ECLI:CZ:NSS:2005:4.AS.35.2003
sp. zn. 4 As 35/2003 - 59
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie
Turkové a soudců JUDr. Dagmar Nygrínové a JUDr. Petra Průchy v právní věci žalobce M.
P., zast. Mgr. Petrem Dvořákem, advokátem, se sídlem Pospíšilova 70, 757 01 Valašské
Meziříčí, proti žalovanému Krajskému úřadu Moravskoslezského kraje, se sídlem
v Ostravě, ul. 28. října 117, o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu
v Ostravě ze dne 25. 4. 2003, č. j. 58 Ca 17/2003 - 33,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační
stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Okresního úřadu v Karviné (právního předchůdce žalovaného správního
orgánu) ze dne 23. 1. 2002, č. j. VV-2475/2001, bylo zamítnuto odvolání žalobce a potvrzeno
rozhodnutí Magistrátu města Havířova, odboru vnitřních věcí, ze dne 9. 11. 2001,
č. j. VV43991/R 1610/01/Dv/01, kterým byl žalobce uznán vinným ze spáchání přestupku
proti pořádku v územní samosprávě podle ustanovení §46 odst. 2 zákona č. 200/1990 Sb.,
o přestupcích (dále jen „zákon o přestupcích“) v návaznosti na čl. 4 odst. 1 obecně závazné
vyhlášky k zabezpečení čistoty a veřejného pořádku na území města H., jehož se podle
rozhodnutí správního orgánu dopustil tím, že 6. 8. 2001 okolo 14.50 hod. na D. t. (myšleno
v městě H.) venčil psa rasy labradorský retriever bez zajištění náhubkem; za tento přestupek
správní orgán uložil žalobci podle §11 odst. 1 písm. b) zákona o přestupcích pokutu 200 Kč,
a uložil mu dále podle §79 odst. 1 téhož zákona uhradit náklady správního řízení ve výši 500
Kč.
Proti tomuto rozhodnutí Okresního úřadu v Karviné podal žalobce žalobu ke krajskému
soudu, v níž poukázal na nezákonnost rozhodnutí. Podle jeho názoru se chov zvířat, mj. i psů,
řídí různými ustanoveními zákonů, zejména zákonem o veterinární péči, občanským
zákoníkem a zákonem na ochranu zvířat proti týrání, přičemž podle judikatury Ústavního
soudu v takovémto případě nelze materii již upravenou zákonem regulovat obecně závaznými
vyhláškami obcí, a proto rozhodnutí vydané na základě takovéto vyhlášky musí být zrušeno.
Krajský soud žalobu zamítl s odůvodněním, že obecně závazná vyhláška města H., na
jejímž podkladě bylo správním orgánem o přestupku rozhodnuto, byla vydána v souladu s §
10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, a proto bylo o přestupku rozhodnuto v souladu
s ustanovením §46 odst. 2 zákona o přestupcích. Soud dále uvedl, že rozpor s Ústavou nebyl
u uvedené obecní vyhlášky shledán, neboť v dotčeném ustanovení svého čl. 4 upravuje tato
vyhláška pohyb psů na veřejných prostranstvích H.
Proti rozhodnutí krajského soudu podal žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas kasační
stížnost. Uvedl, že rozhodnutí soudu považuje za nesprávné, neboť soud v daném případě
při posuzování zákonnosti obecní vyhlášky města H., která byla podkladem rozhodnutí o
přestupku, rozhodl nesprávně. Žalobce poukázal na to, že ze stálé judikatury Ústavního
soudu, potvrzené i pro právní úpravu platnou po přijetí nového zákona o obcích (zákona
č. 128/2000 Sb.) nálezem Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/01, jednoznačně plyne, že pohyb
psů na veřejných prostranstvích nelze – jak to učinilo město H. – obecními vyhláškami
regulovat, neboť tato materie je upravena zvláštními zákony, v první řadě zákonem
o veterinární péči, který obsahuje komplexní úpravu, dále občanským zákoníkem a zákonem
na ochranu zvířat proti týrání, přičemž tyto zákony neobsahují žádné zmocnění pro obce
k další právní regulaci podmínek pohybu psů na veřejném prostranství.
Žalovaný se ke kasační stížnosti vyjádřil tak, že navrhl její zamítnutí. Poukázal
na ústavní zmocnění v čl. 104 odst. 3 Ústavy ve spojení s čl. 2 odst. 4 Ústavy a čl. 2 odst. 3
Listiny základních práv a svobod, z něhož vyplývá oprávnění obcí vydávat na základě zákona
a v jeho mezích obecně závazné vyhlášky. Dále poukázal na §10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, ve znění účinném ke dni vydání napadeného správního rozhodnutí, podle něhož
povinnosti může obec ukládat v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou
k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může stanovit, které činnosti,
jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu s dobrými mravy, ochranou
bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech a v čase obecně závaznou
vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně přístupných místech v obci jsou
takové činnosti zakázány. Toto ustanovení nového zákona o obcích bylo podle žalovaného
přijato právě jako reakce na žalobcem v kasační stížnosti zmiňovanou judikaturu Ústavního
soudu. Podle žalovaného může obec upravit pohyb psů na veřejných prostranstvích na území
obce, neboť tuto věc lze podřadit pod zmocnění podle §10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb.,
o obcích, ve znění účinném ke dni vydání napadeného správního rozhodnutí. Zákonodárce
podle žalovaného právě tímto ustanovením umožnil obcím ukládat povinnosti v rámci
ochrany veřejného pořádku v obcích. Za protiprávní nelze podle žalovaného považovat
požadavek, aby pes při pohybu na veřejném prostranství byl veden na vodítku a měl nasazen
náhubek; takové omezení psa také rozhodně nelze považovat za týrání zvířete. Dále žalovaný
poukázal na to, že obecně závazná vyhláška byla v době vydání napadeného správního
rozhodnutí platná a účinná, neboť nebyla sistována či zrušena, a správní orgán,
který rozhodoval v přestupkovém řízení jako odvolací orgán, neměl pravomoc
ji přezkoumávat, neboť měl pravomoc přezkoumávat toliko rozhodnutí samé, nikoli
podzákonný normativní akt, na jehož základě bylo správní rozhodnutí vydáno. Přestupkové
řízení a procedura kontroly zákonnosti normativních aktů obcí jsou podle žalovaného dva
odlišné a spolu navzájem nesouvisející druhy řízení.
Nejvyšší správní soud napadené rozhodnutí přezkoumal v souladu s ustanovením §109
odst. 2 a 3 s. ř. s., vázán rozsahem a důvody, které stěžovatel uplatnil ve své kasační stížnosti.
Nejvyšší správní soud přitom neshledal vady podle §109 odst. 3 s. ř. s., k nimž by musel
přihlédnout z úřední povinnosti.
Kasační stížnost není důvodná.
Z obsahu kasační stížnosti vyplývá, že ji stěžovatel podává z důvodů uvedených v §103
odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Nesprávné právní posouzení spočívá buď v tom, že na správně
zjištěný skutkový stav je aplikován nesprávný právní názor, popř. je sice aplikován správný
právní názor, ale tento je nesprávně vyložen.
Právním základem pro vydávání obecně závazných vyhlášek obcí je článek 104 odst. 3
Ústavy ČR, který stanoví, že zastupitelstva mohou v mezích své působnosti vydávat obecně
závazné vyhlášky. Podle judikatury Ústavního soudu však k vydání obecně závazné vyhlášky,
jejímž obsahem jsou právní povinnosti, je obec oprávněna jenom v případě výslovného
zákonného zmocnění. Výše uvedená ústavní norma je provedena na zákonné úrovni
ustanovením §10 zákona č. 128/2000 Sb.
Podle citovaného ustanovení (v jeho znění do 31. 12. 2002) může obec ukládat
v samostatné působnosti obecně závaznou vyhláškou povinnosti: a) ve věcech stanovených
zvláštním zákonem, b) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku; zejména může
stanovit, které činnosti, jež by mohly narušit veřejný pořádek v obci nebo být v rozporu
s dobrými mravy, ochranou bezpečnosti, zdraví a majetku, lze vykonávat pouze na místech
a v čase obecně závaznou vyhláškou určených, nebo stanovit, že na některých veřejně
přístupných místech v obci jsou takové činnosti zakázány, c) pro pořádání, průběh a ukončení
veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků, včetně tanečních zábav a diskoték,
stanovením závazných podmínek v rozsahu nezbytném k zajištění veřejného pořádku,
d) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního
prostředí, zeleně v zástavbě, a ostatní veřejné zeleně (dále jen „veřejná zeleň“), a k užívání
zařízení obce sloužících potřebám veřejnosti.
V důvodové zprávě k tomuto ustanovení je v duchu stávající judikatury Ústavního
soudu uvedeno, že pravomoc zastupitelstva obce vydávat obecně závazné vyhlášky
je originárně zakotvena v čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR. Pokud jde o ukládání povinností těmito
vyhláškami, je třeba respektovat ustanovení čl. 4 odst. 1 Listiny základních práv a svobod,
podle něhož povinnosti mohou být ukládány toliko na základě zákona a v jeho mezích,
a jen při zachování základních práv a svobod.
Obecně závazné vyhlášky obcí byly předmětem řady rozhodnutí Ústavního soudu.
K otázce rozsahu oprávnění obcí upravovat vyhláškami vydávanými v jejich samostatné
působnosti různé záležitosti byla v průběhu 90. let 20. století, tedy za účinnosti tehdejšího
zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, který oblasti a záležitosti spadající do samostatné
působnosti obcí upravoval výčtovým způsobem ve svém §14, vytvořena rozsáhlá konstantní
judikatura; příkladmo lze odkázat na nálezy Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 5/93 (zveřejněno
pod č. 35/1994 Sb., a jako nález č. 4 ve svazku 1. Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu),
Pl. ÚS 26/93 (zveřejněno pod č. 94/1994 Sb. a jako nález č. 12 ve svazku 1. Sbírky nálezů
a usnesení Ústavního soudu), Pl. ÚS 38/97 (zveřejněno pod č. 293/1998 Sb. a jako nález
č. 144 ve svazku 12. Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu), Pl. ÚS 4/98 (zveřejněno
pod č. 126/1999 Sb. a jako nález č. 78 ve svazku 14. Sbírky nálezů a usnesení Ústavního
soudu) a Pl. ÚS 14/99 (zveřejněno pod č. 239/1999 Sb. a jako nález č. 143 ve svazku 16.
Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu). Z této konstantní judikatury v první řadě vyplývá,
že výčet, obsažený v §14 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích, je nutno z hlediska jeho
interpretace ve smyslu zákonného zmocnění k vydávání obecně závazných vyhlášek obcí
(§16 odst. 1 zákona č. 367/1990 Sb., o obcích) považovat za výčet taxativní. Jeho
demonstrativní dikci, jakož i všeobecnost vymezení samosprávné působnosti obce, obsaženou
v §14 odst. 2 starého zákona o obcích, nutno vztáhnout toliko na tu samosprávnou působnost
obce, ve které obec nevystupuje jako subjekt, určující pro občana povinnosti jednostrannými
příkazy a zákazy; v případech, kdy obec vystupuje jako subjekt určující pro občana povinnosti
jednostrannými zákazy a příkazy, t. j. zejména vydává-li obecně závazné vyhlášky, jejichž
obsahem jsou právní povinnosti, může tak činit jenom v případě výslovného zákonného
zmocnění. Dále tato konstantní judikatura Ústavního soudu uvádí, že ze zásady, že tyto
vyhlášky obce musí být v souladu se zákony a obecně závaznými právními předpisy,
vydanými ústředními orgány k jejich provedení (§16 odst. 2 zákona č. 367/1990 Sb.,
o obcích), plyne, že to, co je upraveno zákonem nebo obecně závazným právním předpisem,
nemohou obce upravovat odchylně, a proto i kdyby určitá záležitost spadala podle zákona
č. 367/1990 Sb., o obcích, do samostatné působnosti obce ve smyslu jeho §14, avšak byla
upravena zákonem, případně prováděcím předpisem ústředního orgánu, nemůže ji obec
upravovat vyhláškou v samostatné působnosti.
Účinností zákona č. 128/2000 Sb., o obcích (obecního zřízení), došlo ke změně právní
úpravy obecně závazných vyhlášek obcí. V §10 tohoto zákona bylo stanoveno, ve kterých
oblastech může obec v samostatné působnosti ukládat obecně závaznými vyhláškami
povinnosti. Dikce výčtu těchto oblastí je i nadále demonstrativní. I pro novou právní úpravu
podle zákona č. 128/2000 Sb., o obcích, byly zásady vyvinuté judikaturou 90. let 20. století,
t. j. na základě staré právní úpravy obsažené v zákoně č. 367/1990 Sb., o obcích, Ústavním
soudem výslovně potvrzeny jako použitelné; bylo tak uvedeno zejména v nálezech Ústavního
soudu sp. zn. Pl. ÚS 20/01 (zveřejněno pod č. 8/2002 Sb. a jako nález č. 176 ve svazku 24.
Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu) a Pl. ÚS 16/02 (zveřejněno pod č. 556/2002 Sb. a
jako nález č. 152 ve svazku 28. Sbírky nálezů a usnesení Ústavního soudu).
Podle názoru Ústavního soudu platí, že obec může v rámci své samostatné působnosti
řešit obecně závaznými vyhláškami jen ty úkoly veřejné správy, které jsou zákony (zejména
zákonem o obcích) jako úkoly obce v rámci samostatné působnosti označeny, pokud tak činí
způsobem, který neodporuje ústavnímu pořádku. Dále je třeba zdůraznit, že prostřednictvím
obecně závazných vyhlášek nemůže obec regulovat úseky, které jsou upraveny dalšími
správními předpisy, ani věci regulované soukromoprávně (např. občanským zákoníkem).
Vždy musí zkoumat, zda daná oblast již není, třeba i částečně, upravena jakýmikoliv právními
předpisy vyšší právní síly.
Chov všech zvířat, tedy i psů, je (a rovněž ke dni vydání žalobou napadeného správního
rozhodnutí byl) komplexně upraven v zákoně č. 166/1999 Sb., o veterinární péči a o změně
některých souvisejících zákonů (veterinární zákon), účinném od 28. 9. 1999, který mj.
stanovuje práva a povinnosti chovatelů zvířat. Chovatelem je podle §3 odst. 1 písm. a) tohoto
zákona každý, kdo chová nebo drží zvíře nebo zvířata, anebo s nimi obchoduje. Veterinární
zákon rovněž ve svém §71 stanovuje sankce za spáchání přestupků a jiných správních
deliktů, spočívajících v porušení vybraných povinností stanovených tímto zákonem. Správa
ve věcech veterinární péče je státní správou vykonávanou k tomu určenými správními úřady,
na níž se v režimu přenesené působnosti v určité míře podílejí i obce [§43 písm. c), §46
veterinárního zákona ve znění do 31. 12. 2002]. Vedle právní úpravy ve veterinárním zákoně
upravuje povinnosti chovatelů zvířat i jiných osob na úseku chovu zvířat a podmínky chovu
zvířat též zákon č. 246/1992 Sb., na ochranu zvířat proti týrání, jenž rovněž obsahuje sankční
ustanovení (§27 až §28a zákona), a jenž také správu na tomto úseku definuje jako státní
správu (viz §19 a násl. zákona). Dále jsou na některé situace vznikající při chovu zvířat
použitelná ustanovení zákona č. 40/1964 Sb., občanského zákoníku, zejména ustanovení
o povinnosti předcházet škodám (§415 občanského zákoníku), a o odpovědnosti za škodu
způsobenou porušením právní povinnosti (§420 občanského zákoníku), a ustanovení zákona
o přestupcích, zejména jeho §49 odst. 1 písm. b), který jako skutkovou podstatu přestupku
zakotvuje nedbalostní ublížení na zdraví, tedy i takové, které je způsobeno psem
za předpokladu, že osoba, která za psa odpovídá, nedodrží potřebnou opatrnost. Některé
zvláštní případy užití psů a jejich chovu (zejména psů loveckých), a možnost za určitých
podmínek psa usmrtit, pak upravuje zákon č. 449/2001 Sb., o myslivosti.
V žádném z těchto zákonů však není upraven pohyb psů na veřejném prostranství,
který by znemožňoval upravit tuto problematiku obcím v jejich samostatné působnosti
na základě zmocnění uvedeného v ustanovení §10 zákona č. 128/2000 Sb. Naopak, v tomto
případě se jedná o situaci, kdy obec v rámci své samostatné působnosti vydala vyhlášku
k zabezpečení čistoty a veřejného pořádku na území města. Využila tak svého oprávnění
stanoveného §10 zákona o obcích (ve znění do 31. 12. 2002), který obcím umožňuje ukládat
v samostatné působnosti povinnosti obecně závaznou vyhláškou, a to: a) ve věcech
stanovených zvláštním zákonem, b) k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku,
c) pro pořádání, průběh a ukončení veřejnosti přístupných sportovních a kulturních podniků,
d) k zajištění udržování čistoty ulic a jiných veřejných prostranství, k ochraně životního
prostředí, zeleně v zástavbě a ostatní veřejné zeleně.
Veřejný pořádek je oblastí, kde se zřejmě nejčastěji vydávají obecně závazné vyhlášky,
jež jsou předmětem diskusí, zda jsou perfektní z hlediska ústavnosti i zákonnosti. Je to dáno
skutečností, že v oblasti veřejného pořádku plní obec jednu ze svých policejních funkcí,
a při nedostatku zákonné opory se snaží vydáváním vlastních právních předpisů stanovit
zákazy určitého chování, které považuje za škodlivé, a které přitom není regulováno platnými
zákony. Aby obec nepřekročila svou zákonnou příslušnost, vždy musí jít o místní záležitost.
Tedy o nežádoucí jednání, které nemá charakter jednání jinak státem postihovaného (trestný
čin, přestupek, jiný správní delikt), a které má místní charakter. Pojem místní však nemůže
být vykládán tak, že jde o jednání nepřesahující hranice obce. Jednání by však nemělo mít
celostátní nebo krajský charakter. V praxi může nastat situace, kdy určité jednání bude
považováno v jedné obci za nežádoucí v takové intenzitě, že bude zakázáno, a v jiné ne.
Je pravdou, že (jak již bylo výše uvedeno) Ústavní soud v minulosti mnohokrát zrušil
obecně závazné vyhlášky obcí pro jejich rozpor s čl. 104 odst. 3 Ústavy ČR, kdy jim bylo
vytýkáno, že normují oblast státní správy a tím přesahují oblast svěřenou jim do samostatné
působnosti obce. Ve vyhlášce města H. je však důsledně regulováno zabezpečení veřejného
pořádku, týkající se mj. volného pohybu psů, výběhů pro psy, povinnosti úklidu jejich
exkrementů atd., a to na území města. Smyslem této vyhlášky je mj. stanovení závazných
podmínek k zabezpečení místních záležitostí veřejného pořádku, ochraně bezpečnosti, zdraví
a majetku a také udržování a ochrana čistoty veřejných prostranství města H. Nic nenaznačuje
tomu, že by město H. mělo v úmyslu nad rámec své pravomoci regulovat materii, která je již
upravena zákonem, a která by zaváděla nové skutkové podstaty přestupků či správních
deliktů. Město H. pouze využilo svého oprávnění a upravilo volný pohyb psů a podmínky
venčení psů na veřejných prostranstvích města k zabezpečení ochrany bezpečnosti a zdraví a
majetku obyvatel města.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že jestliže zastupitelstvo M. H. v obecně závazné
vyhlášce vydané k zabezpečení čistoty a veřejného pořádku na území města H., upravilo
právní povinnosti osob, konkrétně průvodců psů, a to v případě volného pohybu psů na
veřejných prostranstvích, která zároveň touto vyhláškou definovalo, postupovalo v souladu se
zákonným zmocněním uvedeným v ustanovení §10 písm. b) zákona č. 128/2000 Sb., v jeho
znění do 31. 12. 2002.
Předmětná vyhláška je konformní s platným a účinným zákonem č. 128/2000 Sb.,
který obce k vydání takovéto obecně závazné vyhlášky v samostatné působnosti výslovně
zmocňuje, a není tedy v rozporu ani s citovanými články Ústavy ČR a Listiny základních práv
a svobod.
Ve smyslu výše uvedeného není vyhláška města H. v rozporu se zákonem, neboť se
jedná o regulaci nežádoucích důsledků volného pohybu zvířat na místní veřejný pořádek, což
je jedna z oblastí, kterou obec může v rámci své samostatné působnosti podrobněji upravit
obecně závaznou vyhláškou k zabezpečení záležitostí veřejného pořádku.
Jestliže tedy právní předchůdce žalovaného, Okresní úřad v Karviné, aplikoval obecně
závaznou vyhlášku k zabezpečení čistoty a veřejného pořádku na území města H., postupoval
v souladu se zákonem.
Jestliže krajský soud vyhodnotil právní názor právního předchůdce žalovaného ohledně
zákonnosti obecně závazné vyhlášky k zabezpečení čistoty a veřejného pořádku na území
města H. jako správný, a neshledal rozpor této vyhlášky se zákonem, správně posoudil právní
otázku a jeho rozhodnutí je proto zákonné.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že důvod uvedený v kasační stížnosti,
který lze označit jako důvod podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., nebyl prokázán,
a proto Nejvyšší správní soud podanou kasační stížnost podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s.
jako nedůvodnou zamítl.
O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud tak, že žádnému z účastníků
právo na jejich náhradu nepřiznal, neboť žalovanému správnímu orgánu podle obsahu spisu
náklady řízení nevznikly a stěžovatel nebyl s kasační stížností úspěšný (§60 odst. 1, §120
odst. 3 s. ř. s.)
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 24. 2. 2005
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu