ECLI:CZ:NSS:2006:1.APS.4.2005
sp. zn. 1 Aps 4/2005 - 79
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a JUDr. Josefa Baxy v právní věci žalobce Dr. Ing. S. M.,
zastoupeného JUDr. Jiřím Bílkem, advokátem se sídlem ul. Sdružení 25, 140 00 Praha 4, proti
žalovanému Krajskému úřadu Jihočeského kraje se sídlem U Zimního stadionu 1952/2,
370 76 České Budějovice, proti rozhodnutí ze dne 4. 8. 2003, č. j. ODSH/4925/03/Vl,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Krajského soudu v Českých Budějovicích ze dne
9. 9. 2005, č. j. 10 Ca 105/2005-36,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalovanému se nepřiznává náhrada nákladů řízení o kasační stížnosti.
IV. Odměna advokáta JUDr. Jiřího Bílka se u r č u je částkou 2150 Kč. Tato částka
bude vyplacena z účtu Nejvyššího správního soudu do 60 dnů od právní moci tohoto
rozhodnutí.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Městského úřadu Prachatice ze dne 29. 5. 2003 byl žalobce shledán
vinným z přestupku proti bezpečnosti a plynulosti silničního provozu; za to mu byla uložena
pokuta ve výši 2000 Kč a povinnost uhradit náklady přestupkového řízení ve výši 500 Kč.
Žalobce napadl toto rozhodnutí dne 12. 6. 2003 blanketním odvoláním (doplněným
dne 15. 7. 2003); o něm rozhodl žalovaný dne 4. 8. 2003 tak, že změnil výrok rozhodnutí
vydaného v I. stupni (shledal žalobce vinným, ovšem nikoli z jednoho, nýbrž ze dvou
přestupků; povinnost uhradit pokutu a náklady přestupkového řízení ponechal nedotčenu).
Dne 15. 7. 2003 podal žalobce u Krajského soudu v Českých Budějovicích žalobu
„na ochranu před nezákonným zásahem a před nečinností správního orgánu“; jako žalované
zde označil jednak Celní úřad Strážný, jednak Městský úřad Prachatice, a zformuloval čtyři
žalobní petity. Ve vztahu k Městskému úřadu Prachatice se třetím petitem domáhal toho,
aby tento úřad zohlednil jeho odvolání a konstatoval, že jeho příjezd na hranice (vozidlem
zde blíže určeným), který byl celními orgány prokázán, nemůže vést k uložení pokuty
za přestupek ve výši 2000 Kč. Dále by soud (v souladu se čtvrtým petitem) měl Městskému
úřadu Prachatice přikázat, aby se z podkladů předložených celním orgánům přesvědčil,
že dovezené vozidlo je i nadále ve vlastnictví žalobcovy rodiny v SRN a je způsobilé
k provozu na veřejných komunikacích, a aby upustil od uložené pokuty. Dalším podáním
ze dne 21. 8. 2003 pak žalobce polemizoval s postojem celních orgánů a doložil některé
písemnosti vztahující se k celnímu řízení.
Krajský soud vyzval žalobce usnesením ze dne 21. 7. 2003 (doručeným dne
10. 9. 2003) k doplnění žalobních petitů; na to žalobce reagoval dne 11. 10. 2003 podáním
„upřesněné a aktualizované žaloby“. Část IV žaloby, která se vztahovala k Městskému úřadu
Prachatice, nedoznala žádných změn; třetí petit byl změněn v údaji o výši pokuty (2500 Kč
namísto 2000 Kč), ve čtvrtém petitu pak žalobce žádal, aby soud přikázal oběma žalovaným
upustit od všech projevů znevýhodnění příslušníka německé národnostní menšiny v ČR.
Usnesením ze dne 10. 11. 2003 odmítl krajský soud žalobu proti rozhodnutí
Městského úřadu Prachatice pro předčasnost, neboť žalobce nevyčerpal řádné opravné
prostředky ve správním řízení. Žalobce sice brojil proti rozhodnutí i odvoláním,
ovšem žalobou se domáhal přezkoumání rozhodnutí u soudu ještě předtím, než rozhodnutí
přezkoumal Krajský úřad Jihočeského kraje jakožto odvolací orgán. Usnesení bylo žalobci
doručeno dne 8. 12. 2003.
Žalobce napadl toto usnesení kasační stížností, kterou k výzvě soudu doplnila
ustanovená advokátka. Jako druhého žalovaného již neoznačila Městský úřad Prachatice,
nýbrž Krajský úřad Jihočeského kraje, a jako předmět žaloby označila rozhodnutí posledně
jmenovaného orgánu ze dne 4. 8. 2003; poukázala přitom na žalobcovo podání ze dne
21. 8. 2003. Tímto podáním, jímž žalobce podle jejího názoru brojil proti zmíněnému
rozhodnutí ze dne 4. 8. 2003, byl zhojen původní nedostatek podmínky řízení; žaloba by proto
měla být meritorně projednána.
Nejvyšší správní soud kasační stížnosti vyhověl (shledal totiž nepřezkoumatelnost
rozhodnutí soudu pro nedostatek důvodů), usnesení krajského soudu ze dne 10. 11. 2003
zrušil svým rozsudkem ze dne 15. 12. 2004 a věc vrátil krajskému soudu k dalšímu řízení.
Krajský soud pak, vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, vyzval žalobce
k odstranění vad žaloby ze dne 15. 7. 2003. Ustanovený advokát k výzvě mj. upřesnil,
že tato žaloba je žalobou proti rozhodnutí správního orgánu [§4 odst. 1 písm. a) s. ř. s.],
konkrétně Krajského úřadu Jihočeského kraje; petit pak má znít na zrušení tohoto rozhodnutí
a vrácení věci žalovanému k dalšímu řízení. Dále pak vznášel věcné námitky proti závěrům
správních orgánů. Krajský soud následně advokáta upozornil, že rozhodnutí Krajského úřadu
Jihočeského kraje bylo vydáno 4. 8. 2003, a v době podání původní žaloby tedy neexistovalo;
na to advokát sdělil, že vedle žaloby ze dne 15. 7. 2003 bylo ke krajskému soudu dne
21. 8. 2003 podáno ještě doplnění žaloby a dne 11. 10. 2003 byla podána další žaloba
(sepsaná 10. 10.) ve stejné věci a se stejnými účastníky. Tato další žaloba byla podána
po doručení rozhodnutí krajského úřadu; je ji tedy třeba považovat za žalobu řádně podanou.
Usnesením ze dne 17. 6. 2005 vyloučil krajský soud žalobu proti rozhodnutí krajského
úřadu k samostatnému projednání; usnesením ze dne 9. 9. 2005 ji pak odmítl pro předčasnost.
Zdůraznil přitom, že nesprávné podání žaloby před započetím běhu dvouměsíční lhůty
ve smyslu §72 odst. 1 s. ř. s. nemůže být zhojeno ani v případě, že v mezidobí
(tj. před rozhodnutím soudu, jímž se řízení končí) lhůta počala běžet. Žalobce podal žalobu
dne 15. 7. 2003, krajský úřad však rozhodl až dne 4. 8. 2003. Procesní význam má přitom jen
tato původní žaloba; další podání jsou jen jejími doplněními a upřesněními.
Žalobce napadl usnesení kasační stížností; v jejím doplnění namítal, že krajský soud
zcela pominul jeho podání ze dne 10. 10. 2003, které je nadepsáno „žaloba na ochranu
před nezákonným zásahem a před nečinností správního orgánu“ a které bylo podáno
po doručení napadaného rozhodnutí krajského úřadu. I když soud toto podání, které bylo
označeno spisovou značkou předchozího podání, považoval jen za doplnění původní žaloby,
podle žalobce je třeba je považovat za samostatnou žalobu, podanou ve dvouměsíční lhůtě
proti rozhodnutí krajského úřadu. Vady této žaloby byly odstraněny podáními ze dne
9. 5. 2005 a 6. 6. 2005. Zvláště v tomto posledním podání se žalobcův advokát odvolával
na žalobu ze dne 10. 10. 2003 a žádal její projednání; s tím se však krajský soud vůbec
nevyrovnal. Neobstojí jeho názor, že podání ze dne 10. 10. 2003 je jen upřesněním podání
předchozího: naopak se jedná o samostatné podání, které buď odstranilo vadu předchozího
podání napadajícího nepravomocné rozhodnutí správního orgánu I. stupně, nebo které je třeba
považovat za novou žalobu ve věci.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti snesl množství argumentů popírající
žalobcův názor na věc samu; k předčasnosti žaloby, jak ji shledal krajský soud, se nevyjádřil.
Kasační stížnost není důvodná.
Podstata žalobcovy argumentace spočívá v tom, že předmět žaloby – tedy zrušení
rozhodnutí o přestupku vydaného Městským úřadem Prachatice v I. stupni – se v průběhu
řízení o ní změnil, a to jaksi automaticky, pouhým plynutím času: jakékoli podání vyjadřující
nesouhlas s tím, jak dané přestupkové řízení skončilo, a adresované soudu poté, co bylo
žalobci oznámeno rozhodnutí vydané v II. stupni, tak podle žalobce zpochybňuje právě
zákonnost rozhodnutí vydaného v II. stupni; s tímto názorem se však zdejší soud
neztotožňuje.
Mezi základní náležitosti podání ke správnímu soudu (§37 odst. 3 s. ř. s.) patří údaj
o tom, proti komu podání směřuje a co se jím navrhuje; v případě žaloby proti rozhodnutí
správního orgánu půjde o označení žalovaného správního orgánu a o návrh výroku rozsudku.
Taková žaloba musí dále ve smyslu §71 odst. 1 písm. a) s. ř.s. obsahovat označení
napadeného rozhodnutí a den jeho oznámení žalobci. Původní žaloba ze dne 15. 7. 2003 jasně
označovala dva žalované: Celní úřad Strážný a Městský úřad Prachatice. Bez ohledu
na označení na rubru bylo z žaloby samotné zřejmé, že oba žalované orgány vydaly
v žalobcově věci rozhodnutí o přestupku. To naznačovaly i žalobní petity: v nich se žalobce
po žalovaných mj. domáhal, aby správní orgány „zohlednily odvolání“ u nich podaná
(v případě městského úřadu šlo o „odvolání ze dne 24. 12. 02 s dodatkem z 2. 05. 03“).
V žalobě se neobjevila (pozn.: dále bude řeč jen o té části žaloby , která brojila proti pokutě
za přestupek proti bezpečnosti silničního provozu, uložené městským úřadem) žádná zmínka
o tom, zda žalobce napadl rozhodnutí městského úřadu (které bylo v kopii přiloženo v žalobě)
odvoláním, popř. kdy tak učinil. Naopak se tu žalobce zmiňuje o „rozhodnutí o placení pokuty
ve výši 2000 Kč ze dne 15. 10. 02“, o „podání ze dne 2. 05. 03“ a konečně o „ novém
rozhodnutí (případně přípisu) ze dne 29. 5. 03“, jakož i o „podání ze dne 12. 06. 03“. K žalobě
pak byl mj. připojen příkaz o uložení pokuty za přestupek, vydaný dne 15. 10. 2002 Okresním
úřadem Prachatice, žalobcovo podání k městskému úřadu ze dne 2. 5. 2003 a rozhodnutí
městského úřadu o přestupku ze dne 29. 5. 2003. Připojena byla rovněž žalobcova žádost
ze dne 12. 6. 2003, ve které žalobce zejména žádá autoremeduru rozhodnutí ze dne
29. 5. 2003, a nebyla-li by možná, podává do tohoto rozhodnutí odvolání.
Aby si krajský soud ujasnil povahu žaloby, vyzval žalobce mj. k tomu, aby označil
napadené rozhodnutí a den jeho doručení. Žalobce pak v podání ze dne 11. 10. 2003 setrval
na tom, že městský úřad by měl „ zohlednit“ odvolání ze dne 24. 12. 2002 s dodatkem ze dne
2. 5. 2003. Krajský soud nato vyzval městský úřad ke sdělení, zda a kdy se žalobce proti
rozhodnutí vydanému v I. stupni odvolal a zda, kdy a jak bylo o jeho odvolání rozhodnuto.
Městský úřad dne 6. 11. 2003 sdělil, že odvolání podáno bylo (blanketní dne 12. 6. 2003,
dne 15. 7. 2003 bylo zdůvodněno), nevěděl ovšem, zda o něm již bylo rozhodnuto.
První zmínka ze strany žalobce o Krajském úřadu Jihočeského kraje a jeho rozhodnutí
ze dne 4. 8. 2003 se poprvé objevuje až v kasační stížnosti ze dne 4. 2. 2004; argumentuje
se zde podáním ze dne 21. 8. 2003, které údajně brojí proti tomuto rozhodnutí, a zhojilo
tak původní nedostatek podmínky řízení. Toto tvrzení ovšem neobstojí: podání ze dne
21. 8. 2003, jak uvedeno výše, se vůbec netýkalo rozhodnutí o přestupku proti bezpečnosti
silničního provozu. Dále jsou krajský úřad a jeho rozhodnutí označeny v doplnění žaloby
ze dne 9. 5. 2005 a v podání ze dne 13. 6. 2005; zde se žalobce dovolává upřesnění žaloby
ze dne 11. 10. 2003, které podle něj obsahuje podrobné vylíčení rozhodných skutečností.
Žalobce se ovšem mýlí, domnívá-li se, že toto podání by mělo být věcně
projednáno - ať už ve spojení s původní žalobou, nebo samostatně: to vynikne ve srovnání
se zněním původní žaloby ze dne 15. 7. 2003, jak bylo popsáno výše, i s obsahem ostatních
podání vůči krajskému soudu. V prvé řadě je třeba zdůraznit, že podání ze dne 11. 10. 2003
je přímou reakcí na výzvu krajského soudu, doručenou žalobci dne 10. 9. 2003. To plyne
jednak z podání ze dne 11. 9. 2003, v němž žalobce požádal o prodloužení lhůty k odstranění
vad žaloby právě do 11. 10.; jednak je to ale zřejmé i ze samotného podání ze dne
11. 10. 2003. Podání je označeno jako „upřesněná a aktualizovaná žaloba“ dodaná
„dle příkazu soudu“ a soud se tu žádá o další výzvu k upřesnění původní žaloby, pokud
by jí bylo třeba. Označení úkonu však není rozhodující (neobstojí tak poukaz žalobce na to,
že druhá strana podání ze dne 11. 10. 2003 je nadepsána „žaloba...“; jedná se ostatně
jen o převzatou prvou stranu původní žaloby, změněnou v údajích o datu podání, číslu
jednacím přiděleném krajským soudem a počtu stejnopisů podání): podstatný je jeho obsah.
Ten – jak nelze než zopakovat – nijak nesvědčí o tom, že by se jednalo o zcela novou věcně
projednatelnou žalobu směřující proti rozhodnutí Krajského úřadu Jihočeského kraje. Podání
totiž nepřináší do věci vůbec nic nového , a to ani ve vztahu k rozhodnutí městského úřadu,
natož aby se jakkoli zmiňovalo o rozhodnutí jiného orgánu. Krajský úřad tu není nijak
označen, a z obsahu podání či z připojených písemností ani jinak nevyplývá, že by žalovaným
měl být právě on. Chybí tu ostatně to nejdůležitější – tedy jeho rozhodnutí, které v té době
bylo již vydáno i doručeno žalobci. I pouhé připojení tohoto rozhodnutí k žalobě, v níž je jako
žalovaný označen orgán I. stupně, by v krajském soudu vzbudilo pochyby o předmětu žaloby
a vedlo by jej k výzvě vůči žalobci. Ten by pak mohl upřesnit, které rozhodnutí napadá,
a soud by si tak mohl ujasnit, kdo je v této věci žalovaným. K takovému postupu však žalobce
nedal soudu důvod.
Není podložený ani žalobcův názor, že podání ze dne 11. 10. 2003 odstranilo
nedostatek původní žaloby, která byla předčasná. Texty obou podání jsou totožné; jediné,
v čem se obě podání liší, je změna petitů. I když se však petity změnily co do požadovaného
plnění, nezměnilo se označení žalovaného: v třetím petitu jím i nadále zůstal Městský úřad
v Prachaticích. V řízení o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu sice není žalovaný
určován tvrzením žalobce, nýbrž jej určuje zákon (žalovaným je podle §69 s. ř. s. správní
orgán, který rozhodl v posledním stupni, nebo správní orgán, na který jeho působnost přešla);
aby však správní soud mohl jednat s tím, kdo skutečně žalovaným má být, a ne s orgánem
chybně označeným v žalobě, musí být ze žaloby alespoň náznakem patrné, že ve věci
proběhlo odvolací řízení a jak skončilo. Žádný takový náznak se neobjevil ani v původní
žalobě, ani v doplnění ze dne 11. 10. 2003. Soud získal informace o odvolacím řízení
jen v důsledku vlastní iniciativy: dozvěděl se však pouze tolik, že odvolání bylo podáno,
prozatím s nejasným výsledkem; postupoval tak správně, pokud žalobci vytkl nevyčerpání
opravných prostředků a žalobu z tohoto důvodu odmítl. Z žádného žalobcova úkonu nebylo
možno ani při nejlepší vůli dovodit, že by žalobce brojil též proti rozhodnutí krajského úřadu,
v době vydání usnesení krajského soudu již pravomocnému; není tedy pravda,
že by si krajský soud vyložil podání ze dne 11. 10. 2003 nesprávně a že by je jen vlastním
mylným úsudkem nerozpoznal jako podání napadající rozhodnutí krajského úřadu. I zdejší
soud pokládá za nezpochybnitelné, že i podání ze dne 11. 10. 2003 směřovalo jen proti
městskému úřadu a jeho rozhodnutí. Nejen že nic jiného není v podání ani vyjádřeno,
ale s ohledem na obšírné a podrobné líčení všech okolností, jaké je příznačné pro ostatní
žalobcova podání, lze soudit, že žalobce nic takového vyjádřit ani nemínil: kdyby to v úmyslu
měl, jistě by se nezdráhal to sdělit a i rozhodnutí odvolacího orgánu podrobit svým výtkám.
To, že ve věci opravdu rozhodl v posledním stupni odvolací orgán (a kdy a s jakým
výsledkem tak učinil) se stalo zjevným až v doplnění kasační stížnosti ze dne 4. 2. 2004;
krajský soud tak mohl s touto novou skutečností pracovat až v novém řízení, poté, co jeho
původní usnesení ze dne 10. 11. 2003 bylo zrušeno. Ani nově nabytá jistota o tom, kdo je tedy
vlastně žalovaným, však již nemohla žalobci přinést meritorní projednání jeho věci.
Žalovaným totiž již byl s určitostí krajský úřad jakožto odvolací orgán, a ustanovený advokát
tak správně dovodil, že předmětem žaloby má být zrušení rozhodnutí orgánu pasivně
legitimovaného, nikoli orgánu I. stupně; to však již nemohlo nic změnit na tom, že rozhodnutí
odvolacího orgánu nebylo v době podání žaloby ze dne 15. 7. 2003 ještě vydáno.
Posuzovat lhůty k napadení rozhodnutí u soudu lze přitom jen ve vztahu k této žalobě;
není rozumný důvod k tomu, aby další podání činěné v průběhu již zahájeného řízení
a argumentující stejnými skutkovými i právními okolnostmi bylo považováno za novou
žalobu: jsou-li původní i následné podání navzájem totožné, není t u žádná novost. Ostatně
není zřejmé, proč by mělo být novou žalobou právě podání ze dne 10. 11. 2003, a ne některé
jiné žalobcovo podání adresované soudu v průběhu řízení. Snad proto, že má formální
strukturu žaloby; k tomu však došlo jen proto, že žalobce (zřejmě pro zvýšení přesvědčivosti
svých tvrzení) nereagoval na výzvu soudu pouze přepracováním žalobních petitů
(jak to od něj soud žádal), ale zaslal soudu znovu celou žalobu (mírně pozměněnou
v některých odstavcích týkajících se celního přestupku). Nad bytečná sdělení sice v tomto
případě neškodí, ale zároveň nemohou přetvořit doplňující podání učiněné k výzvě soudu
v novou žalobu.
Žádné doplnění původní žaloby pak nemůže zhojit její nedostatek spočívající
v předčasnosti: žaloba zkrátka předčasná byla, tato skutečnost nastala již k 15. 7. 2003
a krajský soud ji svým pozdějším usnesením jen deklaroval. Žalobce se může v takovém
případě domoci svých práv jen tak, že napadne správné rozhodnutí (tedy rozhodnutí
odvolacího orgánu), a to v zákonné lhůtě. O tom by soud žalobce poučil již po podání
původní žaloby, kdyby žalobce dal najevo, že tu nějaké rozhodnutí odvolacího orgánu je:
žalobce to však neučinil, a nemůže tak soudu vyčítat to, co přivodil sám. Soud se o dalším
osudu rozhodnutí městského úřadu informoval sám; o tom, že rozhodnutí bylo napadeno
odvoláním, se však dozvěděl až 6. 11. 2003, tedy až po uplynutí dvouměsíční lhůty
pro žalobu proti rozhodnutí krajského úřadu (počítáno od pravděpodobného data doručení
uváděného v kasační stížnosti, tedy od 3. 9. 2003). To, že již bylo vydáno rozhodnutí
o odvolání, soud v té době nevěděl, a jakékoli jeho úvahy o lhůtách k podání žaloby
a následné poučování žalobce by se tak neměly o co opřít. Především má ale poučovací
povinnost soudu své meze: není věcí soudu, aby žalobci abstraktně a jen pro informaci
objasňoval správný procesní postup, pokud z žalobcových procesních úkonů nevyplynulo,
že by mu takového poučení bylo třeba a že by se bez něj nedomohl soudního přezkumu.
Žalobce se svou námitkou tedy neuspěl. Jelikož v řízení o kasační stížnosti nevyšly
najevo žádné vady, k nimž je nutno přihlížet z úřední povinnosti (§109 odst. 3 s. ř. s.),
Nejvyšší správní soud zamítl kasační stížnost jako nedůvodnou (§110 odst. 1 věta druhá
s. ř. s.). O náhradě nákladů řízení rozhodl Nejvyšší správní soud v souladu s ustanovením
§60 odst. 1 s. ř. s. Žalobce nemá právo na náhradu nákladů řízení, neboť ve věci neměl
úspěch; žalovanému správnímu orgánu, kterému by jinak jakožto úspěšnému účastníku řízení
právo na náhradu nákladu řízení příslušelo, náklady řízení nevznikly. Advokátu, jenž byl
žalobci ustanoven soudem, náleží mimosmluvní odměna za dva úkony právní služby ve výši
2000 Kč a paušální náhrada výdajů ve výši 150 Kč [§11 odst. 1 písm. c), d) a §13 odst. 3
vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve spojení s čl. II vyhlášky č. 276/2006 Sb.],
celkem tedy 2150 Kč. Nejvyšší správní soud přitom nevyhověl žádosti ustanoveného
advokáta o zvýšení mimosmluvní odměny, která byla odůvodněna mimořádnou časovou
náročností úkonů v této věci, plynoucí z osobnosti zastoupeného a jeho činnosti předtím,
než mu byl ustanoven advokát. Soud připouští, že žalobcova podání jsou nadprůměrně hojná,
doplněná četnými přílohami, obšírná a osobně zabarvená, což znesnadňuje jejich studium;
to však ještě nesvědčí o mimořádné časové náročnosti úkonů, jak ji chápe judikatura. Úkonem
časově náročným je totiž zpravidla úkon vykonávaný mimo stanovenou pracovní dobu
advokátní kanceláře, tedy zpravidla v pozdních večerních a nočních hodinách,
jakož i o sobotách, nedělích a svátcích (srov. rozhodnutí Vrchního soud v Olomouci ze dne
8. 1. 2001, publikované ve Sbírce soudních rozhodnutí a stanovisek č. 2/2002, str. 76). To,
že by úkony v žalobcově věci byly tohoto charakteru, ustanovený advokát netvrdí; s amotné
studium podkladů nutných k sepsání podání k soudu – jakkoli může vyplnit značnou část
advokátovy pracovní doby – se pak do výše odměny nepromítá.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí n e js o u opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2006
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu