře co nejméně dotčena, žalovaný zcela odmítá, a dodává, že žalobce
rozhodnutí žalovaného jeho práv natrvalo nezbavilo, neboť tímto rozhodnutím se správní
řízení nekončí. Současně žalovaný uvádí, že dané porušení předpisu ze strany správního
orgánu (jímž je rozuměn Magistrát hlavního města Prahy) může mít za následek nezákonnost
rozhodnutí a v takovém případě byl žalovaný povinen rozhodnutí zrušit.
Žalovaný závěrem, vzhledem k uvedeným skutečnostem, se žalobním návrhem
nesouhlasí, a navrhuje, aby soud žalobu zamítl.
Žalobce byl návazně soudem vyzván k příp. replice k vyjádření žalovaného, tohoto
svého práva nevyužil a repliku nepodal.
Ze správního spisu vyžádaného soudem od žalovaného vyplynuly (k doplnění
či nad rámec dosud uvedeného) tyto rozhodné skutečnosti:
Obvodní úřad městské části Praha 4 k žádosti společnosti D., a.s., (žádost není ve spise
založena) vydal dne 1. 2. 2000, rozhodnutí č. j. OSD 28070-124562/99-MISK, jímž byla
žalobci jako stavebníku povolena změna stavby před dokončením. Jedná se o stavbu
v uvedeném rozhodnutí označenou jako „Výrobní a skladovací hala – 1. PP situovaná
na pozemcích parc. č. 584/3, 2804/5, 2804/21, 2804/22 v k. ú. N. a M. v P. 4 při ul. B.,
v areálu P., a.s.“. Proti tomuto rozhodnutí podala společnost B. I. P., spol. s r. o. odvolání,
které není založeno ani ve spisu odboru stavebně dopravního, ani ve spisu odboru výstavby
Magistrátu hlavního města Prahy. Odbor výstavby Magistrátu hlavního města Prahy po
doplnění podkladu posoudil odvolání společnosti B. I. P., spol.s r. o. jako nepřípustné a zamítl
je podle §60 správního řádu rozhodnutím ze dne 14. 4. 2000, č. j. 19906/VYS/Ca/Pe.
Společnost B. I. P., spol. s r. o. podala dne 20. 4. 2000 Ministerstvu pro místní rozvoj
podnět k přezkoumání daného rozhodnutí odboru výstavby Magistrátu hlavního města Prahy
v řízení mimo odvolací řízení, v němž uvedla, že správní orgán vyšel z nesprávného právního
názoru při posuzování práva zastupovat společnost. Ministerstvo pro místní rozvoj posoudilo
podnět jako důvodný a opatřením ze dne 10. 10. 2000 zahájilo řízení o přezkoumání
rozhodnutí mimo odvolací řízení. Po provedeném řízení předmětné rozhodnutí Magistrátu
hlavního města Prahy Ministerstvo pro místní rozvoj svým rozhodnutím ze dne 30. 10. 2000,
č. j. 22256/00-32/O-527/00, jako nezákonné zrušilo, přičemž se zabývalo i tím, zda zrušením
rozhodnutí nebudou nadměrně dotčena práva a oprávněné zájmy dalších účastníků řízení,
nabytá v dobré víře. Proti tomuto rozhodnutí podal rozklad žalobce, a dále i společnost
Pankrác, a.s.. Ministerstvo (ministr) pro místní rozvoj po provedeném řízení svým
rozhodnutím ze dne 19. 2. 2001, č. j. 24780/2000 - 51, potvrdilo rozhodnutí Ministerstva pro
místní rozvoj ze dne 30. 10. 2000, č. j. 22256/00-32/O-527/00 a zamítlo rozklady proti němu
podané.
Toto rozhodnutí žalovaného je potom předmětem stávajícího soudního přezkoumání.
V daném případě se jedná o žalobní věc, která napadla v roce 2001 u Vrchního soudu
v Praze. Protože věc nebyla Vrchním soudem v Praze skončena do 31. 12. 2002, byla
dle ustanovení §132 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „s. ř. s.“), postoupena Nejvyššímu správnímu soudu k dokončení v řízení
podle ustanovení části třetí hlavy druhé dílu prvního s. ř. s., tedy v řízení o žalobách proti
rozhodnutím správního orgánu.
Nejvyšší správní soud nejprve dne 21. 1. 2003 vyzval žalobce, aby označil důkazy
k prokázání žalobních námitek (žalobních bodů), které uvedl v žalobě a označil osoby
zúčastněné na řízení. Rovněž vyrozuměl žalovaného k možnosti navrhnout důkazy
k vyvrácení žalobních námitek uvedených v žalobě. Výzvou ze dne 19.3. 2003 vyrozuměl
Nejvyšší správní soud žalobce i žalovaného o možnosti dokončit řízení rozhodnutím ve věci
samé bez toho, aby bylo nařizováno jednání a stejně tak vyrozuměl žalobce a žalovaného
o složení senátu a o možnosti uplatnit příp. námitky podjatosti soudců. Vzhledem k tomu,
že v mezidobí došlo ke změně v obsazení senátu, kterému přísluší věc projednat, byli žalobce
i žalovaný dne 21. 7. 2003 znovu vyrozuměni o složení senátu.
V návaznosti na tyto výzvy žalobce již další důkazy k prokázání žalobních námitek,
které uvedl v žalobě, nenavrhl, a stejně tak ani žalovaný nevyužil svého práva navrhnout další
důkazy k vyvrácení žalobních námitek uvedených v žalobě a odkázal na obsah správních
spisů společně s písemným vyjádřením žalovaného k žalobě. Žalobce ani žalovaný
se k o možnosti dokončit řízení rozhodnutím ve věci samé bez toho, aby bylo nařizováno
jednání nevyjádřili, a stejně tak nevznesli námitky podjatosti ke složení senátu, kterému
přísluší věc projednat. Žalobce přitom soudu dělil, že dle jeho názoru jako osoby zúčastněné
na řízení přichází v úvahu společnost B . I. P., spol. s r. o. a společnost P., a.s. Soud tyto
společnosti oslovil výzvou ze dne 23. 4. 2004 k vyjádření, zda v předmětném řízení hodlají
práva zúčastněné osoby uplatňovat, přičemž na tuto výzvu reagovala pouze společnost
Pankrác, a.s., a s tou také nadále soud jako s osobou zúčastněnou na řízení jednal. Výzvou ze
dne 4. 6. 2004 poskytl soud této společnosti možnost vyjádřit se k textu žaloby a stejně tak
k textu vyjádření žalovaného k žalobě; společnost Pankrác, a.s. této možnosti nevyužila a
k předmětným podkladům se nevyjádřila.
Ještě předtím, než mohl Nejvyšší správní soud přistoupit k posouzení vlastní
důvodnosti žaloby, musel ze své úřední povinností (tzn. i bez návrhu účastníků řízení -
žalobce či žalovaného) zkoumat, zda byly splněny všechny podmínky řízení, jako zákonné
předpoklady, na jejichž základě lze vydat rozhodnutí ve věci samé, a dle žalobních bodů
přezkoumat napadené rozhodnutí žalovaného a vydat rozsudek.
Do těchto podmínek řízení patří i neexistence kompete nční výluky, která
(kompetenční výluka) jinak vytváří neodstranitelnou procesní překážku, jež brání soudnímu
přezkoumání žalobou zpochybněného rozhodnutí (§70 s. ř. s.). Podle ustanovení §65 odst. 1
s. ř. s. je k podání žaloby legitimován ten, kdo tvrdí, že byl na svých právech zkrácen úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva a povinnosti,
přičemž v důsledku kompetenční výluky jsou ze soudního přezkumu mj. vyloučeny i úkony
správního orgánu, které nejsou po materiální stránce rozhodnutími, tedy právě úkony,
jimiž se nezakládá, nemění, neruší závazně neurčuje žádné právo nebo povinnost [§70 písm.
a), §65 odst.1 s. ř. s.].
V dané věci se podle názoru Nejvyššího správního soudu jedná právě o takovou právní
situaci.
Zpochybněným rozhodnutím žalovaného (ve spojení s předcházejícím rozhodnutím
Ministerstva o místní rozvoj) bylo zrušeno rozhodnutí, jímž bylo zamítnuto odvolání proti
rozhodnutí ve věci, a to z toho důvodu, že odvolací orgán dané odvolání posoudil jako
nepřípustné.
Z toho, co bylo nyní uvedeno, je dle názoru Nejvyššího správního soudu nepochybné,
že žalobou napadené rozhodnutí žalovaného (ve spojení s předcházejícím rozhodnutím
Ministerstva pro místní rozvoj) sice bylo po formální stránce individuálním správním úkonem
– „rozhodnutím“, neboť bylo vydáno v řízení vedeném dle stavebního zákona a správního
řádu, a mělo i zákonné náležitosti (výrok, odůvodnění a poučení o odvolání), ovšem
po materiální stránce nebylo rozhodnutím ve smyslu §65 odst. 1 s. ř. s.
Nadevší pochybnost je totiž zřejmé, že rozhodnutím žalovaného (ani předcházejícím
rozhodnutím Ministerstva pro místní rozvoj) nebylo ve skutečnosti založeno, změněno,
zrušeno ani závazně deklarováno žádné žalobcovo subjektivní oprávnění ani žádná
subjektivní povinnost v materiálním slova smyslu. Daným rozhodnutím nebylo v materiálním
slova smyslu zasáhnuto do žalobcových práv, jeho práv jej nezbavilo, neboť tímto
rozhodnutím se správní řízení nekončilo.
Rozhodnutím v materiálním slova smyslu (dle §65 odst. 1 s. ř. s.) mohlo být až nové
rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy, vydané po provedení dovoditelně následně
v úvahu přicházejícího odvolacího řízení, neboť teprve takovýmto rozhodnutím mohlo být
rozhodnuto o konkrétních právech a povinnostech žalobce v posuzované věci.
Žalobou tedy bylo zpochybněno „rozhodnutí“, které je vyloučeno z přezkumu
ve správním soudnictví. Tímto svým postupem (tj. podáním žaloby proti popsanému
rozhodnutí žalovaného) přivodil žalobce vznik neodstranitelné procesní překážky,
a proto Nejvyšší správní soud usnesením žalobu jako nepřípustnou odmítl [§70 písm. a), §68
písm. e), §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Z uvedeného důvodu se Nejvyšší správní soud nemohl zabývat vlastním obsahem
žaloby, tj. jednotlivými žalobními body.
Na tomto místě považuje Nejvyšší správní soud za nezbytné ještě zdůraznit,
že žalobce nebyl v žádném případě zkrácen na svém ústavně zaručeném právu domáhat
se soudního přezkoumání rozhodnutí správního orgánu (čl. 36 odst. 2 Listiny základních práv
a svobod, která je součástí ústavního pořádku České republiky), neboť tato možnost
mu zůstala zachována ve spojení s možností podání příp. žaloby proti novému rozhodnutí
Magistrátu hlavního města Prahy, vydanému po provedení dovoditelně následně v úvahu
přicházejícího odvolacího řízení, v němž příslušelo rozhodovat o konkrétních právech
a povinnostech žalobce v posuzované věci.
S ohledem na to, že žaloba byla odmítnuta, Nejvyšší správní soud v souladu
se zákonem dále vyslovil, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení
(§60 odst. 3 s. ř. s.).
Nejvyšší správní soud konečně rozhodl, že do 30-ti dnů od právní moci tohoto usnesení bude
z jeho účtu žalobci, k rukám zástupce žalobce, vrácen soudní poplatek zaplacený v částce
1000 Kč při podání žaloby (§10 odst. 3 zákona č. 549/1991 Sb. o soudních poplatcích). Tento
zákon sice v citovaném ustanovení výslovně upravuje pouze vrácení soudního poplatku
v případě zastavení řízení před prvním jednáním, a nikoli i při odmítnutí žaloby před prvním
jednáním, avšak Nejvyšší správní soud je přesvědčen o tom, že odmítnutí žaloby je procesně
srovnatelný důsledek se zastavením řízení, a proto rozhodl o vrácení soudního poplatku
žalobci.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 16. 7. 2004
JUDr. Dagmar Nygrínová
předsedkyně senátu