ECLI:CZ:NSS:2004:7.A.77.2002
sp. zn. 7 A 77/2002 - 29
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Elišky
Cihlářové a soudců JUDr. Radana Malíka a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce
Ing. S. B., podnikajícího pod obchodním jménem S. B., zast. Mgr. Davidem Jonke,
advokátem se sídlem v Praze, Slezská 13, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, se sídlem
v Praze, Nad Štolou 3, v řízení o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2002, č. j.
VS-310/3-2002,
takto:
I. Žaloba se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Žalobou včas podanou u Vrchního soudu v Praze se žalobce domáhal zrušení
rozhodnutí žalovaného ze dne 23. 4. 2002, č. j. VS-310/3-2002, jakož i zrušení
prvostupňového správního rozhodnutí vydaného Magistrátem hlavního města
Prahy - živnostenským odborem dne 16. 1. 2002, č. j. 150909/2001-2002/C/2. Napadeným
rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce proti prvostupňovému rozhodnutí, kterým
mu byla uložena pokuta ve výši 2 000,- Kč za porušení čl. 1a) vyhlášky hlavního města Prahy
č. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „tržní řád“), kterého
se dopustil tím, že nabízel a prodával erotický a pornografický tisk, a toto rozhodnutí potvrdil.
Žalobce v žalobě uvedl, že rozhodnutí žalovaného napadá pro nezákonnost,
kterou spatřuje v tom, že rozhodnutí bylo vydáno na základě tržního řádu, který byl zjevně
v rozporu se zákonem i ústavním pořádkem České republiky, neboť zastupitelstvo
hl. m. Prahy překročilo vydáním tržního řádu, ve znění platném v době vydání napadeného
rozhodnutí, rozsah zákonného zmocnění zakotveného v §18 odst. 1, 3 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, dle kterého obec může v obecně závazné vyhlášce určit,
že některé „druhy prodeje zboží prováděné v obci nebo její části jsou zakázány“. Dále uvedl,
že vyloučení možnosti prodeje pouze určitého druhu výrobků a pouze z určitých prodejních
míst je omezením ústavně zaručeného práva svobody podnikání, a proto k tržnímu řádu
nebylo možno v rozsahu ustanovení čl. 1a) přihlížet jako k platné právní normě a uložení
pokuty na jeho základě nemělo žádnou oporu v platném právním řádu České republiky.
Žalobce dále poukázal na skutečnost, že ve stejné části města vedle sebe fungují a
vzájemně si konkurují různé typy prodejních míst, na kterých je prodáván tisk, včetně tisku
erotického a pornografického. Těmito prodejními místy jsou klasický „kamenný obchod“,
prodejní stánek mimo „kamenný obchod“ podléhající kolaudačnímu rozhodnutí a prodejní
stánky mimo „kamenný obchod“ kolaudačnímu rozhodnutí nepodléhající. Tržní řád za dané
situace stanovil, že erotický a pornografický tisk může být v centrální části města prodáván
pouze v klasických „kamenných obchodech“, ve zkolaudovaných prodejních stáncích a
současně i ve nezkolaudovaných prodejních stáncích, pokud tyto jsou provozovány
v tržnicích a na tržištích. Z uvedeného je zřejmé, že erotický a pornografický tisk nebyli
oprávněni prodávat pouze ti prodejci, kteří svou činnost sice řádně vykonávají na základě
všech základních povolení a v souladu se zákonem, avšak v prodejním stánku, který
nepodléhá kolaudačnímu rozhodnutí a který současně není umístěn v tržnicích či tržištích
vymezených Magistrátem hlavního města Prahy. Tržní řád tak hrubým způsobem potlačil
právo úzce vymezené skupiny osob podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost tak,
jak deklaruje čl. 26 Listiny základních práv a svobod.
Žalovaný ve svém vyjádření k žalobě uvedl, že podle čl. 26 odst. 1, 2 Listiny
základních práv a svobod má každý právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost
s tím, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo
činností. Podle §18 zákona o živnostenském podnikání je obec zmocněna k vydání tržního
řádu s tím, že pro území svého obvodu může stanovit určitá omezení výše uvedeného
podnikatelského práva. Pokud je zákonem obcím ve smyslu citovaného zákonného ustanovení
dáno práva regulovat určitým způsobem podnikatelskou činnost na svém území, může je obec
stanovit formou obecně závazné vyhlášky s přihlédnutím k místním podmínkám, dodržování
této vyhlášky kontrolovat a zjištěné porušení sankcionovat. Nařízení hlavního města Prahy
č. 25/2000 Sb., novelizující vyhlášku č. 27/1998 Sb. hlavního města Prahy, bylo vydáno
na základě změny §18 živnostenského zákona s účinností od 1. 4. 2001. Tržní místa byla
v souladu s tímto ustanovením rozdělena na: a) tržní místa v centrální části města, pro které
bylo stanoveno, že u nich nesmí být druh zboží nebo poskytované služby jiný než v tomto
článku uvedený, b) ostatní tržní místa. V rámci této vyhlášky lze tedy určitý druh prodeje
zboží, to znamená i pornografického a erotického tisku, na určitém místě zakázat,
aniž by tímto postupem došlo k překročení zákonného zmocnění.
V replice k vyjádření žalovaného žalobce uvedl, že zákonodárce neměl v úmyslu
umožnit obci vyloučit prodej určitého sortimentu zboží, ale určité druhy prodeje zboží,
např. pochůzkový a podomní prodej.
Protože daná věc nebyla skončena Vrchním soudem v Praze, u kterého bylo zahájeno
řízení, do 1. 1. 2003, kdy nabyl účinnosti zákon č. 150/2002 Sb., soudní řád správní
(dále jen „s. ř. s.“), věc byla předložena Nejvyššímu správnímu soudu s odkazem
na ustanovení §132, větu druhou, s. ř. s., podle kterého věci správního soudnictví, v nichž
nebylo rozhodnuto do dne účinnosti tohoto zákona a v nichž byla dána věcná příslušnost
k řízení vrchním soudům, převezme a dokončí Nejvyšší správní soud v řízení podle
ustanovení části třetí, hlavy druhé, dílu prvního s. ř. s., tedy v řízení o žalobě proti rozhodnutí
správního orgánu.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené rozhodnutí žalovaného a dospěl k závěru,
že žaloba není důvodná.
Z obsahu předloženého správního spisu vyplývá, že dne 7. 11. 2001 provedli
pracovníci živnostenského odboru Magistrátu hlavního města Prahy v prodejním stánku
žalobce, který byl umístěn v Praze, Na Poříčí, u domu č. p. 1047/26, kontrolu zaměřenou
na dodržování tržního řádu. Touto kontrolou byl zjištěn prodej a nabídka erotického
a pornografického tisku, což bylo v sepsaném protokole o kontrole označeno jako protiprávní
jednání. Proti tomuto protokolu podal žalobce námitky, v nichž uvedl, že jeho činnost
neodporuje tržnímu řádu, neboť časopisy jsou umístěny v zadní části stánku, neupoutávají
zákazníkovu pozornost a regály jsou umístěny tak, že zákazník si může přečíst pouze titul
nabídky. O těchto námitkách rozhodl živnostenský odbor Magistrátu hlavního města Prahy
dne 23. 11. 2001 pod zn. ZIV-150909/01/C tak, že je shledal jako nedůvodné, neboť
dle tržního řádu lze na tržních místech prodávat mj. pouze tisk s výjimkou pornografického
a erotického tisku. Poté byla žalobci za shora uvedené jednání uložena rozhodnutím
živnostenského odboru Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 16. 1. 2002,
č. j. 150909/2001-2002/C/2, pokuta ve výši 2 000,- Kč, a to za porušení čl. 1a) vyhlášky
hlavního města Prahy č. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy, ve znění pozdějších předpisů. O odvolání
žalobce proti tomuto rozhodnutí rozhodl žalovaný napadeným rozhodnutím tak, že odvolání
zamítl a rozhodnutí Magistrátu hlavního města Prahy potvrdil.
Podle čl. 26 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“) každý má právo
na svobodnou volbu povolání a přípravu k němu, jakož i právo podnikat a provozovat jinou
hospodářskou činnost. Dle odst. 2 zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon
určitých povolání nebo činností.
Podle §18 odst. 1 zákona č. 455/1991 Sb., o živnostenském podnikání, ve znění
platném v době vydání napadených rozhodnutí (dále jen „živnostenský zákon“), obec může
v přenesené působnosti vydat tržní řád formou obecně závazné vyhlášky. Pro nabídku, prodej
zboží (dále jen „prodej“) a poskytování služeb mimo provozovnu určenou k tomuto účelu
kolaudačním rozhodnutím podle zvláštního zákona tržní řád vymezí: a) místa pro prodej
a poskytování služeb, jimiž jsou zejména tržnice a tržiště (dále jen „tržiště“), a jejich
rozdělení (např. podle druhu prodávaného zboží nebo poskytované služby), b) stanovení
kapacity a přiměřené vybavenosti tržišť, c) dobu prodeje zboží a poskytování služeb na tržišti,
d) pravidla pro udržování čistoty a bezpečnosti na tržišti, e) pravidla, která musí dodržet
provozovatel tržiště k zajištění jeho řádného provozu. Dle odst. 3 uvedeného ustanovení obec
může v obecně závazné vyhlášce vydané podle odst. 1 stanovit, že se tato vyhláška nevztahuje
na některé druhy prodeje zboží a poskytování služeb prováděné mimo provozovnu, a stanovit,
že některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu v obci
nebo její části jsou zakázány.
Podle čl. 1a) odst. 1 vyhlášky hlavního města Prahy č. 27/1998 Sb. hl. m. Prahy,
kterou se vydává tržní řád, ve znění pozdějších předpisů, tržní místa se podle druhu
prodávaného zboží nebo poskytované služby rozdělují na: a) tržní místa v centrální části
města, u nichž konkrétní druh zboží nebo poskytované služby nesmí být jiný než květiny
a doplňkový sortiment, který se ke květinám váže, ovoce, zelenina, upomínkové předměty
vztahující se k Praze nebo k České republice s výjimkou textilních, výtvarná díla, pohlednice,
plány a mapy města a republiky, knižní průvodce, tisk s výjimkou pornografického
a erotického, jízdenky městské hromadné dopravy, telefonní karty, ceniny, drobné psací
potřeby, tabákové výrobky a drobné kuřácké potřeby, občerstvení, vstupenky na kulturní
programy a jízdenky na okružní jízdy městem, b) ostatní tržní místa, u kterých není druh
prodávaného zboží nebo poskytované služby předem omezen.
Zásadními námitkami žalobce v žalobě je tvrzení, že zastupitelstvo hlavního města
Prahy překročilo vydáním tržního řádu rozsah zákonného zmocnění zakotveného
v živnostenském zákoně a vyloučením možnosti prodeje pouze určitého druhu výrobků
a pouze z určitých prodejních míst omezilo jeho ústavně zaručené právo svobody podnikání.
Soud se s těmito námitkami neztotožnil, neboť ze shora citovaných ustanovení právních
předpisů vyplývá, že jak Magistrát hlavního města Prahy, tak i žalovaný, postupoval
v souladu s právními předpisy, a to z následujících důvodů: článek 26 odst. 1 Listiny stanoví
právo každého podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, jak se ho domáhá žalobce,
ale zároveň odst. 2 tohoto ustanovení i omezuje toto právo tak, že zákon může stanovit
podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností. Z uvedené právní úpravy
je patrné, že právo podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost není právem
absolutním, a proto nelze dovodit, že při této činnosti není subjekt nijak omezen, naopak toto
právo může realizovat jen v souladu s právním řádem. Uvedené právo tedy může být zákonem
omezeno tak, jak zákonodárce stanovil např. v §18 živnostenského zákona, který zmocňuje
obec k vydání tržního řádu formou obecně závazné vyhlášky. Toto ustanovení určuje, jaké
oblasti může obecně závazná vyhláška obce regulovat a ve svém důsledku umožňuje,
aby obec pro území svého obvodu stanovila určitá omezení výše uvedeného práva podnikat
a provozovat jinou hospodářskou činnost, tedy stanovit s přihlédnutím k místním podmínkám
určitou regulaci prodeje, který je realizován mimo zkolaudované provozovny,
a také následnou kontrolu dodržování vyhlášky a ukládání sankcí za její porušování. Ze shora
uvedeného je nutno dovodit, že čl. 1a) tržního řádu byl vydán v souladu s Listinou základních
práv a svobod, na základě zmocnění v živnostenském zákoně a v jeho mezích, a proto
všechny subjekty, jejichž činnosti se týká, jsou povinny tento obecně závazný právní předpis
dodržovat. Předmětné ustanovení tržního řádu je v souladu s §18 živnostenského zákona,
který po novele provedené zákonem č. 356/1999 Sb. s účinností od 1. 3. 2000 původní
zmocnění rozšířil o možnost rozdělit ve vyhlášce místa podle druhu prodávaného zboží
a poskytované služby, stanovit druhy prodeje zboží, na které se vyhláška nevztahuje, a určit,
že některé druhy prodeje zboží nebo poskytování služeb prováděné mimo provozovnu v obci
nebo její části jsou zakázány. Dle této nové právní úpravy byla tržní místa v čl. 1a) tržního
řádu rozdělena na tržní místa v centrální části města, pro které bylo stanoveno, že u nich
nesmí být druh zboží nebo poskytované služby jiný než v tomto článku výslovně uvedený,
a na ostatní tržní místa. Touto úpravou nedošlo k překročení zákonného zmocnění, neboť
shora citovaný článek tržního řádu upravuje rozdělení míst podle prodávaného zboží
nebo poskytované služby, kdy ve spojení se zmocněním zakázat některé druhy prodeje zboží
nebo poskytovaní služeb lze určitý druh prodeje zboží zakázat, jak tomu bylo i v daném
případě. Oba správní orgány tak postupovaly v souladu s novelizovaným ustanovením §18
živnostenského zákona, jehož smyslem bylo dle požadavků a potřeb praxe upřesnit zmocnění
obce upravit v tržním řádu i druh prodávaného zboží.
Konečně je nutno uvést, že soud neshledává za důvodnou ani námitku žalobce týkající
se různých typů prodejních míst a prodeje tisku v nich, neboť odkaz na tyto skutečnosti
je jen důsledkem shora uvedené právní úpravy týkající se některých druhů prodeje zboží.
Shora uvedené lze uzavřít tak, že omezení podnikatelské činnosti spočívající v regulaci
prodeje zboží nebo poskytování služeb tržním řádem, který byl vydán na základě zmocnění
v živnostenském zákoně, je v souladu s čl. 26 odst. 1 a 2 Listiny základních práv a svobod.
K poznámce žalobce v replice k vyjádření žalovaného k žalobě, že zákonodárce neměl
při novelizaci §18 živnostenského zákona v úmyslu umožnit obci vyloučit prodej určitého
sortimentu zboží, nýbrž pouze určité druhy prodeje zboží (jako např. pochůzkový či podomní
prodej), je nutno uvést, že žalobce v tomto vyjádření zaměňuje druh prodeje zboží s formou
prodeje. Zmiňovaný pochůzkový či podomní prodej je způsobem provedení prodeje, tedy jeho
formou, nikoliv druhem, proto ani toto vyjádření nemůže nic změnit na shora uvedených
právních závěrech.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud shledal žalobu jako
nedůvodnou, a proto ji podle ustanovení §78 odst. 7 s. ř. s. zamítl. O věci přitom rozhodl
soud bez jednání za podmínky souhlasu účastníků řízení (§51 odst. 1 s. ř. s.).
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o ustanovení §60 odst. 1, větu první, s. ř. s.,
dle kterého nestanoví-li tento zákon jinak, má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo
na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil, proti účastníkovi, který
ve věci úspěch neměl. Žalobce v soudním řízení úspěch neměl, proto nemá právo na náhradu
nákladů řízení, žalovaný nárok na náhradu nákladů řízení nevznesl. Soud proto rozhodl tak,
že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. 1. 2004
JUDr. Eliška Cihlářová
předsedkyně senátu