ECLI:CZ:NSS:2005:1.AS.6.2003
sp. zn. 1 As 6/2003-62
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Petra Příhody a Mgr. Jana Passera v právní věci žalobce T., společnost
s ručením omezeným, zastoupeného JUDr. Vladimírem Doležalem, advokátem v Praze,
Dobrovského 10, 170 00 Praha 7, proti žalovanému Krajskému úřadu Moravskoslezského
kraje, 28. října 117, 702 18 Ostrava, proti rozhodnutí žalovaného ze dne 3. 1. 2002,
čj. ŽPZ/1617/01, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 5. 2. 2003, čj. 22 Ca 67/2002-33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá.
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení.
III. Žalovanému se právo na náhradu nákladů řízení nepřiznává.
Odůvodnění:
Žalovaný napadeným rozhodnutím zamítl odvolání žalobce a potvrdil rozhodnutí
Magistrátu města Ostravy č. 597/01 ze dne 8. 8. 2001, čj. OVP/3019/01/VK, jímž byla
žalobci uložena pokuta ve výši 100 000 Kč podle §24 písm. e) a §24e zákona ČNR č.
130/1974 Sb., o státní správě ve vodním hospodářství, ve znění zákona č. 23/1992 Sb., za
to, že nesplnil povinnost uloženou rozhodnutím Magistrátu města Ostravy, odboru
ochrany vod a půdy č. 135/01 ze dne 28. 2. 2001, kterým bylo vydáno opatření k
zabránění dalšího ohrožování jakosti povrchových a podzemních vod podle §27 zákona
č. 138/1973 Sb., o vodách. Tím se žalobce dopustil správního deliktu na úseku vodního
hospodářství podle §24 písm. e) zákona o státní správě ve vodním hospodářství.
Žalobce rozhodnutí žalovaného napadl žalobou: námitky uvedené v odvolání podle
ní nemíří jen proti rozhodnutí č. 135/01 ze dne 28. 2. 2001. Rozhodnutí samo je ostatně
nicotným správním úkonem, neboť opatření k nápravě nebylo možné vůbec uložit.
Namítal dále, že se žalovaný vůbec nevypořádal s odvolacími argumenty. Současně navrhl
znalecké zkoumání a dokazování k vyjasnění otázky vzniku ekologické zátěže.
Krajský soud v Ostravě žalobu zamítl s odůvodněním, že dvě n ámitky (nicotnost
rozhodnutí a nedostatečně vyjasněná otázka vzniku ekologické zátěže) mířily proti
rozhodnutí č. 135/01 ze dne 28. 2. 2001; toto rozhodnutí však s odkazem na ustanovení §
75 odst. 2 s. ř. s. věcně nemohl přezkoumávat. Poslední námitku, že se žalovaný vůbec
nevypořádal s argumenty, které uvedl v odvolání, pak označil za příliš obecnou.
Žalobce (dále též „stěžovatel“) proti rozsudku krajského soudu podal kasační
stížnost. Nejprve obecně popsal současný stav areálu, upozornil na jeho kontaminaci
v důsledku více než sto let trvající petrochemické výroby. Dále pak namítl, že s ohledem
na definici „odpadních vod“ obsaženou v §38 zákona č. 254/2001 Sb., o vodách (před
jeho účinností v §22 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách) v jeho areálu žádné odpadní
vody nejsou; nemůže mu tedy být uložena pokuta za jejich nezlikvidování. Krajský soud
sice tuto námitku označil za bezpředmětnou (protože měla být uplatněna již proti
rozhodnutí č. 135/01 ze dne 28. 2. 2001), ale pominul, že jde o zásadní právní otázkou, jíž
se měl zabývat, i když byla součástí již pravomocného rozhodnutí. Stěžovatel napadl i
tvrzení krajského soudu, že námitka porušení §59 správního řádu je příliš obecná. Tato
námitka směřovala proti tomu, že se správní orgán nikdy nevyrovnal s věcnými námitkami
stěžovatele, čímž nebyla splněna podmínka uvedená v §59 odst. 1 správního řádu. Dále
brojil proti tomu, že mu byla uložena pokuta podle §24e zákona o státní správě ve
vodním hospodářství, který stíhá zejména porušení formálních povinností závažnějšího
charakteru, ačkoli správní delikt týkající se nedovoleného vypouštění vod je upraven v
§24 písm. b) citovaného zákona. Z toho stěžovatel dovodil, že se žádného deliktního
jednání nedopustil.
Žalovaný v odvodním spise uvedl k námitce neexistence odpadních vod, že institut
opatření k nápravě ve smyslu §27 odst. 1 zákona o vodách má širší obsah, než jen
individuální určení způsobu nakládání s odpadními vodami; v této souvislosti připomněl
princip odpovědnosti za vznik protiprávního stavu. Nesouhlasil ani s názorem stěžovatele
na vztah ustanovení §24b a §24e zákona o státní správě ve vodním hospodářství. Každý
z nich se týká jiných skutkových podstat a prvně zmiňované ustanovení tu užito být
nemohlo. Žalovaný trval také na tom, že v odvolacím řízení postupoval zcela v souladu s
§59 odst. 1 správního řádu.
Ze správního spisu vyplynuly tyto podstatné skutečnosti:
Magistrát města Ostravy rozhodnutím č. 135/01 ze dne 28. 2. 2001 uložil žalobci
podle §27 zákona č. 138/1973 Sb., o vodách, ve znění zákona č. 14/1998 Sb., opatření
k nápravě: zabránit dalšímu ohrožování jakosti povrchových a podzemních vod.
Konkrétně byl žalobce povinen do tří dnů od právní moci rozhodnutí zajistit likvidaci
odpadních vod vznikajících v areálu na N. u. v O. Žalobce se neodvolal a toto rozhodnutí
nabylo právní moci dne 24. 3. 2001. Příčinou nahromadění odpadních vod v areálu
žalobce byla dle správního orgánu I. stupně skutečnost, že žalobce nejméně od 6. 11.
2000 neprovozoval areálovou čističku odpadních vod. Část odpadních vod, které vznikaly
smísením srážkových vod s nepolárními látkami, jimiž je kontaminován areál žalobce, sice
byla čerpána do akumulačních nádrží, nicméně po jejich naplnění začaly odpadní vody
přetékat a hromadily se v nejnižším místě areálu (v kolejišti). Žalobce sice dne 12. 1. 2001
provoz čističky odpadních vod obnovil, ale toliko za účelem odčerpání nahromaděných
vod do veřejné kanalizace. Dalších výzev k průběžné likvidaci odpadních vod již žalobce
neuposlechl.
Žalobce tak likvidaci odpadních vod nezajišťoval; naopak dle správního orgánu I.
stupně došlo ke zhoršení havarijní situace, neboť z provozu byly vyřazeny všechny vrty
hydraulické ochrany podzemních vod, chyběla čerpadla, odpadní potrubí, v havarijním
stavu byl i rozvaděč elektrické energie a výtlačné kanalizační potrubí z čističky odpadních
vod od veřejné kanalizace. Správní orgán I. stupně žalobci proto uložil pokutu.
Žalobce v odvolání proti tomuto rozhodnutí uvedl, že současný stav není způsoben
neochotou situaci řešit, ale nedostatkem finančních prostředků. Zejména tvrdil, že správní
orgán. I. stupně žalobci vůbec nemohl uložit opatření k nápravě: takové rozhodnutí bylo
nadbytečné, neboť povinnost čistit odpadní vody plyne jejich producentovi přímo ze
zákona. Přesto jímž ale správní orgán potvrdil, že neshledal důvody pro uložení pokuty
podle předchozích ustanovení zákona o vodách [§24 písm. a) až d)]. Nakonec
polemizoval i s tím, zda vůbec dochází k znečišťování nebo ohrožování vod.
Žalovaný odvolání zamítl; konstatoval přitom, že námitky nesouvisí s probíhajícím
odvolacím řízením, ale směřují proti dřívějšímu rozhodnutí Magistrátu města Ostravy č.
135/01 ze dne 28. 2. 2001, které již nabylo právní moci.
Nejvyšší správní soud (dále též „soud“) nejprve posuzoval, zda řízení před krajským
soudem nebylo zmatečné [§103 odst. 1 písm. c) s. ř. s.], zda nebylo zatíženo vadou, která
mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé, zda naříkané rozhodnutí není
nepřezkoumatelné [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] či nicotné. To nezjistil, a proto
přezkoumal napadené rozhodnutí krajského soudu v rozsahu a v mezích důvodů
vymezených stížnostními body (§109 odst. 3 s. ř. s.); dospěl k závěru, že kasační stížnost
není důvodná. Při svém rozhodování přitom vycházel ze skutkového a právního stavu,
který tu byl v době rozhodování žalovaného.
Jestliže stěžovatel krajskému soudu vytýká, že se – ať již z jakéhokoli důvodu –
nezabýval jeho žalobními tvrzeními, pak namítá nepřezkoumatelnost rozhodnutí pro
nedostatek důvodů [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
První skupinu těchto údajně nevypořádaných námitek tvoří námitky, které dle
krajského soudu mířily proti rozhodnutí Magistrátu města Ostravy č. 135/01 ze dne 28. 2.
2001, tj. rozhodnutí o uložení opatření k nápravě. Konkrétně šlo o tvrzení o nicotnosti
tohoto rozhodnutí, o nedostatku stěžovatelovy pasivní legitimace a o nedostatečně
vyjasněné otázce vzniku ekologické zátěže.
Podle §27 zákona o vodách vodohospodářský orgán uloží tomu, kdo nedovoleným
vypouštěním vod nebo nedovoleným nakládáním s látkami škodlivými vodám znečistí
povrchové nebo podzemní vody nebo tím ohrozí jejich jakost, povinnost provést
opatření k odstranění závadného stavu, zejména směřující k zabránění dalšího
znečišťování nebo ohrožování jakosti povrchových a podzemních vod, popřípadě též
opatření k zajištění náhradního odběru vody.
Nápravná opatření lze tedy uložit pouze tomu, kdo porušením povinnosti způsobí
vznik závadného stavu, a to v řízení, na které se – s výjimkami uvedenými v zákoně o
státní správě ve vodním hospodářství – použije správní řád. Proto také ten, kdo je
povinen k provedení nápravných opatření, má možnost využít řádných opravných
prostředků coby institutů procesního práva, které – jsou-li podány řádně a včas – dávají
účastníkům řízení možnost procesní oprávnění („právo“) iniciovat přezkoumání
vydaného správního rozhodnutí dříve než nabude právní moci. Následovat může i
ochrana práv před správním soudem; jejím cílem je zjištění, zda činností veřejné správy
bylo či nebylo porušeno veřejné subjektivní právo případného žalobce.
Jsou-li pak nápravná opatření uložena pravomocným a vykonatelným rozhodnutím,
vzniká povinnost adresáta rozhodnutí těmto opatřením dostát. Neučiní-li tak, dopouští
se správního deliktu a vystavují se nebezpečí sankcí [zde: uložení pokuty podle §24
písm. e) a §24e zákona o státní správě ve vodním hospodářství]. V řízení o uložení
pokuty přitom správní orgán mj. posuzuje protiprávnost jednání, kterou se rozumí
porušení právní povinnosti vyplývající z právní normy a zde – ne zcela tradičně – i
povinnosti na základě právní normy individuálním aktem stanovené.
Pro hodnocení, zda byl spáchán správní delikt, je tedy toto rozhodnutí o uložení
opatření k nápravě podkladem, majícím ale – sit venia verbo – povahu normy; správní
orgán je tímto rozhodnutím vázán a je povinen vyžadovat jeho splnění.
Ačkoli rozhodnutí o uložení pokuty v takovém případě je zajisté podmíněno
dřívějším vydáním rozhodnutí o uložení nápravných opatření a existuje mezi nimi
logická a časová posloupnost, soud přezkoumávající rozhodnutí o uložení pokuty
nemůže přezkoumávat i původní rozhodnutí o uložení nápravných opatření (§75
odst. 2 s. ř. s.). To proto, že předmět řízení je jiný; jde o řízení samostatná. Každé
rozhodnutí je také samostatně přezkoumatelné správním soudem; je-li tu ovšem
pravomocné a na soudě nenapadené rozhodnutí o opatření k nápravě, pak při
nesplnění těchto opatření a uložení pokuty za tím vzniklý delikt správní soud při
posouzení zákonnosti rozhodnutí o uložení pokuty je pravomocným rozhodnutím o
uložení opatření k nápravě vázán.
Krajský soud se tedy odmítl zabývat věcně rozhodnutím o uložení opatření
k nápravě; Nejvyšší správní soud je s krajským soudem zajedno, že žalobní námitky
směřovaly právě proti tomuto rozhodnutí. Pak ovšem nelze krajskému soudu vytýkat
pochybení, a ani Nejvyšší správní soud se těmito námitkami ze stejných důvodů věcně
zabývat nemůže. V souladu se starou právní zásadou vyjadřující, že každý musí aktivně a
důsledně (a také včas) dbát ochrany svých práv, pak v konkrétní věci bylo nutné, aby
stěžovatel sám brojil na soudě proti uložení nápravných opatření v době, kdy tak po právu
učinit mohl. Vznáší-li námitky proti nápravným opatřením teprve poté, kdy mu byla za
jejich neplnění uložena pokuta, je s takovými námitkami prekludován a soud se jimi
zabývat nemůže.
Do druhé skupiny „nevypořádaných“ námitek patří námitka porušení §59 správního
řádu; tu krajský soud označil za příliš obecnou. Patří se připomenout, že stěžovatel v
žalobě namítl, „že žalovaný se nevyrovnal s argumenty žalobce, čímž nepochybně porušil §59 odst. 1
správního řádu, tzn. nepřezkoumal věcné argumenty žalobce, neuvedl, proč s nimi nesouhlasí, a jakými
úvahami věcnými, odbornými a právními byl veden při svém rozhodování, a ve své podstatě tedy se s nimi
vůbec nevyrovnal.“ Stěžovatel skutečně - a v tom se Nejvyšší správní soud shoduje
s krajským soudem - v žalobě vady v řízení či vady v právním úsudku namítal jen v
obecné rovině; námitky nesubstancoval a neuvedl ani příkladmo, jaké konkrétní věcné
argumenty žalovaný pominul. Obecně namítané vady přitom soud namísto žalobce
nemůže a ani nesmí aktivně konkretizovat: vymezení rozsahu žaloby a specifikace jejích
důvodů leží pouze na žalobci v důsledku dispoziční zásady, kterou je žalobní řízení
ovládáno.
Brojil-li stěžovatel konečně proti tomu, že mu byla uložena pokuta podle §24e
zákona ČNR č. 130/1974 Sb., ačkoli správní delikt týkající se nedovoleného vypouštění
vod je upraven v §24 písm. b) citovaného zákona, je rozhodující, že tato námitka v řízení
před krajským soudem uplatněna nebyla; před kasačním soudem jde proto o nový právní
důvod, který stěžovatel neuplatnil v řízení před soudem, jehož rozhodnutí má být
přezkoumáno, ač tak učinit mohl. Takový důvod kasační stížnosti je nepřípustný (§104
odst. 4 s. ř. s.) a Nejvyšší správní soud jeho oprávněnost zkoumat nemohl.
Nejvyšší správní soud tak hodnotil všechny přípustné stížní námitky jako nedůvodné.
Jelikož v řízení nevyšly najevo ani žádné jiné vady, k nimž by musel kasační soud
přihlédnout z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.), kasační stížnost jako nedůvodnou
zamítl (§110 odst. 1 věta druhá s. ř. s.).
O náhradě nákladů řízení rozhodl soud v souladu s ustanovením §60 odst. 1 s. ř. s.
ve spojení s §120 s. ř. s. Stěžovatel nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci
neměl úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému
účastníku řízení právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně 31. května 2005
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu