ECLI:CZ:NSS:2005:3.AS.33.2005
sp. zn. 3 As 33/2005 - 80
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína a JUDr. Milana Kamlacha v právní věci žalobce
P. K., JUDr. Jaroslavem Procházkou, advokátem se sídlem Pařížská 28, Praha 1, proti
žalovanému Hlavnímu městu Praze – Magistrátu hlavního města Prahy, se sídlem
Mariánské náměstí 2, Praha 1, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného ze dne 8. 1. 2004, čj.
MHMP-102943/2003/OST/Ja/Šu, vedené u Městského soudu v Praze pod sp. zn. 1 Ca 8/2004,
o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2004,
čj. 1 Ca 8/2004 - 37,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce náhradu nákladů
řízení o kasační stížnosti ve výši 1075 Kč, a to do třiceti dnů od právní moci
tohoto rozsudku.
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného (dále též „stěžovatel“) uvedeným v záhlaví tohoto rozsudku
bylo jako opožděné zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Úřadu Městské části Praha 6,
odboru výstavby (dále jen „stavební úřad“), ze dne 14. 1. 2003, čj. výst. Sine/D 40 Such/02-
Jed. Žalovaný uvedl, že výše uvedeného dne vydal stavební úřad rozhodnutí, jímž byla
žalobci za přestupek podle §105 odst. 2 písm. d) zákona č. 50/1976 Sb., o územním
plánování a stavebním řádu (stavební zákon), ve znění pozdějších předpisů, uložena pokuta ve
výši 100 000 Kč a povinnost uhradit náklady řízení ve výši 500 Kč. Podle §105 odst. 2 písm.
d) stavebního zákona lze uložit pokutu tomu, kdo odstraňuje nebo odstraní stavbu bez
povolení příslušného orgánu. Rozhodnutí doručované žalobci do vlastních rukou bylo uloženo
na poště dne 17. 1. 2003. Podle §24 odst. 2 spr. ř. nastala fikce doručení dne 20. 1. 2003;
následujícího dne začala běžet lhůta pro podání odvolání v délce patnácti dnů, která skončila
dne 4. 2. 2003. Odvolání žalobce bylo na podatelnu stavebního úřadu doručeno dne 12. 5.
2003. Podle dokladu o doručení rozhodnutí převzal žalobce rozhodnutí fakticky až dne 28. 4.
2003 a současně uvedl, že se v době doručování rozhodnutí nezdržoval v místě svého
bydliště. Na základě výzvy žalovaného pak žalobce předložil potvrzení vydané cestovní
kanceláří C. o tom, že byl v době od 17. 1. 2003 do 3. 2. 2003 na zahraničním zájezdu ve
Francii. Dále žalobce předložil potvrzení spolucestujících – manželky M. K., E. K. (dcery
žalobce – pozn. soudu) a svého zaměstnance J. P. a také potvrzení poštovní doručovatelky M.
M., která vypisovala oznámení o uložení zásilky určené do vlastních rukou. Podle žalovaného
je cestovní smlouva podle §852a až §852k občanského zákoníku smlouvou konsensuální, jež
vzniká již okamžikem uzavření, přičemž však nemusí dojít k reálnému plnění; realizace
zamýšleného účelu smlouvy nastává již jejím samotným uzavřením. Proto nelze považovat
cestovní smlouvu za dostatečný důkaz toho, že se žalobce v době od 17. 1. 2003 do 3. 2. 2003
nezdržoval v místě bydliště. K prohlášením M. K., E. K. a J. P. žalovaný uvedl, že ani tím
nebylo dostatečným způsobem prokázáno, že uvedené osoby se žalobcem skutečně
odcestovaly a že tato prohlášení nejsou s ohledem na blízký vztah žalobce k M. K., E. K.
a J. P. účelová. Rovněž potvrzení doručovatelky M. M. shledal žalovaný nedostatečným,
neboť na základě jejího prohlášení lze mít pouze za prokázané, že žalobce nebyl v době
doručování rozhodnutí o přestupku zastižen v místě bydliště. Podle žalovaného tedy žalobce
neprokázal, že by se v době doručení nezdržoval v místě doručení a nezpochybnil tak fikci
doručení podle §24 odst. 2 spr. ř. Žalovaný se zabýval rovněž tím, zda opožděné odvolání
nezakládá důvody pro obnovu řízení nebo pro přezkum rozhodnutí mimo odvolací řízení,
dospěl však k závěru, že nikoliv.
Rozsudkem Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2004, čj. 1 Ca 8/2004 - 37, bylo
rozhodnutí žalovaného zrušeno jako nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů a věc mu byla
vrácena k dalšímu řízení. Ustanovení §24 odst. 2 spr. ř. podle soudu stanoví vyvratitelnou
domněnku o tom, že se adresát v místě doručování v době doručování zdržuje a závěr
doručovatele lze tedy přijmout vždy jen na základě určité míry pravděpodobnosti. Skutečnost,
že se v době doručování v místě bydliště nezdržoval, prokazuje adresát zpravidla v souvislosti
s podáním opravného prostředku. Žalobce s odvoláním podaným dne 12. 5. 2003 doložil
potvrzení cestovní kanceláře C. ze dne 30. 4. 2003. Ve správním spise je rovněž založen dopis
cestovní kanceláře C. ze dne 12. 8. 2003, jímž se doplňují údaje ze dne 30. 4. 2003 a v němž
je opětovně uvedeno, že žalobce byl ve dnech 17. 1. 2003 až 3. 2. 2003 na zahraničním
zájezdu ve Francii. Skutečnost, že žalobce vycestoval, potvrzuje také závazná přihláška na
zájezd ze dne 10. 10. 2002, na základě níž žalobce uhradil zálohu na zájezd ve výši 38 200
Kč; doplatek ve výši 38 200 Kč uhradil dne 17. 12. 2002. Ze strany žalobce nebyl zájezd
zrušen a uskutečnil se. Žalovaný v napadeném rozhodnutí zcela pominul druhé potvrzení
cestovní kanceláře ze dne 12. 8. 2003 o účasti žalobce na zájezdu. Proto soud jeho rozhodnutí
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení, v němž je žalovaný povinen vydat nové rozhodnutí,
v němž do hodnocení důkazů zahrne výše uvedené potvrzení cestovní kanceláře, případně
další důkazy, jako např. výslech svědků či další listiny od cestovní kanceláře.
Včasnou kasační stížnost žalovaný podal podle §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s.
Stěžovatel je přesvědčen, že v potvrzení cestovní kanceláře C. ze dne 12. 8. 2003 je pouze
uvedeno, že cestovní kancelář trvá na svém prohlášení ze dne 30. 4. 2003, v dalším textu pak
cestovní kancelář provádí hodnocení důkazů předložených na správní řízení, z nichž vyvozuje
závěry; hodnocení důkazů je však oprávněn provádět toliko správní orgán. Z obsahu
správního spisu plyne, že potvrzení cestovní kanceláře nepovažoval žalovaný ani stavební
úřad za důkaz pro to, že žalobce byl skutečně v rozhodné době na zahraničním zájezdu ve
Francii. Závěr žalovaného je plně v souladu s obsahem správního spisu. Nedostatkem důvodů
není podle žalovaného nedostatek odůvodnění rozhodnutí, nýbrž nedostatky důvodů
skutkových. Skutkovými důvody jsou pak takové vady skutkových zjištění, jež utvářejí
rozhodovací důvody, pro jejichž nedostatek nebo absenci je možné rozhodnutí správního
orgánu zrušit pro nepřezkoumatelnost; typicky v případech, kdy rozhodovací důvody vychází
ze skutečností ve správním řízení nezjišťovaných, popř. zjištěných v rozporu se zákonem
nebo není-li zřejmé, byly-li ve správním řízení nějaké důkazy vůbec provedeny. V daném
případě byly však provedeny všechny žalobcem navržené důkazy a také důkazy správním
orgánem vyžádané. Žalovaný je přesvědčen, že žaloba nebyla důvodná, neboť nebyly dány
důvody pro zrušení jeho rozhodnutí. Soud podle žalovaného mj. konstatoval, že „skutečnost,
že žalobce vycestoval, potvrzuje závazná přihláška na zájezd ze dne 10. 10. 2002“ a že „ze
strany žalobce nebyl zájezd zrušen a uskutečnil se“. Podle stěžovatele není soud oprávněn
správnímu orgánu nařizovat či předjímat, k jakým závěrům má po provedení důkazů ve
správním řízení dospět, například kterému svědkovi uvěřit, či jakou skutečnost z konkrétního
důkazu dovodit apod. Proto se stěžovatel domnívá, že soud nesprávně posoudil právní otázku
a dále že je jeho rozhodnutí nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Proto stěžovatel
navrhl, aby rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 26. 11. 2004, čj. 1 Ca 8/2004 - 37, byl
zrušen a věc vrácena tomuto soudu k dalšímu řízení.
Žalobce ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že důvody kasační stížnosti nemají
oporu v napadeném rozsudku, neboť stěžovatel označil za nesprávné posouzení právní otázky
soudem konstatování soudu, že žalovaný při hodnocení důkazů pochybil, když opomenul
potvrzení cestovní kanceláře o účasti žalobce na zájezdu ve Francii. Soud proto zrušil
jeho rozhodnutí podle §76 s. ř. s. a nezabýval se již z důvodu procesní ekonomie ostatními
vytýkanými vadami. Stěžovatel dále v rozporu s §78 odst. 5 s. ř. s. napadá právní názor
soudu ve zrušujícím rozsudku, jenž je podle citovaného ustanovení povinen respektovat.
Stěžovatel podle žalobce v rozporu se správním řádem tvrdí, že postačí, pokud jednotlivý
důkaz vynechá či opomine ze svého hodnocení obsaženého v rozhodnutí ve věci samé,
z čehož má být zřejmý závěr, že příslušný orgán tento důkaz nepovažoval za „dostačující“
a proto jej ve svém odůvodnění neuvedl a nezhodnotil, neboť to „plyne z obsahu správního
spisu“. Takovým výkladem by bylo možné dospět k závěru, že není třeba hodnotit označené
důkazy a uvádět je v odůvodnění rozhodnutí, neboť z takového jednání vyplývá,
že tyto důkazy jsou „nedostačující“, resp. byly takto hodnoceny. Žalobci není známo, při jaké
příležitosti měl soud správnímu orgánu „nařizovat či předjímat, k jakým závěrům má správní
orgán po provedení důkazů ve správním řízení dospět“; obsah napadeného rozsudku
o tom nesvědčí. Ze všech uvedených důvodů žalobce navrhl zamítnutí kasační stížnosti
a přiznání nákladů řízení za řízení o kasační stížnosti.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a stěžovatel v ní namítá důvody
odpovídající §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. a jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní
soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán. Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle
§109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Důvody kasační stížnosti jsou uvedeny v §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Podle §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu nesprávného posouzení právní
otázky soudem v předcházejícím řízení. Nesprávné posouzení právní otázky spočívá v tom,
že je na správně zjištěný skutkový stav aplikována nesprávná právní norma, popřípadě
je aplikována správná právní norma, která je však nesprávně vyložena. Podle §103 odst. 1
písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu nepřezkoumatelnosti spočívající
v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí, popř. v jiné vadě řízení
před soudem, pokud mohla mít taková vada vliv na zákonnost rozhodnutí ve věci samé.
Stěžovatel je přesvědčen o tom, že soud nesprávně posoudil právní otázku,
zda opomenutí navrženého důkazu při rozhodnutí o zamítnutí odvolání žalobce
jako opožděného založilo nepřezkoumatelnost rozhodnutí. Městský soud v Praze podle názoru
Nejvyššího správního soudu nepochybil, pokud rozhodnutí žalovaného zrušil
pro nepřezkoumatelnost pro nedostatek důvodů. Žalovaný totiž nesprávně vyhodnotil důkazy
předložené žalobcem na prokázání toho, že v daném případě nemohla nastat právní fikce
doručení rozhodnutí stavebního úřadu podle §24 odst. 2 spr. ř. Žalobce k prokázání včasnosti
podání svého odvolání předložil potvrzení cestovní kanceláře C. ze dne 30. 4. 2003
dokládající, že se žalobce ve dnech 17. 1. 2003 až 3. 2. 2003 zúčastnil zahraničního zájezdu
do Francie. Dále žalobce předložil závaznou přihlášku na zájezd – cestovní smlouvu ze dne
10. 10. 2002, v němž je uveden stejný termín zájezdu a jsou tam uvedeny rovněž výše plateb
za tento zahraniční zájezd. Žalobce dále doložil potvrzení cestovní kanceláře C. ze dne 12. 8.
2003 o tom, že cestovní kancelář setrvává na předchozím potvrzení; dále bylo v přípise
uvedeno, že žalobce nastoupil ubytování ve Francii dne 18. 1. 2003 a ukončil jej dne
2. 2. 2003. Záloha na zájezd ve výši 38 200 Kč byla uhrazena dne 10. 10. 2002 a dne
17. 12. 2002 uhradil žalobce doplatek ceny zájezdu; zájezd nebyl žalobcem zrušen
a uskutečnil se. Vycestování mohla podle cestovní kanceláře potvrdit manželka žalobce M. K.
a dcery E. a T. K., které byly spolucestujícími. Žalobce předložil rovněž potvrzení o tom, že
se v době od 17. 1. 2003 do 3. 2. 2003 nezdržoval v místě bydliště, podepsané manželkou a
spolucestující M. K., spolucestující – dcerou E. K., svým zaměstnancem J. P. a poštovní
doručovatelkou M. M. Městský soud v Praze se podle názoru zdejšího soudu přesvědčivě
vypořádal s tím, že žalovaný pochybil, pokud nezohlednil všechny žalobcem předložené
důkazy, na základě nichž měl žalovaný posoudit, zda žalobcem podané odvolání bylo podáno
včas a v souvislosti s tím měl postavit najisto, zda mohlo být žalobci rozhodnutí stavebního
úřadu doručeno fikcí podle §24 odst. 2 spr. ř. Podle tohoto ustanovení lze totiž považovat za
doručenou písemnost určenou do vlastních rukou, jejíž adresát nebyl zastižen, ačkoliv se
v místě bydliště zdržuje, pokud je tato písemnost uložena v místně příslušné provozovně
držitele poštovní licence nebo u obecního úřadu a adresát je o tom vhodným způsobem
vyrozuměn. Pokud si adresát nevyzvedne písemnost ani do tří dnů od uložení, poslední den se
považuje za den doručení, i když se adresát o uložení nedozvěděl. Podmínkou nezbytnou pro
možnost nastoupení fikce doručení však je skutečnost, že se adresát zdržuje v místě bydliště;
splnění této podmínky však žalovaný v řízení přesvědčivě neprokázal.
V souzené věci se rozhodnutí stavebního úřadu, při jehož doručování bylo zkoumáno
nastoupení fikce doručení podle §24 odst. 2 spr. ř., týkalo uložení sankce za přestupek
podle §105 odst. 2 písm. d) stavebního zákona. Jednalo se tedy nepochybně o trestní obvinění
ve smyslu čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně základních práv a svobod (dále jen „Úmluva“);
tento termín vykládá judikatura Evropského soudu pro lidská práva tak, že se jedná o řízení
o veškerých sankcích, ukládaných správními úřady fyzickým a právnickým osobám
za přestupek nebo jiný správní delikt, jakož i o sankcích ukládaných v řízení disciplinárním
nebo kárném členům komor s nuceným členstvím. Bylo tedy třeba dbát také toho,
aby rozhodnutí vydané ve věci „trestního obvinění“ ve smyslu Úmluvy, jež citovaný článek
Úmluvy speciálně chrání, bylo účastníku správního řízení přesvědčivým způsobem
oznámeno. Případné opožděné podání opravného prostředku proti takovému rozhodnutí
totiž mohlo přivodit zkrácení stěžovatele na jeho právech; zásadním způsobem by také
ovlivnilo případný soudní přezkum, jenž je chráněn v čl. 6 odst. 1 Úmluvy. Proto měl
žalovaný v pochybnostech o včasnosti podaného odvolání v prvé řadě provést rozsáhlejší
dokazování tak, jak ve svém rozsudku naznačil Městský soud v Praze, aby mohl postavit
najisto skutečnost, zda doručení rozhodnutí stavebního úřadu právní fikcí podle §24 odst. 2
spr. ř. bylo účinné či nikoliv. Pokud by i po takto důkladně provedeném dokazování
přetrvávaly pochybnosti, měl žalovaný spíše rozhodnout ve prospěch zachování základních
práv a svobod účastníka řízení „obviněného“ z přestupku, měl tedy zvolit takové řešení,
které v maximální míře šetří základní práva a svobody účastníka řízení. Zamítnutí odvolání
jako opožděného je výrazem toho, že se správní orgán nebude věcí samou zabývat,
tj. je odmítnutím právní ochrany. Z principů právního státu potom vyplývá, že při úvaze
o tom, zda ochranu poskytnout nebo odepřít, je v pochybnostech zapotřebí volit vždy variantu
upřednostňující přístup k právní ochraně. V případě, že tedy žalovaný měl pochybnost
o včasnosti podaného odvolání, měl je spíše považovat za včasné a věcně se jím zabývat.
V této souvislosti je možné odkázat na nedávný názor Ústavního soudu,
jenž se problematikou náhradního doručování také zabýval a např. v nálezu ze dne 3. 6. 2003,
sp. zn. II. ÚS 23/03, týkajícím se náhradního doručení v daňovém řízení, judikoval,
že „institutem náhradního doručování se vytváří právní fikce, že účinky doručení písemnosti
nastanou po uplynutí stanovené doby ex lege i vůči tomu, kdo písemnost fakticky nepřevzal …
lze vycházet z toho, že rovněž z hlediska ústavnosti je třeba striktně trvat na dodržení všech
zákonných podmínek pro vznik dané fikce. Účinky doručení písemnosti (do vlastních rukou)
mohou nastat především za předpokladu, že se příjemce v místě doručení zdržuje. I když tento
pojem není výslovně definován, dle názoru Ústavního soudu se zjevně jedná o místo,
kde by příjemce mohl být v rozhodné době doručovatelem zastižen, a to buď přímo,
nebo (alespoň) prostřednictvím vyrozumění o uložení zásilky, bylo-li učiněno vhodným
způsobem. Se skutečností, že příslušný subjekt jakožto příjemce uvedl na své písemnosti
úmyslně (či neúmyslně) adresu, na které se však již nezdržoval či v budoucnosti nehodlal
zdržovat, daňový řád expressis verbis žádné následky, tedy v oblasti doručování, nespojuje,
takže ani při eventuelním úmyslném uvedení nesprávné adresy pro doručování nelze de lege
lata takovýmto způsobem adresáta „postihovat“.“
Pokud jde o názor žalovaného vyslovený v kasační stížnosti, že nevypořádání
se s některými předloženými důkazy – konkrétně s druhým potvrzením ze dne 12. 8. 2003,
jež pro účely prokázání včasnosti podaného odvolání poskytla cestovní kancelář C. –
znamená, že je správní orgán nepovažoval za relevantní pro posouzení věci, tento výklad
považuje Nejvyšší správní soud za vyvratitelný argumentem reductio ad absurdum.
Podle takového názoru by totiž opomenutí provedení jakéhokoliv důkazního prostředku
ve správním řízení nemohlo být pochybením, neboť nezohlednění navrženého důkazu
by automaticky znamenalo, že takový důkaz nemá pro dané řízení žádný význam
a proto nebyl proveden ani zařazen do rozhodnutí. Nebylo by tedy reálně možné odlišit
důkazy neprovedené pochybením správního orgánu. Je zřejmé, že takový výklad
je neudržitelný a je zapotřebí jej pomocí výše uvedeného argumentu reductio ad absurdum
odmítnout.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že rozsudek Městského soudu v Praze, jímž bylo
zrušeno rozhodnutí žalovaného, byl vydán v souladu se zákonem. Soud prvního stupně
se v odůvodnění rozhodnutí přesvědčivě vypořádal s důvody, jež jej vedly k takovému
rozhodnutí. Městský soud v Praze správně žalovanému uložil při posouzení včasnosti
odvolání zohlednit všechny předložené důkazy, v případě trvajících pochybností dále doplnit
dokazování a teprve poté posoudit, zda mohlo být v daném případě rozhodnutí stavebního
úřadu doručeno fikcí podle §24 odst. 2 spr. ř. Z rozhodnutí Městského soudu v Praze není
ani možné dovodit, že by soud předjímal závěry, k nimž by měl žalovaný po nově
provedeném dokazování dospět, jak stěžovatel tvrdil v kasační stížnosti. Nejvyšší správní
soud dospěl ze všech shora uvedených důvodů k závěru, že kasační stížnost žalovaného není
důvodná a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Žalobce měl ve věci plný úspěch, a proto mu soud podle §60 odst. 1 s. ř. s. přiznal
právo na náhradu nákladů řízení před soudem, které důvodně vynaložil v řízení o kasační
stížnosti, vůči žalovanému. Nejvyšší správní soud úspěšnému žalobci přiznal odměnu
za jeden úkon právní služby – sepsání vyjádření ke kasační stížnosti ze dne 9. 3. 2005 –
ve výši 1000 Kč [§7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1 písm. d) vyhlášky č. 177/1996 Sb.],
a paušální náhradu hotových výdajů ve výši 75 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky), celkem
tedy 1075 Kč. Tuto částku je žalovaný povinen zaplatit žalobci k rukám jeho zástupce
do třiceti dnů od právní moci tohoto rozsudku.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 7. prosince 2005
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu