ECLI:CZ:NSS:2005:1.AZS.76.2005
sp. zn. 1 Azs 76/2005 - 77
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce O. Ch.,
zastoupeného Mgr. Jiřím Slavíkem, advokátem se sídlem Bělehradská 92, 120 00 Praha 2,
proti žalovanému Ministerstvu vnitra se sídlem Nad Štolou 3, poštovní schránka 21/OAM,
170 34 Praha 7, proti rozhodnutí ze dne 21. 11. 2002, č. j. OAM-5339/VL-07-P16-2001,
o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2003, č.
j. 47 Az 880/2003-28,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Praze ze dne 19. 12. 2003, č. j. 47 Az 880/2003-28,
se z r uš uj e a věc se vr ac í tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Rozhodnutím ze dne 21. 11. 2002 zastavil žalovaný řízení o udělení azylu žalobci
podle §25 písm. d) zákona č. 325/1999 Sb., o azylu. Rozhodnutí odůvodnil tím, že žalobce
opakovaně vyzval, aby se dostavil k pohovoru (ty se měly konat dne 7. 3. 2002
a 20. 11. 2002); žalobce však výzev nedbal, ačkoli byl o termínech obou pohovorů řádně
vyrozuměn.
V žalobě proti tomuto rozhodnutí žalobce – kromě obecného poukazu na ustanovení
správního řádu, která žalovaný údajně porušil – namítal, že se v době, kdy mu žalovaný
podle svého vyjádření doručoval výzvy k pohovorům, zdržoval na adrese v H., D. O. 119, kde
žije od listopadu 2001. Oznámení o uložení zásilky od žalovaného však ve schránce neměl.
Proto žalobce navrhl, aby soud rozhodnutí žalovaného zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Krajský soud v Praze žalobu zamítl rozsudkem ze dne 19. 12. 2003. Jak uvedl
v odůvodnění, při doručování první výzvy k pohovoru správní orgán sice zaslal výzvu
na adresu, kde již žalobce nebyl hlášen k pobytu; i žalobce však porušil svou povinnost,
protože neohlásil nové místo pobytu na poště, a správnímu orgánu tak nezbylo než považovat
třetí den od uložení zásilky za den doručení v souladu s §24 odst. 2 správního řádu.
Zásilku obsahující druhou výzvu k pohovoru, při jejímž doručování nebyl žalobce zastižen,
si pak žalobce nevyzvedl, ač byl o jejím uložení na poště prokazatelně vyrozuměn.
Podmínky ustanovení §25 písm. d) zákona o azylu tak byly splněny a žalovaný rozhodl
správně.
Proti zamítavému rozsudku krajského soudu podal žalobce včas kasační stížnost,
kterou posléze doplnil prostřednictvím advokáta ustanoveného soudem; uplatnil zde důvody
podle §103 odst. 1 písm. b) a d) soudního řádu správního, tedy vady řízení před správním
orgánem a vady řízení před soudem. Vadu řízení před správním orgánem spatřoval žalobce
v tom, že přinejmenším prvá výzva k pohovoru mu nebyla řádně doručena. Místem hlášeného
pobytu žalobce byla do 24. 1. 2002 adresa L. 405, P. 9 (u J. V.), od 25. 1. 2002 pak adresa D.
O. 119, H. První výzva, ač byla datována až dnem 25. 1. 2002 a na poště uložena dokonce až
1. 2. 2002 s tím, že žalobce nebyl v místě doručování zastižen, však byla zaslána na adresu již
neaktuální. To bylo v rozporu s poučením žadatele o udělení azylu, podle nějž měly být
veškeré písemnosti od žalovaného doručovány žalobci na adresu hlášeného pobytu. Krom
toho není žadatel o azyl povinen zdržovat se v místě hlášeného pobytu, jak se chybně uvádí
v citovaném poučení, ani není povinen hlásit místo svého pobytu poště, jak se mylně domnívá
krajský soud. Naopak žalovaného stíhá povinnost doručovat žadatelům do vlastních rukou, a
především tedy na adresu místa hlášeného pobytu; tuto povinnost však žalovaný porušil.
Co se týče vad řízení před soudem, které mohly mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé, upozornil žalobce na to, že byl v řízení před soudem opakovaně tázán,
zda souhlasí s rozhodnutím věci bez nařízení jednání. K prvé výzvě, učiněné Městským
soudem v Praze, sdělil žalobce dne 28. 5. 2003, že žádá ve věci nařídit jednání; na druhou
výzvu, kterou mu adresoval Krajský soud v Praze, pak žalobce již nereagoval. Jeho mlčení
následující po druhé výzvě však nelze vykládat jako souhlas s rozhodováním bez jednání:
žalobce totiž jednoznačně vyjádřil svou vůli osobně se účastnit jednání již v řízení
před Městským soudem v Praze a není důvodu o tomto jeho vyjádření pochybovat.
Opakovaně vyzývat podle §51 odst. 1 s. ř. s. může soud účastníka jen tehdy,
jestliže od předchozí výzvy, která zůstala bez odezvy, uplynula delší doba;
jinak však opakované výzvy nejsou přípustné. K tomu žalobce poukázal též na nutnost
vykládat presumovaný souhlas účastníka s rozhodováním bez nařízení jednání restriktivně
(čl. 4 odst. 4 a čl. 38 odst. 2 Listiny základních práv a svobod).
Ze všech uvedených důvodů žalobce navrhl, aby Nejvyšší správní soud zrušil
napadený rozsudek krajského soudu a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Požádal též o to, aby jeho kasační stížnosti byl přiznán odkladný účinek; tato žádost
se však - s ohledem na zamítnutí kasační stížnosti – stala bezpředmětnou.
Kasační stížnost je důvodná.
Žalobce správně poukázal na to, že žalovaný pochybil při doručování výzev
k pohovorům. Jak vyplynulo ze správního spisu, žalobce byl od 21. 6. 2001 hlášen k pobytu
na adrese L. 9/405, P. 9, u J. V. (resp. J. V.), od 25. 1. 2002 pak na adrese D. O. 119, H.
Žalovaný, ač vyhotovil prvou výzvu k pohovoru dne 25. 1. 2002 a odeslal ji až 31. 1. 2002,
uvedl na obálce již neaktuální adresu a zaslal výzvu na místo, kde se žalobce při doručování
už nejen nezdržoval, ale dokonce tam ani nebyl hlášen. Údaj vyznačený na obálce a stvrzený
podpisem poštovního doručovatele o tom, že adresát nebyl při doručování zastižen, a zásilka
byla proto uložena na poště, tak nevyjadřuje skutečný stav věcí: nezastižen totiž pojmově
může být jen takový adresát, jehož zdržování se v místě může odesílatel důvodně očekávat.
Takovým místem je u žadatele o azyl místo hlášeného pobytu, popřípadě místo, které žadatel
jinak označil jako místo, kde se bude zdržovat (např. při krátkodobém odchodu
z pobytového střediska tzv. „na propustku“). Žalobce však řádně ohlásil své nové místo
pobytu, neměl tak proč se zdržovat v místě původního pobytu a žalovaný mu tam doručoval
bezdůvodně. Učinil tak jen v důsledku vlastního pochybení: žalobce totiž svou zákonnou
povinnost hlásit žalovanému změnu místa pobytu splnil; oznamovací povinnost vůči poště
pak v rozporu s názorem krajského soudu nemá. Takové chybné doručování pochopitelně
ani nemohlo mít žádné právní následky v podobě fikce, jak se domnívá krajský soud.
Již jen takto nesprávný postup zakládá důvodnost prvé stížní námitky:
prvou z podmínek pro zastavení řízení o udělení azylu podle §25 písm. d) zákona o azylu
je totiž to, že žadatel se bez vážného důvodu opakovaně nedostavuje k pohovoru.
I kdyby tedy doručení druhé výzvy bylo řádné, nebylo by možno řízení v žalobcově věci
zastavit, protože by byl k pohovoru obeslán toliko jednou, nikoli opakovaně.
Žalovaný však – což žalobce výslovně nezdůrazňuje – pochybil i při doručování druhé
výzvy, adresované do nového místa hlášeného pobytu: přehlédl totiž, že ustanovení
o doručování obsažená v zákoně o azylu jsou úpravou speciální k obecné úpravě doručování
podle správního řádu. Doručování v azylovém řízení je upraveno v §24 zákona o azylu,
a to tak, že podle §24 odst. 1 tohoto zákona, ve znění zákona č. 2/2002 Sb.
(účinného od 1. 2. 2002 do 12. 10. 2005), se písemnosti doručují do vlastních rukou žadatele
o udělení azylu; podle §24 odst. 2 cit. zákona se písemnost, kterou se nepodařilo doručit,
uloží v přijímacím nebo pobytovém středisku, kde je žadatel o udělení azylu hlášen k pobytu,
nebo v ministerstvem určeném azylovém zařízení, je-li hlášen k pobytu mimo azylové
zařízení. Oznámení o uložení nedoručené písemnosti se vyvěsí v přijímacím nebo pobytovém
středisku na úřední desce, a nevyzvedne-li si adresát zásilku do deseti dnů od uložení,
považuje se poslední den této lhůty za den doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl.
Ze spisu je zřejmé, že v posuzované věci takto předepsaným způsobem doručováno
nebylo. Obě zásilky obsahující výzvy k pohovoru, jež byly žalobci zaslány na adresu
v soukromí, byly po nezastižení žalobce uloženy na poště, odkud byly po uplynutí úložní
lhůty odeslány zpět žalovanému. Citovaná ustanovení zákona o azylu však v takové situaci,
kdy je adresát hlášen k pobytu mimo azylové zařízení, ukládají uložit písemnosti,
které se nepodařilo doručit, v ministerstvem určeném azylovém zařízení. Oznámení o uložení
nedoručené písemnosti mělo být v takovém azylovém zařízení vyvěšeno na úřední desce,
a teprve pokud by si adresát zásilku do deseti dnů od uložení nevyzvedl, mohl by být poslední
den této lhůty považován za den doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl.
Ani jedna ze zásilek obsahujících výzvy k pohovorům tak nebyla doručována
postupem podle §24 zákona o azylu, ve znění účinném v době doručování, a proto nebylo
možno vycházet z fikce doručení těchto písemností ve smyslu §24 odst. 2 zákona o azylu.
Takto chybné doručování nemohlo vést k řádnému předvolání k pohovoru podle §23 odst. 2
zákona o azylu; jelikož pak žalobce nebyl o termínech obou pohovorů řádně vyrozuměn,
nebyly splněny ani podmínky pro zastavení řízení podle §25 písm. d) zákona o azylu.
Skutkový stav, který vzal žalovaný za základ napadeného rozhodnutí, tak neměl oporu
ve správním spise a krajský soud měl napadené rozhodnutí pro tuto vadu zrušit.
Důvodná je i druhá námitka, jíž žalobce zpochybňuje právní následky výzvy
k vyjádření podle §51 s. ř. s., kterou mu zaslal Krajský soud v Praze. Řízení v žalobcově věci
probíhalo u dvou soudů: nejprve u Městského soudu v Praze, k němuž byla žaloba nesprávně
podána, a poté u Krajského soudu v Praze, jemuž byla věc postoupena jako soudu místně
příslušnému. To však nemůže mít vliv na právní následky vyjádření účastníka
k možnosti rozhodovat bez jednání: toto vyjádření se totiž vztahuje k řízení o žalobě směřující
proti konkrétnímu správnímu rozhodnutí a jeho právní následky nejsou o nic slabší jen proto,
že vyjádření nebylo poskytnuto soudu, který o věci skutečně bude rozhodovat,
nýbrž bylo učiněno k výzvě soudu místně nepříslušného.
Vyzývá-li soud žalobce k vyjádření podle §51 s. ř. s., musí vždy brát zřetel na to,
zda se již žalobce vyslovil (popř. s právními účinky mlčel) ohledně možnosti jednání
v téže věci, vymezené totožnými účastníky a totožným předmětem řízení: účinky takového
vyjádření, resp. mlčení, totiž nezavazují jen ten soud, jehož předseda senátu žalobce
k vyjádření vyzval a jenž se později ukázal být místně nepříslušným, ale i soud místně
příslušný, který bude o věci po jejím postoupení rozhodovat. Soud místně příslušný,
jemuž byla věc postoupena soudem místně nepříslušným, se tedy bez dalšího řídí vyjádřením
žalobce (popř. jeho právně relevantním mlčením) učiněným k výzvě místně nepříslušného
soudu. Místně příslušný soud jistě nepochybí tím, že vyzve žalobce k vyjádření
podle §51 s. ř. s. opětovně; jak však žalobce správně poznamenává, domněnku souhlasu
s rozhodováním bez nařízení jednání je třeba – s ohledem na ústavní zásadu veřejnosti jednání
– vykládat restriktivně. V daném případě to znamená, že výslovné vyjádření dříve učiněné
nemůže být popřeno pozdějším mlčením, neboť žalobce se k možnosti rozhodovat bez jednání
již v téže věci jednou vyjádřil. Z tohoto vyjádření vychází i soud místně příslušný,
a musí tedy ve věci nařídit jednání, pokud žalobce v řízení před ním výslovně neudělí souhlas
k rozhodování bez nařízení jednání nebo pokud nenastane situace předvídaná
v §76 odst. 1 s. ř. s. Totéž platí i v opačném případě: udělil-li žalobce v řízení
před místně nepříslušným soudem souhlas s rozhodováním bez nařízení jednání,
popř. nastala-li domněnka takového souhlasu, i místně příslušný soud může rozhodnout
bez nařízení jednání, aniž by se předem musel ujišťovat, zda si žalobce věc v mezidobí
nerozmyslel.
K žalobcově úvaze o tom, zda vyzývat účastníky podle §51 s. ř. s. opakovaně,
po uplynutí „delší doby“ od „fikce“ souhlasu s rozhodováním bez jednání (pozn.: zde nejde,
jak se žalobce domnívá, o fikci, nýbrž o nevyvratitelnou domněnku), se tak sluší poznamenat,
že soud není nikdy povinen vyzývat účastníka k takovému vyjádření opakovaně – ať už řízení
bylo zahájeno a od počátku běží u místně příslušného soudu, nebo řízení bylo zahájeno
u místně nepříslušného soudu a poté v něm pokračoval soud místně příslušný
- a to bez ohledu na délku probíhajícího řízení. K opakovaným výzvám bude docházet
zpravidla v případech, jako je ten žalobcův, tzn. tehdy, je-li žalobce po podání žaloby vyzván
k vyjádření místně nepříslušným soudem a teprve pak se jeho věc octne u soudu místně
příslušného. I taková opakovaná výzva je však jen výrazem uvážení soudu, nikoli projevem
jeho povinnosti, neboť účinky žalobcova vyjádření k prvé výzvě zásadně přetrvávají i v řízení
před místně příslušným soudem.
V tomto konkrétním případě navíc nelze k tíži žalobce přičítat postup místně
nepříslušného Městského soudu v Praze, který žalobce vyzval k vyjádření podle §51 s. ř. s.,
aniž si předem ujasnil, zda je skutečně soudem místně příslušným k rozhodování ve věci.
Je pak pochopitelné, že žalobce – navíc coby právní laik a cizinec – považoval druhou výzvu
k témuž, učiněnou Krajským soudem v Praze, za nadbytečnou a již se k ní výslovně
nevyjádřil, neboť měl svá práva za zachována dřívějším vyjádřením.
I otázka způsobu rozhodování soudu – tedy s jednáním či bez jednání – tak závisí
na procesní dispozici žalobce (s výjimkami podle §51 odst. 2 a §76 odst. 1 s. ř. s.):
dokud žalobce výslovně nevyjádří jinou vůli, musí i místně příslušný soud,
jemuž byla věc postoupena, vycházet z jeho již vysloveného nesouhlasu s rozhodováním
bez nařízení jednání. Může se stát, že u žalobce dojde ke změně okolností, které měly vliv
na jeho předchozí nesouhlasné vyjádření, a on se již nebude chtít či moci případného jednání
zúčastnit (např. při předběžné konzultaci věci s osobou práva znalou nebo tehdy,
jestliže by doprava k místně příslušnému soudu byla pro žalobce obtížnější či nákladnější);
v takovém případě však žalobce může informovat soud o tom, že na nařízení jednání netrvá,
případně se z již nařízeného jednání omluvit.
Pouhým zasláním výzvy k vyjádření podle §51 s. ř. s. tedy Krajský soud v Praze
nijak nezkrátil žalobce na jeho právech; pochybil ovšem tím, že nepřihlížel k výslovnému
nesouhlasu s rozhodováním bez nařízení jednání, který žalobce vyjádřil již v řízení
před Městským soudem v Praze, a navzdory žalobcovu dřívějšímu nesouhlasnému vyjádření
dovodil vznik nevyvratitelné domněnky podle §51 odst. 1 s. ř. s. in fine. Tento postup založil
tzv. jinou vadu řízení před soudem, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí
ve věci samé [§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.].
Žalobce se svými stížními námitkami plně uspěl; Nejvyšší správní soud proto zrušil
napadený rozsudek Krajského soudu v Praze podle §110 odst. 1 s. ř. s. a věc mu současně
vrátil k dalšímu řízení, v němž je krajský soud podle odst. 3 téhož ustanovení vázán právním
názorem Nejvyššího správního soudu. V novém řízení rozhodne krajský soud i o náhradě
nákladů řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2005
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu