ECLI:CZ:NSS:2005:5.AZS.225.2004
sp. zn. 5 Azs 225/2004 - 83
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Ludmily
Valentové a soudců JUDr. Lenky Matyášové a JUDr. Václava Novotného v právní věci
žalobkyně G. S., zast. advokátem Mgr. Alexandrem Vaškevičem, se sídlem AK
Františkánská 7, Plzeň, proti žalovanému Ministerstvu vnitra, Nad Štolou 3, Praha 7,
o udělení azylu, v řízení o kasační stížnosti žalobkyně proti rozsudku Krajského soudu
v Plzni ze dne 20. 2. 2004, č. j. 60 Az 16/2003 – 49,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovanému se náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti nepřiznává .
Odůvodnění:
Rozhodnutím žalovaného ze dne 17. 2. 2003, č. j. OAM-7924/VL-20-P05-2001 bylo
rozhodnuto o neudělení azylu žalobkyni podle §12, §13 odst. 1, 2 a §14 zákona
č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii ČR, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen „zákon o azylu“). Současně bylo rozhodnuto, že se na ni nevztahuje
překážka vycestování dle §91 cit. zákona.
Žalobu podanou proti výše označenému rozhodnutí žalovaného Krajský soud v Plzni
zamítl; proti tomuto rozsudku podala žalobkyně - nyní stěžovatelka - kasační stížnost, v níž
uplatňuje důvod podle ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád
správní (s. ř. s.). Žalovaný stejně jako soud I. stupně nesprávně posoudili právní otázku, když
dospěli k závěru, že na stěžovatelku není možno vztáhnout ust. §12, §13 odst. 1, 2 a §14
zákona o azylu.Ve své zemi se dostala do finančních potíží, nemohla získat zaměstnání, nemá
možnost se uživit jinak, než trestnou činností nebo odejít do exilu.Pronásledování státním
aparátem lze podřadit pod ust. §12 písm. b) zákona o azylu, neboť stěžovatelka patří
do sociální skupiny nezaměstnaných a je pronásledována právě z tohoto důvodu, což
domovský stát toleruje. Stěžovatelka poukazuje na čl. 65 Příručky procedur a kriterií pro
přiznání postavení uprchlíka, který uvádí, že pronásledování se týká za normálních okolností
kroků, které podnikají orgány nějaké země. Může však vycházet také od některých složek
obyvatelstva, které nerespektují normy stanovené v zákonech dané země. Tam, kde místní
obyvatelstvo páchá diskriminační či jinak postihující činy, mohou být tyto považovány
za pronásledování, pokud je orgány vědomě tolerují nebo odmítají, či nejsou schopné zajistit
účinnou ochranu.Žalovaný nedostatečným způsobem provedl dokazování a na základě takto
zjištěného stavu nebylo možno ve správním řízení spravedlivě rozhodnout. Žalovaný zcela
nerespektoval situaci stěžovatelky, že jako účastník azylového řízení má jen velmi omezené
možnosti pro zajištění důkazů o perzekuci v domovské zemi; tuto skutečnost ponechal krajský
soud bez povšimnutí. Krajský soud se konečně nezabýval otázkou, zda řízení, předcházející
podání žaloby netrpělo procesní vadou, přitom žalovaný se porušení správního řádu dopustil
minimálně tím, že nedostatečným způsobem provedl dokazování ve věci. Rozhodnutí
žalovaného neodpovídá ust. §47 odst. 3 správního řádu, když jeho odůvodnění
je nedostatečné. Nesouhlasí rovněž se způsobem, s jakým se soud I. stupně vypořádal
s tvrzením žalovaného o neexistenci překážky vycestování. Při návratu na Ukrajinu
stěžovatelce hrozí nebezpečí mučení, nelidského a ponižujícího zacházení. Při zjištění státních
orgánů, že požádala o azyl, bude podrobena persekuci. V této souvislosti odkazuje na Zprávu
MZV USA o dodržování lidských práv za rok 2001 ze dne 4. 3. 2002. Domnívá se proto,
že splňuje zákonné podmínky pro přiznání překážky vycestování dle §91 zákona o azylu,
těmito se ani žalovaný ani soud I. stupně nezabývali. Stěžovatelka požaduje, aby Nejvyšší
správní soud zrušil kasační stížností napadený rozsudek krajského soudu a vrátil mu věc
k dalšímu řízení.
Žalovaný v písemném vyjádření ke kasační stížnosti popřel oprávněnost podané
kasační stížnosti, neboť se domnívá, že jeho rozhodnutí i rozhodnutí soudu byly vydány
v souladu s právními předpisy. Navrhl proto zamítnutí kasační stížnosti pro její nedůvodnost.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí Krajského
soudu v Plzni v mezích důvodů uplatněných ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
s. ř. s. a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Poskytnutí azylu je zcela specifickým důvodem pobytu cizinců na území České
republiky a nelze je zaměňovat s jinými legálními formami pobytu cizinců na území ČR, tak
jak jsou upraveny např. v zákoně č. 326/1999 Sb., o pobytu cizinců na území ČR. Azyl jako
právní institut není (a nikdy nebyl) univerzálním nástrojem pro poskytnutí ochrany před
bezprávím, jakkoli surovým, hrubým a těžce postihujícím jednotlivce nebo celé skupiny
obyvatel. Důvody pro poskytnutí azylu jsou zákonem vymezeny poměrně úzce a nepokrývají
celou škálu porušení lidských práv a svobod, která jsou jak v mezinárodním, tak
ve vnitrostátním kontextu uznávána. Institut azylu je aplikovatelný v omezeném rozsahu, a to
pouze pro pronásledování ze zákonem uznaných důvodů, kdy je tímto institutem chráněna
toliko nejvlastnější existence lidské bytosti a práva a svobody s ní spojené, třebaže i další
případy vážného porušování ostatních lidských práv jsou natolik závažné, že by na ně taktéž
bylo možno nahlížet jako na pronásledování. Proto např. porušování hospodářských,
sociálních a kulturních práv, jejichž požívání je do značné míry závislé na stupni ekonomické
vyspělosti příslušné země, nečiní z dané osoby uprchlíka ve smyslu Úmluvy o právním
postavení uprchlíků z roku 1951, kterou je Česká republika vázána, a není tedy ani důvodem
pro udělení azylu podle ustanovení §12 azylového zákona, byť by životní podmínky v dané
zemi byly sebevíc tíživé, ledaže by ekonomická opatření mající nepříznivý dopad na životní
úroveň příslušné osoby byla skrytě namířena proti určité národnostní, rasové nebo politické
skupině; zde by pak podle okolností případu přicházelo v úvahu naplnění podmínek pro
udělení azylu.
Důvody udělení azylu jsou upraveny ustanoveními §12 až §14 zákona o azylu. Dle
§12 se azyl cizinci udělí, bude-li v řízení o udělení azylu zjištěno, že cizinec
a) je pronásledován za uplatňování politických práv a svobod, nebo b) má odůvodněný strach
z pronásledování z důvodu rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti k určité sociální skupině
nebo pro zastávání určitých politických názorů ve státě, jehož občanství má, nebo, v případě
že je osobou bez státního občanství, ve státě jeho posledního trvalého bydliště.
Ustanovení §13 téhož zákona za účelem sloučení rodiny říká, že dle odst. 1
rodinnému příslušníkovi azylanta, jemuž byl udělen azyl podle §12 nebo §14, se v případě
hodném zvláštního zřetele udělí azyl za účelem sloučení rodiny, i když v řízení o udělení
azylu nebude v jeho případě zjištěn důvod pro udělení azylu podle §12. Odstavec 2 doplňuje,
že rodinným příslušníkem se pro účely sloučení rodiny podle odstavce 1 rozumí a) manžel
azylanta, b) svobodné dítě azylanta mladší 18 let, nebo c) rodič azylanta mladšího 18 let.
Podmínka podle odst. 3 stanovuje, že předpokladem udělení azylu za účelem sloučení rodiny
manželu azylanta je trvání manželství před udělením azylu azylantovi.
Ustanovení §14 cit. zákona uvádí, že jestliže v řízení o udělení azylu nebude
zjištěn důvod pro udělení azylu podle §12, lze v případě hodném zvláštního zřetele udělit
azyl z humanitárního důvodu.
Stěžovatelka od počátku správního řízení zmiňovala i důvody ekonomické, spočívající
v tom, že je dlouhodobě bez práce. Proto s přihlédnutím ke konkrétní situaci, v kasační
stížnosti vyjádřenou námitku pronásledování z důvodu příslušnosti k sociální skupině
nezaměstnaných soud chápe jako právní kvalifikaci této skutečnosti, nikoli jako úplně novou
skutečnost ve smyslu §109 odst. 4 s. ř. s. Jinak by tomu bylo však z hlediska přípustnosti
kasační stížnosti, zvláště za situace, kdy by soud měl posuzovat důvod kasační stížnosti,
nikoli tedy skutečnost, zda byl tento důvod uplatněn v řízení před soudem, jehož rozhodnutí
má být přezkoumáno (§104 odst. 4 s. ř. s.). V posuzovaném případě proto soud tuto námitku
přijal a zabýval se jí.
Zákon o azylu pojem „příslušnosti k určité sociální skupině“ dále nerozvádí. Tento
termín se objevuje v článku 1 odst. A bod 2 Úmluvy o právním postavení uprchlíků
z 28. 7. 1957 (Ženevské konvence) a ani tam není upřesněn. Lze však vyjít z praxe soudních
rozhodnutí, která se vyčlenila do dvou přístupů, jeden představuje tzv. chráněnou
charakteristiku, druhý pak přístup sociální percepce. Prvý klade důraz na nezměnitelnou
charakteristiku pro člověka natolik zásadní, že by se jí neměl být nucen vzdát, totiž vrozená
(např. pohlaví, etnická příslušnost) nebo nezměnitelná z jiných důvodů (např. historických,
povolání, stav). Takto byly generovány např. sociální skupina rodiny, žen, homosexuálů.
Se stejným výsledkem přichází i druhý přístup, který zjišťuje, zda skupina je spojena s určitou
charakteristikou, která ji identifikuje nebo ze společnosti vyděluje. Ovšem důsledkem těchto
dvou přístupů nemusí být vždy shodný náhled tam, kde je sociální skupina charakterizována
skutečností, která není vrozená či pro lidskou důstojnost zásadní, např. určitého povolání nebo
sociální třídy. Především však role pronásledování není definičním prvkem, jež určuje
sociální skupinu, byť fakt pronásledování pomůže k tomu, aby určitá skupina lidí byla jako
zvláštní sociální skupina vnímána, resp. může takovou skupinu i vytvořit. Není pak zapotřebí,
aby se členové určité sociální skupiny znali, nemusí se vzájemně stýkat ani tvořit soudržnou
skupinu. Určitá sociální skupina je tedy skupina osob sdílející objektivně společnou
charakteristiku nebo je alespoň takto společností vnímána. Tato charakteristika má často
povahu vrozeného, nezměnitelného rysu nebo je jinak zásadní pro lidskou identitu, svědomí
nebo výkon lidských práv dotyčných osob; riziko pronásledování tuto charakteristiku
nepředstavuje (srov. doporučení v oblasti poskytování mezinárodní ochrany - HCR/GIP/02/02
ze 7. 5. 2002). V tomto kontextu lze skutečně hovořit o sociální skupině nezaměstnaných.
Je třeba poznamenat, že i pouhá příslušnost k této skupině může být za určitých
okolností postačujícím důvodem pro udělení azylu, nemusí přitom hrozit pronásledování
všem členům skupiny, skupina může být malá (rodina), ale i velmi početná (etnická skupina,
ženy). Ovšem rozhodující je existence odůvodněného strachu z pronásledování směřujícího
vůči žadateli o azyl, jako příslušníku určité sociální skupiny, jež podnikají úřady země,
případně vychází od některých složek obyvatelstva, které nerespektují normy stanovené
v zákonech dotyčné země a úřady vědomě takové jednání tolerují nebo odmítají, či jsou
neschopné zajistit účinnou ochranu. V daném případě však stěžovatelka neprokázala, že by
pro svou příslušnost k sociální skupině nezaměstnaných byla jakkoli pronásledována, neboť
v souladu s konstantní judikaturou soudů, pronásledováním však není tíživá ekonomická
situaci sama o sobě, a právě to stěžovatelka tvrdí, když jinou formu pronásledování
stěžovatelka netvrdí a nelze ji vyčíst ani z obsahu žalovaným shromážděných důkazů.
K otázce namítaného humanitárního azylu má Nejvyšší správní soud zato, že ani
v tomto smyslu nejsou splněny zákonné podmínky pro jeho udělení. Obtíže stěžovatelky stran
obživy nelze bez přistoupení dalších okolností hodných zvláštního zřetele vnímat jinak, nežli
jako důvody ekonomické, nepostačující k udělení humanitárního azylu podle §14 zákona
o azylu.
Tvrzená nezákonnost, spočívající v nesprávném právním posouzení věci soudem
v předcházejícím řízení spočívá buď v tom, že na správně zjištěný skutkový stav je
aplikována nesprávná právní věta, popř. je sice aplikována správná právní věta, ale tato je
nesprávně vyložena. Vztah mezi skutkovým zjištěním a právním posouzením lze
charakterizovat tak, že jde o aplikaci právní normy na konkrétní případ nebo situaci.
Ze spisového materiálu jednoznačně vyplynulo, že stěžovatelka nikdy nevyvíjela
žádnou činnost směřující k uplatňování politických práv a svobod ani se sám nijak politicky
neangažovala. Dne 13. 8. 2001 podala stěžovatelka žádost o udělení azylu, uvedla, že svoji
vlast opustila z obav z jednání věřitelů, kterým dlužila peníze, do České republiky přijela, aby
si vydělala peníze na jeho splacení. Pohnutky, které stěžovatelku vedly k požádání o azyl
nelze podřadit pod žádné důvody rozhodné pro udělení azylu. Žalovaný proto nepochybil,
když azyl neudělil
Krajský soud byl při posuzování zákonnosti rozhodnutí žalovaného správního
orgánu vázán v souladu s ustanovením §75 s. ř. s. rozsahem a důvody podané žaloby a při
přezkoumání rozhodnutí vycházel ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době
rozhodování správního orgánu. Krajský soud se nedopustil nezákonnosti, setrval-li
na hodnocení žalovaného. Námitku uplatněnou dle §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. Nejvyšší
správní soud neshledal důvodnou.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené vady řízení, spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán v napadeném
rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech nebo je s nimi v rozporu, nebo že při jejím
zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem takovým
způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost, a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud, který
ve věci rozhodoval, napadené rozhodnutí správního orgánu měl zrušit; za takovou vadu řízení
se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Skutková podstata, z níž správní orgán vycházel v napadeném rozhodnutí, je se spisy
v rozporu, pokud skutkový materiál, jinak dostačující k učiněnému správnému skutkovému
závěru, ve spisu obsažený, vede k jiným skutkovým závěrům, než jaký učinil rozhodující
orgán. Skutková podstata nemá oporu ve spisech, chybí-li ve spisech podklad pro skutkový
závěr učiněný rozhodujícím orgánem, resp. je nedostačující k učinění správného skutkového
závěru.
Správní orgán má povinnost zjišťovat skutečnosti rozhodné pro udělení azylu podle
ustanovení §12 cit. zákona jen tehdy, jestliže žadatel o udělení azylu alespoň tvrdí, že existují
důvody v tomto ustanovení uvedené. To ovšem neznamená a z žádného ustanovení zákona
tak nelze dovodit, že by správnímu orgánu vznikla povinnost, aby sám domýšlel právně
relevantní důvody pro udělení azylu žadatelem neuplatněné a posléze k těmto důvodům činil
příslušná skutková zjištění. Povinnost zjistit skutečný stav věci dle ustanovení §32 zákona
č. 71/1967 Sb. má správní orgán pouze v rozsahu důvodů, které žadatel v průběhu správního
řízení uvedl.. Tomu konečně odpovídá i povaha soudního přezkumu, myšleno odkazem
na §77 s. ř. s., neboť tam založené oprávnění soudu provádět dokazování dotýkající
se požadavku plné jurisdikce, se však po výtce váže k předmětu soudního řízení, totiž
rozhodnutí vydaného správním orgánem, který je povinen postupovat podle příslušných
procesních předpisů. Takto je třeba chápat i ust. §75 s. ř. s, podle něhož soud vychází
ze skutkového a právního stavu, který tu byl v době rozhodování správního orgánu. Na tomto
místě je třeba zdůraznit logiku řízení o žádosti o udělení azylu, které je provázeno zásadou
aktivity žadatele o azyl. Z obsahu správního spisu je nad veškerou pochybnost zřejmé,
že žalovaný při zjišťování důvodů pro podání žádosti o azyl postupoval korektně. Poskytl
procesní poučení, jakož i poučení o pobytu cizince na území České republiky a v rámci jím
provedeného řízení mu nelze z tohoto pohledu ničeho vyčíst. Správní orgán je co
do skutkových okolností limitován tvrzeními žadatele o azyl a jinou možnost ani nemá.
Jestliže žalovaný splnil stran výslovně projevených důvodů pro udělení azylu povinnosti,
které mu zákon ukládá, pak nelze na jeho rozhodnutí v tomto směru pohlížet jako
na nezákonné. Skutkový stav, ze kterého žalovaný i soud vycházel má oporu ve spise a není
s ním v rozporu. Jestliže v žádosti o udělení azylu a v průběhu azylového řízení uváděla
stěžovatelka pouze důvody , které jsou pro udělení azylu nepodstatné a žádné skutečnosti
svědčící tom, že by mohla být vystaven pronásledování z důvodů uvedených v §12 zákona
o azylu, nelze správnímu orgánu vytýkat, že nehodnotil skutečnosti jiné, než stěžovatelkou
uplatněné.
V daném případě tak nelze přisvědčit námitkám stěžovatelky. Psychický nátlak
či vyhrožování ze strany soukromých osob, byť subjektivně může být pociťováno jako
nebezpečná situace, nezakládá žádný důvod pro úvahy o přiznání azylu podle §12 zákona.
Nelze v této konkrétní situaci ani spatřovat důvod, který by vyvolával pochybnosti
o vyhodnocení situace žalovaným ve smyslu §14 zákona o azylu, totiž že azyl
z humanitárních důvodů neudělil. Soud I. stupně správně vyhodnotil okolnosti, které
stěžovatele provázely, jako takové, jež neodůvodňují udělení azylu podle zákona o azylu
Pronásledování ve smyslu zákona předpokládá aktivní podíl státních složek, což v daném
případě zcela chybí. Stěžovatelka nenabídla žádné důkazy, které by bylo lze podrobit dalšímu
důkaznímu řízení v rámci jednání před soudem a Nejvyšší správní soud nevidí pochybení,
jestliže soud I. stupně vyšel ze skutkového stavu, jak byl zjištěn správním orgánem, nebyl
stěžovatelkou rozporován a byl pro učinění závěru o zákonnosti rozhodnutí žalovaného zcela
dostačující.
Stěžovatelka se řadí k určité sociální skupině, která má strach z pronásledování.
Nedůvěru občana ve státní instituce, že nejsou schopny jej ochránit proti kriminálním živlům,
nelze přiřadit k důvodům pro udělení azylu jak je má na mysli §12 zákona o azylu. Pro
udělení azylu za účelem sloučení rodiny ve smyslu §13 pak objektivně nebyly splněny
podmínky. Velmi podrobně se žalovaný zabýval otázkou překážky vycestování podle §91
zákona. V daném případě skutku jde o řešení tíživé osobní situace, do které se stěžovatelka
dostala. Tyto okolnosti ať jsou interpretovány stěžovatelkou jakkoliv, nezakládají důvod pro
úvahy o udělení azylu podle zákona.
Ze správního spisu je zcela zřejmé, že správní orgán provedl v řízení úplné
dokazování, je z něj zřejmé, z jakých důkazních prostředků správní orgán při svém
rozhodování vycházel. Důkazní prostředky byly řádně zhodnoceny a provedené dokazování
vyústilo v řádně zjištěný skutkový stav, z něhož správní orgán při svém rozhodování
vycházel, rozhodnutí žalovaného shledal soud řádně odůvodněným. Námitky uplatněné
ve smyslu ust. §103 odst. 1 písm. b) a d) tak shledal Nejvyšší správní soud rovněž
nedůvodnými.
Z tvrzení stěžovatelky o důvodech pro vyslovení překážky vycestování, které jsou
dovozovány z perzekuce z důvodu požádání o azyl v jiné zemi, nelze pro nekonkrétnost
dovodit, nejen že by tato okolnost mohla být způsobilá odůvodnit udělení azylu, ale ani
založit překážku vycestování ve smyslu §91 zákona o azylu. Nevyplývá z tohoto ničím
nepodloženého tvrzení, že by byla stěžovatelka nucena vycestovat do státu, v němž by byl
ohrožen její život nebo svoboda z důvodu její rasy, náboženství, národnosti, příslušnosti
k určité sociální skupině nebo pro politické přesvědčení nebo do státu, kde jí hrozí nebezpečí
mučení, nelidského či ponižujícího zacházení nebo trestu nebo kde je její život ohrožen
v důsledku válečného konfliktu, nebo do státu, který žádá o její vydání pro trestný čin,
za který zákon tohoto státu stanoví trest smrti a nebo by to bylo v rozporu s mezinárodními
závazky České republiky.
Namítá-li stěžovatelka, že žalovaný nesprávně vycházel ze Zprávy MZV USA z roku
2001 a neopatřil si novou zprávu z roku 2002, činí tak poprvé až v kasační stížnosti, když tuto
námitku neuplatnila již v podané žalobě ani v řízení před soudem, pro které jí byl ustanoven
tlumočník. K vyhodnocení situace v oblasti dodržování lidských práv na Ukrajině na základě
zpráv, z nichž žalovaný vycházel neměla stěžovatelka ani v průběhu správního řízení žádných
námitek a nežádala jejich doplnění. Nejvyšší správní soud proto s odkazem na ust. §109
odst. 4 s. ř. s., ke skutečnostem, které stěžovatelka uplatnila poté, kdy bylo vydáno napadené
rozhodnutí nepřihlédl.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační
stížnost není důvodná a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
Stěžovatel, který neměl v tomto soudním řízení úspěch, nemá právo na náhradu
nákladů řízení (§60 odst. 1 s. ř. s.) a žalovanému, který byl v řízení úspěšný, náklady řízení
nevznikly, resp. je neúčtoval. Proto soud rozhodl, že žalovanému se nepřiznává náhradu
nákladů řízení o kasační stížnosti.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné ( §53 odst. 3,
§120 s. ř. s.).
V Brně dne 24. 2. 2005
JUDr. Ludmila Valentová
předsedkyně senátu