ECLI:CZ:NSS:2006:2.AS.28.2006
sp. zn. 2 As 28/2006 - 49
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: J. H.,
zastoupeného JUDr. Tomášem Štípkem, advokátem se sídlem Havlíčkova 12, Český Těšín,
proti žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem 28. října 117,
Ostrava, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti usnesení Krajského soudu v Ostravě ze
dne 25. 10. 2005, č. j. 58 Ca 32/2004 - 17,
takto:
Usnesení Krajského soudu v Ostravě ze dne 25. 10. 2005, č. j. 58 Ca 32/2004 - 17,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností se žalovaný správní orgán (dále též „stěžovatel“)
domáhá zrušení výše uvedeného usnesení Krajského soudu v Ostravě (dále jen „krajský
soud“), kterým byla odmítnuta žalobcova žaloba na přezkoumání rozhodnutí stěžovatele
ze dne 12. 8. 2004, č. j. DSH/1000204/LI.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvádí, že předmětné usnesení napadá z důvodů
dle §103 odst. 1 písm. a) a e) zák. č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s. ř. s.“). Nezákonnost spatřuje v odmítnutí žaloby jako
předčasné podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Stěžovatel nesouhlasí s názorem krajského soudu,
že žalobou napadené rozhodnutí stěžovatele nebylo ke dni podání žaloby žalobci řádně
doručeno. Tento závěr učinil soud z důvodu, že napadené rozhodnutí bylo doručeno pouze
právnímu zástupci žalobce, a nikoliv přímo žalobci osobně. Podle soudu toto doručení nelze
považovat za řádné ve smyslu ust. §51 odst. 1 zákona č. 71/1967 Sb., správního řádu,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „správní řád“), neboť v odvolacím řízení žalobce
zastoupen nebyl. Stěžovatel s tímto názorem nesouhlasí. Má za to, že byl v průběhu správního
řízení zastoupen advokátem JUDr. Tomášem Štípkem na základě plné moci ze dne
17. 12. 2003, dle jejíhož obsahu byl advokát zmocněn k zastupování žalobce u Magistrátu
města Karviné (dále jen „magistrát“) ve věci vedené pod značkou OD/SPR/2141/2003-Ha.
Tato plná moc opravňovala právního zástupce žalobce k zastupování žalobce v řízení před
správním orgánem I. stupně a k podání odvolání, které je považováno za procesní úkon, jenž
se činí vůči správnímu orgánu I. stupně. Stěžovatel poukázal na to, že se jedná o plnou moc
generální, která opravňuje i k zastupování v odvolacím správním řízení, a to v plném rozsahu.
V plné moci dále uvedené zvláštní zmocnění k zastoupení u magistrátu ve věci vedené pod
sp. zn. OD/SPR/2141/2003-Ha je podle stěžovatele nadbytečné. Krajský soud se ve svém
usnesení zabývá pouze touto částí udělené plné moci a nehodnotí její vzájemný vztah
se zbývající částí plné moci. Stěžovatel má za to, že tato část, obsahující zvláštní zmocnění,
rozsah udělené plné moci neomezuje. Mělo-li by tomu tak být, muselo by být takové
zastoupení v dané věci výslovně vyloučeno. V daném případě byla zvláštní plná moc udělena
doplňujícím a slučovacím způsobem k předchozímu obecnému zmocnění, a to zřejmě
z opatrnosti, aby bylo nepochybné, že se tato generální moc vztahuje i na daný případ.
O tomto obsahu projevu vůle stěžovatele při udělení plné moci svědčí i skutečnost, že sám
žalobce ve své žalobě považoval jím napadené rozhodnutí za řádně doručené a nijak toto
doručení a z něj vyplývající nabytí právní moci rozhodnutí nezpochybňoval.
Stěžovatel tedy dovozuje, že žalobce jako účastník předmětného řízení měl zástupce
s plnou mocí pro celé toto řízení, a proto bylo v souladu s §25 odst. 3 správního řádu
rozhodnutí stěžovatele o odvolání žalobci řádně doručeno a nabylo právní moci, takže nebylo
důvodu návrh žalobce odmítnout jako předčasný.
Vzhledem k výše uvedenému stěžovatel navrhuje napadené usnesení krajského soudu
zrušit a věc vrátit tomuto soudu k dalšímu řízení.
II.
Žalobce vyjádření ke kasační stížnosti stěžovatele nepodal.
Je však třeba poznamenat, že sám žalobce podal dne 21. 11. 2005 proti usnesení
krajského soudu o odmítnutí žaloby svoji vlastní kasační stížnost, kterou odůvodnil podobně,
jako zdůvodnil svou kasační stížnost stěžovatel. Protože však žalobce nezaplatil soudní
poplatek ani v soudem dodatečně stanovené lhůtě, krajský soud usnesením ze dne 20. 1. 2006,
č. j. 58 Ca 32/2004 - 31, řízení o jeho kasační stížnosti zastavil; k projednání Nejvyšším
správním soudem zbývá tedy jen kasační stížnost žalovaného (stěžovatele).
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a je v ní namítán důvod
odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti sice zmiňuje ustanovení §103 odst. 1
písm. a) s. ř. s., k tomu však třeba poznamenat, že – jak Nejvyšší správní soud setrvale
judikuje – je-li kasační stížností napadeno usnesení o odmítnutí žaloby, přicházejí
pro stěžovatele v úvahu z povahy věci pouze kasační důvody dle §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s.,
spočívající v tvrzené nezákonnosti rozhodnutí o odmítnutí návrhu (podle rozsudku Nejvyššího
správního soudu ze dne 21. 4. 2005, č. j. 3 Azs 33/2004 - 98, publikován pod č. 625/2005 Sb.
NSS, podobně viz řadu dalších rozhodnutí publikovaných na webových stránkách Nejvyššího
správního soudu).
Posouzení zákonnosti usnesení o odmítnutí žaloby žalobce nicméně ve svém jádru
spočívá v posouzení právní otázky, zda stěžovatelovo rozhodnutí o odvolání ve správním
řízení proti rozhodnutí správního orgánu první instance bylo doručením právnímu zástupci
žalobce řádně doručeno.
Rozsahem a důvody podané kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle
§109 odst. 2 a 3 s. ř. s. vázán.
IV.
IV. a)
Ze soudního spisu Nejvyšší správní soud zjistil, že žalobou ze dne 23. 8. 2005
se žalobce domáhal zrušení výše uvedeného rozhodnutí stěžovatele. Tuto žalobu krajský soud
kasační stížností napadeným usnesením odmítl.
Své rozhodnutí krajský soud odůvodnil tím, že stěžovatel byl v průběhu správního
řízení zastoupen advokátem JUDr. Tomášem Štípkem na základě plné moci ze dne
17. 12 2003, dle jejíhož obsahu byl zmocněn k zastupování stěžovatele u magistrátu ve věci
vedené pod značkou OD/SPR/2141/2003-Ha. Tato plná moc opravňovala právního zástupce
stěžovatele k jeho zastupování v řízení před správním orgánem I. stupně a k podání odvolání,
které je považováno za procesní úkon, který se činí vůči správnímu orgánu I. stupně, a proto
je k podání odvolání jménem účastníka oprávněn i ten zástupce účastníka řízení, jenž byl
účastníkem výslovně zmocněn jen k úkonům vůči správnímu orgánu I. stupně nebo k jednání
před ním (krajský soud v tomto ohledu poukázal na rozsudek Vrchního soudu v Praze ze dne
23. 7. 1999, sp. zn. 5 A 114/97, zveřejněný v Soudní judikatuře ve věcech správních
pod č. 569/2000 a v Soudní judikatuře č. 1/2000, str. 23).
Krajský soud dále konstatoval, že z obsahu správního spisu bylo zjištěno, že žalobou
napadené rozhodnutí bylo doručeno pouze právnímu zástupci žalobce, nikoli však žalobci
samotnému. Toto doručení však nelze považovat za řádné ve smyslu §51 odst. 1 správního
řádu. Krajský soud proto žalobu jako předčasnou odmítl dle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s.
IV. b)
Ze správního spisu pak Nejvyšší správní soud zjistil, že advokát JUDr. Tomáš Štípek
prokázal správnímu orgánu první instance plnou mocí datovanou dnem 17. 12. 2003
své oprávnění k zastupování žalobce. Plná moc má zčásti formulářovou povahu, zčásti
je individualizována. Má formu a obsah, jakých často užívají advokáti při poskytování
právních služeb svým klientům.
Ve formulářové části plné moci je rozsah oprávnění zástupce vymezen
takto:
JUDr. Štípek je zmocněn, aby žalobce „obhajoval, resp. ve všech právních věcech zastupoval,
aby vykonával veškeré úkony, přijímal doručované písemnosti, podával návrhy a žádosti,
uzavíral smíry a narovnání, uznával uplatněné nároky, vzdával se nároků, podával opravné
prostředky nebo námitky a vzdával se jich, vymáhal nároky, plnění nároků přijímal, jejich
plnění potvrzoval, dědictví odmítal nebo neodmítal, jmenoval rozhodce a sjednával rozhodčí
smlouvy, to vše i tehdy, když je podle právních předpisů zapotřebí zvláštní plné moci.“ Tuto
plnou moc žalobce udělil „i v rozsahu práv a povinnosti podle trestního řádu, občanského
soudního řádu a zákoníku práce“.
Individualizovaná část plné moci začíná předtištěnou formulací navazující
na zmocnění v rozsahu práv a povinností podle trestního řádu, občanského soudního řádu
a zákoníku práce a znějící „(…) a jako zvláštní plnou moc k zastoupení u Magistrátu města
Karviné, zn. OD/SPR/2141/2003-Ha“.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení v rozsahu důvodů uplatněných
v kasační stížnosti a dospěl k závěru, že tato je důvodná.
Podle §25 odst. 3 spr. ř. má-li účastník řízení zástupce s plnou mocí pro celé řízení,
doručuje se písemnost pouze tomuto zástupci.
Spornou otázkou v daném případě tedy je, zda plná moc, kterou žalobce udělil svému
právnímu zástupci, byla udělena pro celé správní řízení. Nejvyšší správní soud se ztotožňuje
s názorem stěžovatele i žalobce, že se jedná o generální plnou moc, tj. plnou moc udělenou
pro správní řízení před správním orgánem první instance i pro celé řízení před odvolacím
správním orgánem. Argumentem pro tento závěr je jednak výklad slovního obsahu plné moci,
dále celkový kontext správního řízení, v němž byl žalobce zastoupen advokátem, a chování
žalobce i jeho zástupce v řízení a konečně i povaha právních služeb poskytovaných advokáty
a existence jejich zvláštních povinností ve vztahu k zastoupeným klientům, jež vyplývají
z tohoto zvláštního postavení.
Plná moc je průkazem vztahu zastoupení mezi zastoupeným a zástupcem, kterým
je třetím osobám či orgánům veřejné moci vedoucím řízení o právech a povinnostech
dokládána existence tohoto vztahu. Jako takovýto průkaz zastoupení má plná moc obsah,
který je nutno zjistit výkladem. Výklad je nutno primárně zaměřit na obsah a význam slov
a vět užitých v plné moci, ovšem vedle toho nutno přihlédnout i k jinak navenek projevené
vůli zastoupeného a zástupce, a to i s ohledem na jejich obvyklé chování, jakož i postavení.
Jak výše uvedeno, k vyhotovení plné moci bylo užito předem připraveného formuláře
určeného v podstatě pro jakékoli zastoupení klienta advokátem. Pokud by formulář nebyl
nijak konkretizován, prokazovala by plná moc oprávnění advokáta k činění jakýchkoli
myslitelných úkonů za zastoupeného, a to ve veškerých představitelných záležitostech.
Jednalo by se o absolutně univerzální a nijak neomezenou plnou moc. Formulářová podoba
plné moci však doznala konkretizace zmínkou, že se jedná také o zvláštní plnou moc
k zastoupení žalobce u Magistrátu města Karviné, přičemž věc byla specifikována její
spisovou značkou, a sice OD/SPR/2141/2003-Ha. Touto konkretizací je ovšem původní
absolutní univerzalita plné moci zásadně modifikována. Označením konkrétního správního
úřadu a konkrétní a spisovou značkou jednoznačně individualizované právní věci dal žalobce
najevo ve své podstatě to, že chce být advokátem zastupován v této konkrétní věci a že mu
dává plnou moc ke všemu, co je potřeba v souvislosti s touto věcí vyřídit. Plná moc není
univerzální svým věcným rozsahem, neboť se týká pouze jedné konkrétní právaní věci,
a nikoli jiných věcí s ní nesouvisejících, je však „univerzální“ co do rozsahu oprávnění
ve vztahu k právním prostředkům, kterých může zástupce v takto věcně vymezené a omezené
věci použít, tedy k právním či procesním úkonům, které může advokát v zastoupení žalobce
učinit.
Výše nastíněné vymezení rozsahu plné moci jeví se být v celkovém kontextu právní
věci, o kterou jde, nanejvýš logické. Plná moc sděluje třetím osobám a orgánům veřejné moci,
že zástupce byl žalobcem pověřen vyřízením jeho záležitosti spočívající v obvinění
z přestupku, za který mu hrozí citelná sankce, a že v tomto ohledu zastoupený – v důvěře
v zástupcovu odbornost, osvědčenou jeho postavením advokáta – ponechává zástupci
ve své podstatě volnou ruku v taktice a ve volbě právních prostředků. Je nanejvýš logické,
že žalobce jako osoba, jež podle obsahu správního a soudního spisu není specialistou v oboru
přestupkového práva, pověří vyřízením této vcelku náročné právní záležitosti právě advokáta
a že jej nebude konkrétně „úkolovat“, ani jeho zastoupení neomezí pouze na některou z vícero
možných fází správního řízení, jež po sobě mohou následovat a zpravidla i následují.
Lze si jistě představit, že by žalobce – třeba z důvodů finančních, kvůli nižší důvěře
v odbornost zástupce či z důvodů jiných – zmocnil tohoto zástupce pouze k zastupování
v jedné z fází správního řízení (v řízení před správním orgánem první instance). Aby však
plná moc mohla být takto vyložena, musely by takovému závěru nasvědčovat konkrétní
důvody. Ty ovšem v případě žalobce patrné nejsou, a to ani z obsahu správního spisu, ani
z jeho pozdějších vyjádření a chování. Samotný úzce gramaticky pojatý obsah
individualizované části plné moci k takovému závěru neopravňuje, neboť by musel
abstrahovat od zbývající (formulářové) části plné moci, která jasně naznačuje, že žalobce
neměl v úmyslu omezit svého zástupce ve volbě prostředků k hájení jeho zájmů, a tedy ani
v tom, že by žalobce zastupoval toliko v jedné z fází správního řízení. Navíc ani tento úzce
gramatický výklad sám o sobě nevede k jednoznačnému závěru – označením správního
orgánu a spisové značky konkrétní věci není ještě bez dalšího řečeno, že zmocnění
k zastupování se týká pouze řízení u tohoto orgánu a nevztahuje se na instančně bezprostředně
navazující řízení v téže věci před orgánem odvolacím.
Poukaz krajského soudu na judikát Vrchního soudu v Praze ze dne 23. 7. 1999,
sp. zn. 5 A 114/97, není v daném kontextu příliš případný, neboť tento judikát vycházel
z poněkud odlišné skutkové situace. Na rozdíl od případu řešeného Nejvyšším správním
soudem totiž v plné moci, kterou posuzoval jmenovaný vrchní soud, absentovala formulářová
část obsahující ve své podstatě generální zmocnění; plná moc obsahovala toliko konkrétní
zmocnění určité osoby "k zastupování naší společnosti při jednání s Magistrátem města
Ostravy ve věci správního řízení o uložení pokuty za porušení povinnosti při ukládání
odpadů". Takto pojaté zmocnění daleko zřetelněji než plná moc udělená žalobcem poukazuje
toliko na řízení před správním orgánem první instance, jelikož k závěru, že zmocněnec byl
oprávněn i k zastupování v řízení o případných opravných prostředcích před jinými
orgány než Magistrátem města Ostravy, nedávala důvod ani existence generálního zmocnění,
neboť – jak již poznamenáno – uvedená plná moc nic takového neobsahovala.
Nelze též pominout, že v případě žalobce byl zmocněncem advokát (na rozdíl
od případu řešeného vrchním soudem, v němž zmocněnec takovéto postavení neměl).
Advokát jako podnikatel, jehož právní postavení je upraveno zvláštním zákonem ukládajícím
mu na jedné straně zvláštní povinnost poskytovat právní služby s potřebnou profesionalitou
a za dodržení pravidel advokátní etiky (viz zejm. §16 a 17 zákona č. 85/1996 Sb.,
o advokacii; dále jen „zákon o advokacii“) a na straně druhé mu dávající privilegium
(tedy v jistém smyslu stavovský monopol) k soustavnému výdělečnému poskytování
univerzálních právních služeb má na rozdíl od obecného zmocněnce vůči zastoupenému
zvláštní povinnosti. Mezi tyto povinnosti zejména patří chránit a prosazovat práva
a oprávněné zájmy klienta a řídit se jeho pokyny (§16 odst. 1 věta první zákona o advokacii)
a povinnost jednat čestně a svědomitě a využívat důsledně všechny zákonné prostředky
a v jejich rámci uplatnit v zájmu klienta vše, co podle svého přesvědčení pokládá
za prospěšné (§16 odst. 2 zákona o advokacii). Jako zástupce žalobce tedy jeho advokát byl
zejména povinen jednat v rámci rozsahu zastoupení, které bylo mezi ním a žalobcem
sjednáno, a uvedený rozsah zásadně nepřekračovat. Právě vzhledem ke zvláštnímu postavení
advokáta a vysoké profesionalitě při poskytování právních služeb, kterou lze po něm
oprávněně požadovat, proto mohou státní orgány (tj. zejména správní orgány a soudy),
jež vedou řízení o právech a povinnostech, předpokládat, že jedná-li advokát za určitou osobu,
je třeba mít v pochybnostech za to, že za ni jedná v rámci zmocnění, jež mu tato osoba
udělila, nevyjde-li najevo opak. Jestliže tedy advokát žalobce za něho převzal rozhodnutí
odvolacího správního orgánu o odvolání a nedal tomuto správnímu orgánu najevo,
že k zastupování žalobce v odvolacím řízení nad rámec samotného podání odvolání není
oprávněn, bylo lze mít za to, že zmocnění k zastupování žalobce se vztahuje na i na „zbytek“
odvolacího řízení, tedy na odvolací řízení celé. V takovém případě bylo doručení odvolacího
správního rozhodnutí advokátu žalobce účinné s ohledem na ustanovení §25 odst. 3
správního řádu.
Vzhledem ke zvláštnímu postavení advokáta bylo lze po něm spravedlivě požadovat,
aby v případě, že by vůči němu správní orgán učinil určitý úkon v domnění, že jej činí jako
vůči zástupci žalobce, anebo advokátu žalobce doručil písemnost v domnění, že tak
je na místě postupovat s ohledem na §25 odst. 3 správního řádu, a přitom by to vybočovalo
z dohodnutého rozsahu zastoupení, bylo povinností advokáta na to správní orgán i žalobce
upozornit. V případě žalobce však k něčemu takovému nebylo důvodu, neboť JUDr. Štípek
v souladu s vůli žalobce tohoto zastupoval i v rámci celého odvolacího řízení.
Obiter dictum Nejvyšší správní soud dodává, že i kdyby krajský soud správně
posoudil rozsah plné moci, nebylo by doručení rozhodnutí odvolacího správního orgánu
JUDr. Štípkovi namísto samotnému žalobci důvodem k odmítnutí žaloby pro předčasnost
podle §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Nejvyšší správní soud již v rozsudku svého rozšířeného
senátu ze dne 12. 10. 2004, č. j. 2 As 27/2004 - 78, publikovaném pod č. 450/2005 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz, vyslovil, že „nedostatek řádného doručení napadeného správního
rozhodnutí žalobci spočívající v tom, že rozhodnutí bylo v rozporu s ustanovením §25 odst. 3
správního řádu doručeno přímo jemu, a nikoli jeho zástupci, brání bez dalšího projednání
žaloby; takový nedostatek je však odstranitelný. Soud proto nejprve uloží správnímu orgánu
řádně doručit napadené rozhodnutí a teprve po jeho doručení pokračuje v řízení o žalobě.
Samotná vada doručení není důvodem k odmítnutí žaloby pro předčasnost“. V opačném
gardu, tj. při doručení zástupci namísto účastníku samotnému, uvedená zásada platí rovněž.
Lze tedy uzavřít, že rozhodnutí stěžovatele bylo doručeno zcela v souladu
s §25 odst. 3 správního řádu pouze právnímu zástupci žalobce že toto doručení má účinky
ve smyslu §51 odst. 1 téhož zákona. Krajský soud tak chybně posoudil předmětnou žalobu
jako předčasnou. Vzhledem k výše uvedenému tak Nejvyššímu správnímu soudu nezbylo než
usnesení krajského soudu zrušit a věc mu vrátit k dalšímu řízení, neboť kasační stížnost
stěžovatele byla důvodná [§103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.].
VI.
Zruší-li Nejvyšší správní soud rozhodnutí krajského soudu a vrátí-li mu věc k dalšímu
řízení, je tento vázán právním názorem vysloveným Nejvyšším správním soudem
ve zrušovacím rozhodnutí (§110 odst. 3 s. ř. s.). Na krajském soudu tedy bude,
aby se na žalobu žalobce nedíval jako na předčasnou a aby se jí dále zabýval.
V novém rozhodnutí rozhodne krajský soud i o nákladech řízení o kasační stížnosti
(§110 odst. 2 věta první s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nej sou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 20. prosince 2006
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu