ECLI:CZ:NSS:2006:2.AO.2.2006:62
sp. zn. 2 Ao 2/2006 - 62
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci navrhovatele: P. a. s.
proti odpůrci: Hlavní město Praha - Zastupitelstvo hlavního města Prahy, Mariánské
náměstí 2, Praha 1, zastoupenému JUDr. Petrem Vališem, advokátem se sídlem Pplk. Sochora
4, Praha 7, o návrhu na zrušení bodu II., části 1 opatření obecné povahy – změny Územního
plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy č. Z 0637/04, schválené usnesením
Zastupitelstva hlavního města Prahy č. 39/01 ze dne 29. 6. 2006,
takto:
I. Návrh se odmítá .
II. Na náhradu nákladů řízení nemá žádný z účastníků řízení právo.
Odůvodnění:
I.
Navrhovatel se návrhem doručeným Nejvyššímu správnímu soudu dne 6. 11. 2006
domáhá zrušení části opatření obecné povahy – změny Územního plánu sídelního útvaru
hlavního města Prahy č. Z 0637/04, schválené usnesením Zastupitelstva hlavního města Prahy
č. 39/01 ze dne 29. 6. 2006. Předmětem této změny Územního plánu sídelního útvaru
hl. m. Prahy je odstranění velkého rozvojového území a nové využití podle studie
„Pražský veletržní areál Letňany“.
Navrhovatel tvrdí, že představuje institucionalizovanou podobu úsilí a snahy
společnosti A. a. s. o vybudování Pražského výstavního areálu prostřednictvím společného
podniku, a to na základě Smlouvy o vytvoření společného podniku ze dne 10. 12. 1997.
Navrhovatel tak tvoří základní stavební prvek projektu přípravy, realizace výstavby
a provozování nového pražského veletržního areálu, řadícího se mezi Public Private
Partnership projekty. Podílí se na budoucím využití významné části řešeného území, a proto
se zúčastňuje i procesu pořizování územně plánovací dokumentace. Napadená změna
územního plánu zasahuje do ústavně zaručeného práva na podnikání a na svobodné rozvíjení
hospodářské činnosti a má rovněž dopady na vlastnické právo.
Důvodnost svého návrhu spatřuje navrhovatel v tom, že předmětná změna územního
plánu nebyla projednána a schválena zákonem předepsaným způsobem a že předchozí řízení
bylo stiženo podstatnými vadami. Nezákonnost dovozuje z následujících tvrzení.
Především je otázkou (byť nepodléhající soudnímu přezkumu), nakolik je přijatá
změna přiměřená sledovaným cílům a záměrům samotného územně plánovacího procesu
ve smyslu ustanovení §1 zákona č. 50/1976 Sb., o územním plánování a stavebním řádu
(stavební zákon). Předmětná změna totiž nebere do úvahy charakteristické souvislosti
funkčního využití ploch a neřeší potřeby rozvoje v širších územních souvislostech a vazbách,
zejména pak ve světle stávající nevyhovující podoby prozatímního výstaviště a nedořešeným
problémům v okolí budoucí stanice metra L. a plánovaného „kamenného“ Výstaviště.
Navrhovatel tvrdí, že pořizovatel změny upravený návrh neučinil předmětem
projednání s veřejností dle ustanovení §22 stavebního zákona, což odůvodnil tím, že se jedná
pouze o redukci rozsahu změny oproti původnímu veřejně projednanému návrhu, tj. zmenšení
rozsahu ploch vyňatých z velkého rozvojového území. Především vyjádření Ministerstva
pro místní rozvoj neobsahuje kladné stanovisko s navrhovanou změnou územního plánu,
neboť v podstatě pouze vychází z účelové argumentace a zdůvodnění zkráceného postupu
projednání změny, na jejíž projednání se podle názoru navrhovatele vztahují ustanovení
§22 a násl. stavebního zákona. Za změnu územní plánovací dokumentace je totiž třeba
považovat jakoukoliv odchylku od její již projednané a schválené podoby, která se promítá
do její závazné či směrné části. Zkrácený způsob projednání návrhu územní změny proto
považuje navrhovatel za protizákonný a vyloučení veřejnosti z účasti na tomto projednání
označuje za obcházení účelu stavebního zákona.
Navrhovatel vychází z toho, že územní plán představuje základní koncepční dokument
pro rozvoj obcí, neboť stanoví urbanistickou koncepci, podle níž je později rozhodováno
zejména v územním řízení. Je proto nutný adekvátní způsob jeho projednání včetně
rozhodování o případných námitkách a připomínkách dotčených subjektů. To se týká rovněž
případu jakýchkoliv změn územně plánovací dokumentace.
V daném případě nicméně došlo k sérii procesních pochybení, v jejichž důsledku byla
poškozena práva zúčastněných subjektů. Navrhovatel v tomto směru upozorňuje zejména
na ustanovení §23 odst. 1, 2 stavebního zákona a na ustanovení §16 odst. 1 písm. c)
vyhlášky č. 135/2001 Sb., o územně plánovacích podkladech a územně plánovací
dokumentaci. Navrhovatel tvrdí, že dne 12. 2. 2006 (poznámka soudu: ve skutečnosti
12. 5. 2006) vznesl k návrhu změny námitku, nicméně podkladový materiál předložený radou
hl. m. Prahy neobsahuje vyhodnocení této námitky, z čehož lze dovodit, že se pořizovatel
změny s touto námitkou vůbec nezabýval.
Navrhovatel dále uvádí, že rada hl. m. Prahy překročila schválením usnesení
č. 0655/06 dne 9. 5. 2006 svoji působnost, jelikož v souladu s platnou metodikou pořizování
změn územně plánovací dokumentace náleží organizace tohoto procesu do působnosti odboru
územního plánu Magistrátu hl. m. Prahy a nikoliv rady jakožto výkonného orgánu v oblasti
samostatné působnosti. To samozřejmě nic nemění na faktu, že schválení územního plánu
je vyhrazeno zastupitelstvu. Zastupitelstvo napadeným usnesením schválilo návrh rozhodnutí
o dodatečných připomínkách, přičemž námitky navrhovatele byly odmítnuty s poukazem
na to, že není vlastníkem pozemku či stavby v dotčeném území. K tomu navrhovatel uvádí,
že se na základě smlouvy o vytvoření společného podniku ze dne 10. 12. 1997 podílí
na realizaci obecně prospěšného cíle (Public Private Partnership), kterým je výstavba
Pražského veletržního areálu, a proto také je na základě smlouvy o výpůjčce ze dne 2. 7. 1999
oprávněn bezúplatně využívat na dobu 99 let pozemky v katastrálním území V., u nichž se
plánuje jejich budoucí zastavění. Postavení navrhovatele je proto „obdobné postavení
vlastníka“, takže ačkoliv není de iure vlastníkem nemovitostí, je nepochybně dotčenou
veřejností ve smyslu Úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a
přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí (tzv. Aarhuská úmluva, č.
124/2004 Sb.m.s.), přičemž tato Úmluva měla být aplikována přednostně. Navíc, je obecnou
zásadou správního práva, že účastníkovi, o jehož právech se jedná, musí být poskytnuta
příležitost k zaujetí kvalifikovaného stanoviska a vyjádřit se k tvrzením a skutečnostem, jež
jsou předmětem řízení.
Navrhovatel dále namítá, že výrok napadeného usnesení zastupitelstva je v bodu II.
odst. 2 poněkud nesrozumitelný, jelikož materiál rady předložený zastupitelstvu ke schválení
obsahuje toliko přílohu označenou jako vyhodnocení stanovisek a připomínek k návrhu
změny ÚPn HMO č. Z 0637/04, nikoliv však návrh rozhodnutí o podaných námitkách
či připomínkách. Tato část výroku tudíž jeví znaky paaktu.
Navíc, postup odpůrce je v rozporu se závazky vyplývajícími ze smlouvy o vytvoření
společného podniku ze dne 10. 12. 1997, což poškozuje majetková práva navrhovatele.
Navrhovatel rovněž upozorňuje na to, že podle Statutu hl. m. Prahy (vyhláška
č. 55/2000) platí, že městská část, jejíhož území se návrh územně plánovací dokumentace
nebo její změna dotýká, má právo uplatnit své připomínky, s nimiž se musí pořizovatel
vypořádat. V daném případě se nicméně zastupitelstvo s uplatněnými připomínkami
nevypořádalo, čímž porušilo i ústavně zaručené právo na samosprávu (čl. 100 Ústavy ČR).
Navrhovatel konečně tvrdí, že přijatá změna územního plánu neodráží platné
vymezení funkčních ploch dané navazujícím územním rozhodováním. Byla totiž projednána
a schválena změna územně plánovací dokumentace týkající se výstavby trasy metra IV C,
avšak nebyla projednána změna, která by umožnila výstavbu souvisejících staveb,
např. terminálu či parkoviště.
Ze všech popsaných důvodů navrhovatel žádá napadené usnesení zrušit.
II.
Odpůrce ve svém vyjádření ze dne 14. 11. 2006 nejprve uvádí, že podepsaní
navrhovatelé ve skutečnosti uplatňují partikulární, soukromé zájmy společnosti A., a. s.
a používají firmu P. a. s., v níž je hlavní město Praha minoritním akcionářem, k nátlaku
na zrušení stavební uzávěry na pozemcích tvořících plochu výstaviště L., tzn. na pozemcích
ve vlastnictví města, které má navrhovatel pouze dlouhodobě zapůjčeny. S výstavbou
„kamenného“ výstaviště je spojena i snaha o rozšíření stávajícího letiště a o vybudování
pevných vzletových drah. „Navrhovatel tak přenáší vnitrofiremní neschopnost dohody na
půdu NSS.“ Přitom právě pro nedojasněný záměr budoucí podoby výstaviště a potřeby
funkčních ploch byl odpůrcem změněn původní rozsah navržené změny ÚP SÚ HMP.
Schválením předmětné změny ve zmenšené podobě není kráceno právo využití pozemků,
neboť institut velkého rozvojového území (VRÚ) jednoznačně stanovuje podmínky pro
změnu územního plánu a možnost udělení výjimky z VRÚ. Navrhovatel v době projednávání
změny územního plánu nevlastnil žádné pozemky, takže nemohl být zkrácen na svých
právech, a případným zrušením napadeného usnesení nenastane žádná změna pro území
zbylého VRÚ, protože zůstane v platnosti územní plán schválený dne 9. 9. 1999. Odpůrce
proto označil podaný návrh za poškození zájmů P. a. s., neboť nevede k rychlé dohodě o
budoucí podobě funkčních ploch výstavního areálu a pouze vyhrocuje vztah partnerů
projektu.
K tvrzením navrhovatele odpůrce především namítl, že v důsledku prodloužení
připomínkového řízení podle ustanovení §46 zákona č. 131/2000 Sb., o hlavním městě Praze
a z důvodu konání voleb dosud nebyla vydána obecně závazná vyhláška, která by publikovala
předmětné usnesení zastupitelstva hl. m. Prahy č. Z 0637/04. Toto usnesení proto není platné
a účinné, neboť ke schválení textu vyhlášky ještě nedošlo.
Odpůrce dále argumentuje tím, že podle stavebního zákona je schvalování úpravy
změn územně plánovací dokumentace výlučnou kompetencí a výkonem práva na samosprávu
obce v její samostatné působnosti. Zákonnou podmínkou platnosti a účinnosti tohoto práva
je následná publikace příslušné obecně závazné vyhlášky územně samosprávného celku
a jediným orgánem oprávněným takový podzákonný právní předpis zrušit je Ústavní soud.
Pravomoc Nejvyššího správního soudu proto podle stávající zákonné úpravy dána není.
Napadené usnesení zastupitelstva ze stejného důvodu není opatřením obecné povahy.
Odpůrce tvrdí, že podmínkou platnosti opatření obecné povahy je jeho zveřejnění na úřední
desce po zákonem stanovenou dobu, což se však netýká předmětného usnesení zastupitelstva
„a nenaplňuje tedy zákonný předpoklad platnosti a účinnosti opatření obecné povahy“.
Platnost a účinnost tohoto usnesení totiž nenastane v okamžiku hlasování zastupitelů
a bez následného zveřejnění v obecně závazné vyhlášce a podle nové právní úpravy bez
vyvěšení veřejné vyhlášky na úřední desce nenastane vůbec. Jakkoliv nový stavební zákon
(č. 183/2006 Sb.) upravuje proces přijímání a schvalování územně plánovací
dokumentace pomocí institutu opatření obecné povahy, nelze – dle principu zákazu
retroaktivity – do účinnosti této nové zákonné úpravy postupovat podle jejích ustanovení
a obcházet tak platnou a účinnou právní úpravu.
Odpůrce dále namítá, že jeho postup v rámci přípravy a schvalování předmětné změny
územního plánu byl zcela v souladu s právním řádem. Navrhovatel sice dne 12. 5. 2006
vznesl připomínku (námitku totiž může podat jen dotčený vlastník pozemku,
kterým však navrhovatel nebyl), nicméně učinil tak mimo dobu veřejného projednávání
návrhu změny. Není však pravdou, že se pořizovatel touto připomínkou vůbec nezabýval,
neboť v tisku Z – 155 a v příloze č. 4 citovaného usnesení zastupitelstva je uveden návrh
na její vyřízení.
Nadřízený orgán (Ministerstvo pro místní rozvoj) s postupem pořizovatele souhlasil,
přičemž zkrácený postup, kdy v důsledku podmínky vznesené dotčeným orgánem státní
správy dojde k úpravě veřejně projednaného návrhu územně plánovací dokumentace a jeho
následnému dohodnutí se všemi dotčenými orgány státní správy, je v souladu s právní
úpravou.
Odpůrce rovněž tvrdí, že žádná z dotčených městských částí nevznesla v průběhu
veřejného projednání zadání nebo návrhu předmětné změny tzv. zásadní připomínku, kterou
by bylo nutno se jmenovitě zabývat. K odkazu na ÚR MHMP/127350/02 odpůrce uvedl,
že toto územní rozhodnutí se nevztahuje na zřízení stanice metra, jelikož umístění této stanice
nebylo předmětem územního řízení; předmětem řízení byla změna obvodu dráhy. Umístění
trasy a stanic metra totiž bylo předmětem územního rozhodnutí ze dne 13. 11. 2001,
č. j. 125882/01.
Změnu územně plánovací dokumentace nelze podle názoru odpůrce vykládat jako
jakoukoliv odchylku, která se promítá do její závazné či směrné části, protože stavební zákon
u směrné části stanoví, že se jedná o „úpravu“, o které rozhoduje orgán, který tuto
dokumentaci pořídil.
Odpůrce nesouhlasí ani s tvrzením, že ve věci rozhodla rada namísto zastupitelstva.
Rada totiž ve skutečnosti souhlasila s úpravou změny a následně úpravu této změny schválilo
zastupitelstvo v souladu se stavebním zákonem. Přitom materiál předložený do zastupitelstva
obsahoval jako přílohu vyhodnocení stanovisek a připomínek a protože stavební zákon
(§23 odst. 1) vyžaduje toliko vyhodnocení, nikoliv však meritorní výrok o připomínkách,
bylo postupováno v souladu se zákonem. Navíc žádné námitky vlastníků nebyly podány.
Odpůrce se vyjádřil rovněž k otázce aplikace Aarhuské úmluvy z hlediska vymezení
dotčené veřejnosti a konstatoval, že zájem navrhovatele je v rozporu s jeho tvrzeními, jelikož
pokud bude na předmětných pozemcích platit stávající stavební uzávěra, nemůže počítat
se stavbou „kamenného výstaviště“. Pokud by tedy navrhovatel v tomto řízení byl úspěšný,
zůstávala by v platnosti původní stavební uzávěra. Odkaz navrhovatele na tuto mezinárodní
smlouvu proto odpůrce považuje za zcela irelevantní. Navíc, navrhovatel o schvalování
územního plánu věděl již od roku 2002 a svoje připomínky začal uplatňovat teprve tehdy,
když zjistil, že se předmětná změna územního plánu nebude dotýkat pozemků, které užívá.
Ze všech popsaných důvodů odpůrce navrhuje návrh zamítnout.
III.
Pří ústním jednání, konaném dne 30. 11. 2006, účastníci setrvali na obsahu svých
podání.
Zmocněnec navrhovatele především zdůraznil, že napadá usnesení zastupitelstva, které
představuje opatření obecné povahy, nikoliv obecně závaznou vyhlášku obce,
která je normativním právním aktem.
Zástupce odpůrce oproti tomu namítl, že proces normotvorby ještě nebyl dokončen,
protože stále nebyla zastupitelstvem schválena obecně závazná vyhláška, která by předmětnou
změnu územního plánu obsahovala, a zastává proto názor, že by návrh měl být zamítnut nebo
odmítnut.
IV.
Z obsahu správního spisu Nejvyšší správní soud seznal, že zadání změny územně
plánovací dokumentace bylo schváleno bodem II. usnesení zastupitelstva hlavního města
Prahy č. 08/13 ze dne 29. 5. 2003 „k návrhu zadání změn 04 Územního sídelního útvaru hl. m.
Prahy“. Příloha 2 tohoto usnesení, na kterou bod II odkazuje, stanoví pod pořadovým číslem
637 předmět změny „odstranění velkého rozvojového území a nové využití podle projednané
studie Pražský „veletržní areál Letňany“.“ Za hlavní cíl změny bylo označeno nové využití
v souladu s urbanistickou studií „Pražský veletržní areál L. – K.“. Umístěna je plocha pro
vybudování výstaviště, konečné metra s přestupním terminálem, navazujících komerčních
ploch, nově je vymezena plocha sportovního letiště, plochy v okraji L., v okraji K., zeleň a
nově je vymezena komunikace V. – M..
Veřejnou vyhláškou ze dne 9. 1. 2004 oznámil Magistrát hlavního města Prahy jako
pořizovatel územně plánovací dokumentace v souladu s §22 odst. 1 stavebního zákona
vystavení návrhů změn 04 Územního plánu sídelního útvaru hlavního města Prahy.
K vystavení podle ustanovení §22 odst. 1 stavebního zákona došlo v období od 12. 1. 2004
do 11. 2. 2004. Stejnou veřejnou vyhláškou svolal pořizovatel veřejné jednání o návrhu
předmětné změny na 30. 1. 2004. Vyhláška obsahovala rovněž poučení o možnosti podávat
stanoviska, námitky nebo připomínky k návrhu. K podávání námitek pořizovatel ve vyhlášce
uvedl, že námitky mohou v souladu s §21 odst. 4 a §22 stavebního zákona podávat vlastníci
dotčených pozemků. K podání námitky a jejímu posouzení vyžadoval pořizovatel výpis z listu
vlastnictví, ze kterého bude patrné, že námitku podává skutečně vlastník dotčeného pozemku.
Závěrem obsahovala vyhláška poučení, že pokud nebude námitka splňovat uvedené
požadavky, bude vyhodnocena jako připomínka, kterou může podat každý.
Součástí správního spisu je dále zejména stanovisko Ministerstva pro místní rozvoj
ze dne 11. 2. 2005 jakožto nadřízeného orgánu územního plánování, jehož obsahem
je konstatování, že nebyly shledány nedostatky v předmětném návrhu změn, a že ministerstvo
vyslovuje souhlas s předložením těchto změn zastupitelstvu hl. m. Prahy.
Spis dále obsahuje zápis z jednání k upravenému návrhu změny územního plánu
ze dne 13. 1. 2005 za účasti zástupců Městské části P. 18 – L. a Městské části P. 19 – K.,
z něhož je patrno, že byl bez připomínek akceptován návrh dokumentace změny Z 0637/04.
Takto upravený a projednaný návrh změny Z 0637/04 byl dne 15. 11. 2005 projednán
radou hl. m. Prahy, která však usnesením č. 1689 s tímto návrhem nesouhlasila a uložila
zástupci ředitele M. pro koordinaci rozvoje hl. m. Prahy předložit radě návrh projednané
změny Z O637/04 části změny VRU L. – K., týkající se dopravní obslužnosti MČ P. 18 a MČ
P. 19.
Rada hl. m. Prahy usnesením č. 0655 ze dne 9. 5. 2006 vyslovila souhlas s návrhem
územního řešení změny Z O637/04 ÚP SÚ HMP, předpokládajícím potvrzení funkčního
členění ploch dle projednaného návrhu řešení pouze mimo okolí stanice metra a výstaviště;
v tomto prostoru je ponecháno původní funkční vymezení dle ÚPn SÚ hl. m. Prahy v rámci
zmenšeného rozsahu VRU.
Navrhovatel k tomuto usnesení rady hl. m. Prahy vznesl dne 12. 5. 2006 námitku,
v níž především upozornil na to, že nové vymezení územní uzávěry neodpovídá
předpokládanému programu projektu Pražského výstavního areálu a že „urychlený“ postup
schvalování této změny vylučuje všechny příslušné orgány i organizace.
Ze zápisu z dohodového jednání ze dne 18. 5. 2006 ohledně vyjádření souhlasu
dotčených orgánů státní správy s upraveným návrhem změny Z 0637/04 vyplývá, že dotčené
orgány potvrdily, že tento upravený návrh vyhovuje jejich stanovisku vznesenému v rámci
veřejného projednání návrhu předmětné změny a následných dohodových jednání,
která proběhla v roce 2004, a že tento upravený návrh není v rozporu s chráněnými zájmy
podle zvláštních právních předpisů. Ministerstvo pro místní rozvoj nicméně upozornilo
na skutečnost, že původně projednaný návrh změny rušil VRU v jiné části řešeného území
a že není možné jednoznačně potvrdit, že není třeba návrh změny znovu projednat podle
ustanovení §22 stavebního zákona.
Starosta Městské části P. 18 přípisem ze dne 22. 5. 2006 (na základě usnesení rady této
městské části ze dne 17. 5. 2006) odpůrci sdělil, že shora citované usnesení rady hl. m. Prahy
č. 0655 ze dne 9. 5. 2006 porušuje ustanovení §22 stavebního zákona.
Přípisem ze dne 13. 6. 2006, č. j. 21789/2006-64, Ministerstvo pro místní rozvoj
odpůrci sdělilo, že stanoviska tohoto ministerstva ze dne 11. 2. 2005 a 6. 9. 2004 k této změně
územního plánu zůstávají v platnosti a pokud orgán územního plánování, který je příslušný
k pořízení územně plánovací dokumentace, dojde k závěru, že se změnily podmínky,
na jejichž základě byla tato změna projednána, pořídí novou změnu územně plánovací
dokumentace. Stejné ministerstvo ve vyjádření ze dne 15. 6. 2006 uvedlo, že z hlediska
stavebního zákona není vyloučena možnost zmenšení rozsahu území projednaného
a dohodnutého návrhu změny. Protože ke změně územního plánu dojde až jeho schválením
zastupitelstvem, platí do té doby stále původní územní plán a nikdo nemá právní nárok
na dokončení tohoto procesu změny. Právo podat námitky, stanovené vlastníkům nemovitostí
dle ustanovení §22 odst. 4 cit. zákona, však musí být zachováno. V daném případě byly
k upravenému návrhu změny podána dvě podání, označené jako námitky, a to ze strany
navrhovatele a Městské části P. 18 – L., s nimiž je třeba nakládat podle ustanovení §22 odst.
4 a §23 odst. 1 cit. zákona.
Zastupitelstvo hlavního města Prahy schválilo usnesením ze dne 29. 6. 2006, č. 39/01,
návrh změny Z 0637/04 uvedený v příloze 1 tohoto usnesení. Zároveň schválilo návrh
na rozhodnutí o dodatečných připomínkách, uvedených v příloze č. 4, kde je na připomínku
navrhovatele zareagováno tak, že se nejedná o námitku podle ustanovení §21 a 22 stavebního
zákona, u které je nutno doložit vlastnické vztahy k dotčeným pozemkům. „Navíc smluvní
vztahy nemohou být předmětem územního plánu.“
V.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval splněním procesních podmínek řízení.
První otázka, kterou je nutno zodpovědět, je to, zda územní plán lze vůbec považovat
za opatření obecné povahy, jelikož odpůrce tuto skutečnost popírá, a zda je tedy dána
kompetence Nejvyššího správního soudu toto zvláštní řízení vést.
K tomu Nejvyšší správní soud připomíná, že touto otázkou se již dostatečně zabýval
v rozsudku ze dne 18. 7. 2006, sp. zn. 1 Ao 1/2006 (poznámka soudu: navíc odpůrce byl
v tomto případě shodný s odpůrcem v nyní rozhodované věci), od něhož neshledal racionální
důvod se v projednávané věci odchýlit a na který proto pro stručnost v plném rozsahu
odkazuje. Rovněž v citovaném rozsudku je totiž uvedeno, že „navrhovatel se nedomáhá
zrušení obecně závazné vyhlášky, kterou byla vyhlášena závazná část územního plánu
(resp. jeho změna) ve smyslu §29 odst. 3 stavebního zákona. Návrh směřuje nikoliv
proti této vyhlášce, ale proti samotné změně územního plánu, schválené usnesením
Zastupitelstva hlavního města Prahy. Navrhovatel nespatřuje opatření obecné povahy
v obecně závazné vyhlášce, ale právě ve změně územního plánu, která byla formou obecně
závazné vyhlášky toliko vyhlášena. K tomu nutno podotknout, že mezi obecně závaznou
vyhláškou na straně jedné a změnou územního plánu na straně druhé je třeba rozlišovat.
Obecně závazná vyhláška v daném případě slouží pouze jako publikační prostředek, jímž
se obsah změny územního plánu komunikuje adresátům. Fakt, že je změna závazné části
územního plánu tímto způsobem vyhlašována, ještě z celku nečiní právní předpis; je proto
zcela nezbytné zabývat se otázkou, zda má změna samotná povahu opatření obecné povahy
či nikoliv. ... Opatření obecné povahy je správním aktem s konkrétně určeným předmětem
(vztahuje se k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů. K posouzení
toho, zda je určitý správní akt opatřením obecné povahy, je nutno přistupovat materiálně;
je tedy nerozhodné, zda právní předpis určitý správní akt jako opatření obecné povahy
výslovně pojmenovává; změna územního plánu je opatřením obecné povahy, pokud splňuje
pojmové znaky tohoto opatření. Pojmovými znaky opatření obecné povahy jsou
jednak konkrétnost předmětu a jednak obecnost adresátů; oba uvedené znaky změna
územního plánu – i za účinnosti zákona č. 50/1976 Sb. – splňuje: územní plán obce podle
§10 odst. 1 stavebního zákona „stanoví urbanistickou koncepci, řeší přípustné, nepřípustné,
případně podmíněné funkční využití ploch, jejich uspořádání, určuje základní regulaci území
a vymezuje hranice zastavitelného území obce.“ Z tohoto vymezení je zjevná jak konkrétnost
předmětu (územním plánem obce se řeší využití určitého území), tak i obecnost adresátů
(řešení se vztahuje konkrétnímu území, ale nikoliv ke konkrétním osobám; v tomto smyslu
bude naopak dopadat na každého, kdo bude chtít v místě regulovaném tímto územním plánem
stavět, tj. na množinu osob vymezenou druhovými znaky).“ K tomuto pojetí územního plánu
se ostatně znovu výslovně hlásí i nový stavební zákon č. 183/2006 Sb., který v poslední větě
§43 odst. 4 stanovuje, že územní plán se vydává formou opatření obecné povahy podle
správního řádu.
Lze tak uzavřít, že schválení či změna územně plánovací dokumentace jsou opatřením
obecné povahy, k jehož přezkumu je v rozsahu stanoveném ustanovením §101a a n. s. ř. s.
oprávněn Nejvyšší správní soud.
Druhou procesní podmínkou, jejímž splněním se Nejvyšší správní soud zabýval,
je otázka včasnosti podání předmětného návrhu. Jak totiž vyplývá z vyjádření odpůrce,
v daném případě sice již bylo vydáno usnesení zastupitelstva hl. m. Prahy, které je napadeno
tímto návrhem, nicméně dosud nebyla vydána obecně závazná vyhláška, která by toto
usnesení publikovala. Je proto nutno vyjasnit, jaký význam má publikace územního plánu
(resp. jeho změny) obecně závaznou vyhláškou, tzn. zda se jedná o význam konstitutivní,
uvádějící jej teprve do „právního života“ a od okamžiku jeho publikace proto teprve nabývá
platnosti a následně i účinnosti, či naopak o význam toliko informační.
K tomu Nejvyšší správní soud vychází především z ustanovení §29 odst. 1 stavebního
zákona, podle něhož „územně plánovací dokumentace obsahuje závazné a směrné části
řešení. Závazné jsou základní zásady uspořádání území a limity jeho využití, vyjádřené
v regulativech; ostatní části řešení jsou směrné.“ Podle odst. 3 stejného ustanovení „závaznou
část územně plánovací dokumentace a její změny, které schvaluje kraj nebo obec v samostatné
působnosti, vyhlašují jejich orgány obecně závaznou vyhláškou. Závazná část územně
plánovací dokumentace je závazným podkladem pro zpracování a schvalování navazující
územně plánovací dokumentace a pro rozhodování v území.“
K této otázce Nejvyšší správní soud již ve shora citovaném rozsudku uvedl, že mezi
obecně závaznou vyhláškou na straně jedné a změnou územního plánu na straně druhé
je třeba rozlišovat. Obecně závazná vyhláška totiž v těchto případech slouží pouze jako
publikační prostředek, jímž se obsah změny územního plánu komunikuje adresátům. Fakt,
že je změna závazné částí územního plánu tímto způsobem vyhlašována, nicméně ještě
z celku nečiní právní předpis.
K tomuto výsledku lze ostatně dojít i z hlediska samotné zákonné dikce. Jestliže totiž
ustanovení §29 stavebního zákona rozlišuje závazné a směrné části řešení územně plánovací
dokumentace, přičemž však formou obecně závazné vyhlášky je publikována toliko závazná
část, mělo by z toho logicky vyplývat, že směrná část řešení není vůbec závazná, jelikož
jí nebyla propůjčena náležitá forma publikace, z níž teprve lze usuzovat na její závaznost.
Tak tomu však zjevně není, jelikož z obsahu stavebního zákona jasně plyne, že podkladem
územního rozhodnutí je celá územně plánovací dokumentace (§37, §39), bez ohledu na to,
zda se jedná o její závaznou či směrnou část. Proto také územní rozhodnutí je nutně
nezákonné i tehdy, jestliže je v rozporu pouze se směrnou částí územně plánovací
dokumentace (obdobně viz J. Doležal, J. Mareček, O. Vobořil: Stavební zákon v teorii
a praxi, Linde Praha, a. s., 2005, str. 86).
Podpůrně je vhodné v této souvislosti rovněž připomenout, že Ústavní soud v nálezu
ze dne 25. 10. 1995, sp. zn. Pl. ÚS 17/95 (in: Sbírka nálezů a usnesení, sv. 4, str. 157 a násl.)
vyslovil právní názor, podle něhož „nařízení vlády, kterým se vyhlašuje závazná část
územního plánu velkého územního celku, je normativním aktem pouze v té části,
která obsahuje vymezení veřejně prospěšných staveb.“
Lze tak učinit závěr, že s ohledem na materiální posuzování opatření obecné povahy
je územní plán napadnutelný v řízení podle části III. hlavy druhé dílu 7. s. ř. s. již po jeho
schválení formou usnesení zastupitelstva, nikoliv teprve po jeho publikaci ve formě obecně
závazné vyhlášky obce. Tato publikace totiž má význam informační a nikoliv normativní
ve smyslu konstitutivních závazných účinků. V tomto typu řízení proto také musí být
napadeno samotné usnesení zastupitelstva, nikoliv toliko následná obecně závazná vyhláška
obce. Rovněž v tomto směru proto návrh obstojí a nejedná se tedy o návrh podaný předčasně.
Třetí otázkou procesní povahy je aktivní legitimace navrhovatele. Ustanovení
§101a odst. 1 s. ř. s. totiž přiznává právo podat návrh na zrušení opatření obecné povahy
tomu, „kdo tvrdí, že byl na svých právech opatřením obecné povahy, vydaným správním
orgánem, zkrácen.“ Zákonná úprava je tedy založena na podmínce tvrzení porušení práv
navrhovatele, přičemž k tomuto tvrzenému porušení muselo dojít přímo opatřením obecné
povahy.
Nejvyšší správní soud především konstatuje, že tento typ soudního řízení je značně
atypický a poněkud se vymyká z celkové koncepce správního soudnictví, a to jednak
předmětem řízení, kterým není individuální správní akt, nýbrž opatření obecné povahy, svojí
povahou se nesporně blížící spíše normativnímu právnímu aktu; a dále celkovou koncepcí
řízení, vedeného pouze u Nejvyššího správního soudu a typického především
jednoinstančností bez možnosti podání jakéhokoliv opravného prostředku, krátkou lhůtou
k rozhodnutí, širokým rozsahem soudního přezkumu, vedeného principem přezkumu
napadeného opatření obecné povahy v úplném rozsahu bez ohledu na rozsah uplatněných
námitek a širokým okruhem osob, jež mohou být tímto správním aktem zkráceny na svých
právech. Přes veškeré nastíněné odlišnosti je nicméně nutno mít na zřeteli, že i v tomto typu
řízení zůstává primárním úkolem správního soudnictví ochrana veřejných subjektivních práv
fyzických a právnických osob (§2 s. ř. s.). Jak v této souvislosti uvedl J. Hoetzel
(Soudní kontroly veřejné správy. 2. vydání, Všehrd, Praha, 1926, s. 22), ochrana se poskytuje
„jen proti rozhodnutím a opatřením, tedy aktům, které by mohly vůbec zasáhnouti do právní
sféry občanovy. Rozhodnutím a opatřením rozuměti je zajisté - … - jen ty úkony správních
úřadů, kterými se buď autoritativně deklaruje, co už je právem, nebo se zakládají pro občana
práva a povinnosti. Jde o to, aby se akt mohl dotknouti právní sféry občanovy. …beze sporu
sem patří i pouhé výroky určovací“. Hoetzel tedy klade důraz nikoliv na založení, deklaraci
či určení právního vztahu, ale na to, zda se rozhodnutí dotýká právní sféry občana.
Ze shora citované judikatury zdejšího soudu dále vyplývá, že pojmovým znakem
opatření obecné povahy je to, že se jedná o správní akt s konkrétně určeným předmětem
(vztahuje se k určité konkrétní situaci) a s obecně vymezeným okruhem adresátů. Jakkoliv
však je tento okruh adresátů obecný, je třeba trvat na zákonném požadavku dotčení
na právech napadeným opatřením obecné povahy.
V tomto směru stojí za pozornost zdůraznit, že koncepce citovaného ustanovení
§101a s. ř. s. je založena na tvrzení existence zásahu do právní sféry dotčeného subjektu
vydaným opatřením obecné povahy. Zákon tedy vychází z toho, že se jedná o procesní
prostředek ochrany proti výslednému opatření obecné povahy, nikoliv proti procesu jeho
přijímání. [Tím se ostatně i liší aktivní legitimace v žalobním řízení, upravená stejným
zákonem (§65 odst. 1 s. ř. s.), založená na tvrzení porušení práv „přímo nebo v důsledku
porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem správního orgánu, jímž se zakládají,
mění, ruší nebo závazně určují jeho práva nebo povinnosti.“] V řízení o návrhu na zrušení
opatření obecné povahy tak je navrhovatel postižen břemenem tvrzení zasažení
na svých právech výsledným správním aktem, přičemž teprve pokud je tato aktivní
legitimace - a samozřejmě i další procesní podmínky – dána, je povinností soudu v rámci
tohoto řízení přezkoumat jeho soulad se zákonem, tzn. konkrétně, zda ten, kdo je vydal,
postupoval v mezích své působnosti a pravomoci a zda bylo vydáno zákonem stanoveným
způsobem, přičemž není vázán právními důvody návrhu (§101d odst. 1 s. ř. s.).
Jinak řečeno, v projednávané věci, kdy je napadena změna územního plánu, není
v zásadě podstatné, zda navrhovatel byl účastníkem předchozího řízení o pořizování územně
plánovací dokumentace, jelikož účastenství v tomto typu správního řízení a v řízení
o soudním přezkumu vydaného rozhodnutí je třeba posuzovat relativně odděleně. Koncepce
soudního přezkumu v řízení o návrhu na zrušení opatření obecné povahy totiž není založena
na principu formální či materiální subsidiarity v tom smyslu, že by aktivní legitimace
k podání takovéhoto návrhu náležela pouze tomu, kdo svoje práva uplatňoval v řízení
předchozím, tzn. v řízení o vydání opatření obecné povahy. V projednávané věci to konkrétně
znamená, že není rozhodné, zda a jakým způsobem navrhovatel uplatňoval svoji námitku,
příp. připomínku, v řízení před odpůrcem, nýbrž zda v podaném návrhu skutečně tvrdí reálné
porušení svých existujících práv. Teprve pokud by tak skutečně učinil, bylo by povinností
soudů napadené opatření obecné povahy v plném rozsahu přezkoumat, tzn. nikoliv pouze
v rozsahu uplatněných námitek, jelikož v tomto typu řízení zjevně neplatí dispoziční zásada
a zásada koncentrace řízení tak, jak tomu je např. v řízení žalobním ve smyslu ustanovení
§75 odst. 2 s. ř. s.
Na základě popsaných úvah soud dospívá k názoru, že v tomto zvláštním typu
soudního řízení je nutno důsledně trvat na požadavku reálně pravděpodobné aktivní věcné
legitimace navrhovatele. To konkrétně znamená, že za věcně projednatelný návrh nelze
považovat i takový, v němž navrhovatel pouze tvrdí dotčení na svých právech, nýbrž toliko
takový, z něhož je patrno, že dotčení na subjektivních veřejných právech podle okolností
konkrétní věci je pravděpodobné. Navrhovatel tedy musí tvrdit dotčení na svých hmotných
právech v důsledku existence napadeného opatření obecné povahy; nepostačuje uvádět
námitky procesního rázu, vztahující se k procesu přijímání tohoto správního aktu. Pokud
zjevně – s přihlédnutím ke konkrétním okolnostem případu - hmotněprávní sféra navrhovatele
dotčena nemohla být nebo je její dotčení velmi nepravděpodobné, není dána jeho aktivní
procesní legitimace k podání návrhu v tomto zvláštním typu řízení a tento návrh proto musí
být odmítnut.
Je totiž třeba mít na zřeteli i skutečnost, že řízení o návrhu na zrušení opatření obecné
povahy je řízením značně specifickým též tím, že v něm není dána žádná lhůta pro podání
tohoto návrhu. Soud, jehož úkolem je při nalézání práva vždy hledat určitou rovnováhu mezi
jednotlivými existujícími zájmy, tak na straně jedné vnímá legislativně předurčenou velkou
otevřenost tohoto typu řízení; na straně druhé však nemůže přehlížet ani jasně artikulovaný
zájem na alespoň určité míře právní jistoty. Situace, kdy by soud připustil aktivní procesní
legitimaci na základě pouze tvrzeného dotčení navrhovatele na jeho subjektivně veřejných
právech, a to v kombinaci s širokou mírou ex lege vymezeného soudního přezkumu opatření
obecné povahy, by v konečném důsledku mohla vyvolávat obtížně řešitelné stavy značné
právní nejistoty. V případě územního plánu by tak např. mohl být podán návrh na jeho zrušení
i v řádu několika let od jeho vydání, přičemž návrhem založeným toliko na tvrzení porušení
zcela iluzorních práv navrhovatele by musel být tento územní plán zrušen třeba i jen z toho
důvodu, že při jeho projednání a schvalování nebyl dodržen zákonem stanovený postup
a práva účastníků tohoto řízení, ačkoliv žádný ze skutečně dotčených subjektů tento postup
nikterak nezpochybnil a ani na tomto zpochybnění nemá žádný reálný a legitimní zájem,
takže ke zrušení tohoto správního aktu by došlo – v konečném důsledku - ve zjevném rozporu
se zájmy účastníků řízení. Takové řešení by bylo nespravedlivé a porušující zmíněný princip
vyvažování práv.
Nelze ostatně přehlédnout ani to, že - jak vyplývá ze shora vyřčeného – řízení
o návrhu na zrušení opatření obecné povahy se svojí povahou blíží řízení o kontrole norem.
Proto je případné srovnání tohoto typu řízení s řízením o kontrole norem, prováděným
Ústavním soudem (§64 a násl. zákona č. 182/1993 Sb., o Ústavním soudu). V tomto řízení
však zákonodárce zvolil zcela odlišný způsob vymezení subjektů aktivně legitimovaných
k podání návrhu, a to jejich taxativně určeným výčtem. V tomto typu řízení tak zákonodárce,
byť vědom abstraktně-abstraktní povahy normativního právního aktu, preferoval zájem
na právní jistotě před zájmem na co nejširším jeho přezkumu.
V nyní projednávané věci navrhovatel spatřuje dotčenost na svých právech jednak
v zásahu do ústavně zaručeného práva na podnikání, do svobodného rozvíjení hospodářské
činnosti a konečně i v dopadu na jeho vlastnické právo. Soud nicméně shledal, že žádné
z tvrzených porušení práv navrhovatele v tomto případě pojmově nepřipadá do úvahy.
V daném případě totiž spočívá podstata věci v tom, že navrhovatel představuje
společný podnik, účelově založený s cílem vybudování Pražského výstavního areálu
(viz předmětná Smlouva o vytvoření společného podniku ze dne 10. 12. 1997). Za tímto
účelem také byla uzavřena smlouva o výpůjčce pozemků, podle které vzniklo navrhovateli
právo bezplatně užívat blíže specifikované pozemky, a to na dobu 99 let. Je tak zjevné,
že vlastnické právo navrhovatele napadenou změnou územního plánu zjevně dotčeno být
nemohlo, jelikož k předmětným pozemkům nikdy ani neexistovalo. Na navrhovatele přitom
zjevně nedopadá ani tzv. Aarhuská úmluva, jejíž koncepce je podstatně odlišná od koncepce,
prezentované navrhovatelem (týká se práva na životní prostředí, nikoliv vlastnických či jiných
majetkových práv).
K právu na podnikání a k právu na svobodné rozvíjení hospodářské činnosti soud
uvádí, že společnost A., a. s., která s hlavním městem Praha uzavřela citovanou smlouvu
o vytvoření společného podniku, tak učinila zjevně ze zcela legitimních ekonomických
důvodů. Tento smluvní vztah je svojí povahou vztahem soukromoprávním a na jeho porušení
přirozeně dopadá odpovědnost a případné sankce z oblasti soukromého práva.
V projednávané věci je nicméně napadena změna územního plánu, přičemž smysl územního
plánování spočívá v komplexním řešení funkčního využití území a ve vytváření předpokladů
k zabezpečení trvalého souladu všech přírodních, civilizačních a kulturních hodnot v území,
zejména se zřetelem na péči o životní prostředí a ochranu jeho hlavních složek. Z tohoto
hlediska a vymezení je zjevné, že na schválení konkrétní změny územního plánu neexistuje
žádné právo, které by mohlo být vymahatelné soudem. Je totiž úkolem celého procesu
pořizování územně plánovací dokumentace hledat vyvážení jednotlivých zájmů,
ať již z hlediska funkčního, přírodního či civilizačního. Proto také do tohoto procesu vstupuje
značný počet subjektů, byť s rozdílnými možnostmi reálného ovlivnění jeho výsledku. Nelze
ostatně ani opomenout, že konečné schvalování územního plánu provádí zastupitelský orgán,
složený z politických reprezentantů v dané obci, kde samozřejmě nelze dopředu předvídat
motivaci a výslednou podobu jeho rozhodování. Jakkoliv tedy soud vnímá, že nastalá situace
může být navrhovatelem zcela pochopitelně vnímána jako negativní a poškozující jeho
podnikatelské záměry, je třeba mít zároveň neustále na zřeteli, že se jedná o důsledek určitého
podnikatelského rizika, které společnost A., a. s. vědomě podstupovala, přičemž k maximální
eliminaci nežádoucích dopadů tohoto rizika slouží primárně prostředky soukromého a nikoliv
veřejného práva.
V daném případě dále ze shora popsané rekapitulace věci vyplývá, že – s určitou
mírou zjednodušení – se projednávaná změna územního plánu týkala zrušení stavební uzávěry
ve VRÚ, přičemž zřejmým zájmem navrhovatele je schválení původně navržené varianty této
změny, která byla výrazně širší než změna nakonec schválená. Z toho však zároveň rezultuje,
že – jak ostatně uvedl ve svém vyjádření odpůrce – pokud by soud případně i vyhověl návrhu
na zrušení schválené změny územního plánu, zůstal by v platnosti původní územní plán, tzn.
úplná stavební uzávěra, takže situace by se z hlediska postavení navrhovatele nikterak
nezlepšila.
Lze tak shrnout, že v daném případě pojmově nemohlo dojít napadenou změnou
územního plánu k žádnému zkrácení práv navrhovatele a k podání tohoto návrhu proto není
aktivně legitimován.
Jen pro úplnost Nejvyšší správní soud uvádí, že za dané procesní situace se již dále
nezabýval zákonností a korektností postupu odpůrce při projednávání a schvalování
předmětné změny územního plánu, jelikož takový přezkum za situace věcné
neprojednatelnosti návrhu pro nesplnění procesních podmínek řízení nepřipadá v úvahu.
VI.
Ze všech shora uvedených důvodů Nejvyšší správní soud návrh odmítl, neboť byl
podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Podle ustanovení §101d odst. 5 s. ř. s. (arg. a maius ad minori) nemá žádný
z účastníků řízení právo na náhradu nákladů.
Poučení: Proti tomuto usnesení nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 30. listopadu 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu