ECLI:CZ:NSS:2006:KOMP.2.2004:51
sp. zn. Komp 2/2004-51
USNESENÍ
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátu složeném z předsedy JUDr. Michala Mazance
a soudců JUDr. Josefa Baxy, JUDr. Brigity Chrastilové, JUDr. Václava Novotného,
JUDr. Marie Součkové, JUDr. Vojtěcha Šimíčka a JUDr. Marie Žiškové, v právní věci
žalobce: Krajský úřad – Jihočeský kraj, se sídlem U Zimního stadionu 1952/2, 370 76
České Budějovice, proti žalovanému: Ministerstvo životního prostředí, se sídlem
Vršovická 65, 100 10 Praha 10, za účasti osob zúčastněných na řízení uvedených v žalobě
na čl. 1 a 2, o žalobě ve věci záporného kompetenčního konfliktu,
takto:
I. Žaloba se odmítá.
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Odůvodnění:
Kompetenční žalobou doručenou Nejvyššímu správnímu soudu dne 20. 9. 2004 se
krajský úřad jako žalobce domáhal určení, že žalovaný (Ministerstvo životního prostředí)
má pravomoc rozhodnout o odvolání proti rozhodnutí Městského úřadu Prachatice,
odboru životního prostředí, čj. ŽP: Vod.231/2/914/03, ze dne 29. 10. 2003, kterým byla
změněna ochranná pásma vodárenské nádrže H. n. B. Ze žaloby vyplývá, že proti shora
označenému rozhodnutí správního orgánu I. stupně podalo několik účastníků tohoto
správního řízení odvolání. Správní orgán I. stupně dne 26. 1. 2004 podle §57 odst. 2
správního řádu (č. 71/1967 Sb.) předložil odvolání společně se spisovým materiálem
žalobci jako odvolacímu orgánu. Jak žalobce ovšem dále připomenul, zákonem č.
20/2004 Sb. došlo s účinností od 23. 1. 2004 ke změně zákona č. 254/2001 Sb., o vodách
a o změně některých zákonů (vodní zákon). Touto novelizací mimo jiné přešla z obecních
úřadů obcí s rozšířenou působností na krajské úřady pravomoc rozhodovat o ochranných
pásmech vodních zdrojů; žalobce se tedy v dané věci stal správním orgánem I. stupně,
a proto věc podle §57 odst. 2 správního řádu (č. 71/1967 Sb.) dne 12. 2. 2004 předložil
žalovanému, který se stal v této věci odvolacím orgánem [§58 odst. 1. správního řádu
(č. 71/1967 Sb.)].
Žalovaný dne 23. 2. 2004 žalobci sdělil stanovisko své výkladové komise, z nějž
vyplývá, že pokud bylo obecním úřadem obce s rozšířenou působností vydáno
rozhodnutí před účinností zákona č. 20/2004 Sb., a účastník řízení podal proti tomuto
rozhodnutí odvolání, je podle §58 odst. 1 správního řádu (č. 71/1967 Sb.) k řízení
o odvolání příslušný ten vodoprávní úřad, jenž je nejblíže vyššího stupně nadřízený
vodoprávnímu úřadu, který napadené rozhodnutí vydal. K řízení o odvolání proti
rozhodnutí obecního úřadu obce s rozšířenou působností je proto za této situace i za
účinnosti zákona č. 20/2004 Sb. příslušný krajský úřad.
Žalobce se s výše uvedeným názorem žalovaného neztotožnil a v žalobě mimo jiné
vyslovil svůj nesouhlas s tím, aby žalovaný ze shodných právních předpisů (platných a
účinných ve fázi rozhodování o odvolání i ve fázi případného nového projednání věci)
dovozoval, že žalobce je kompetentním orgánem k vydání rozhodnutí ve stejné věci
v různé instanci. Za účinnosti zákona č. 20/2004 Sb. musí krajský úřad na jakékoliv
úkony, písemnosti či rozhodnutí vydané obecním úřadem obce s rozšířenou působností
před účinností zákona č. 20/2004 Sb. pohlížet v době, kdy se již zákon stal účinným, jako
na úkony provedené krajským úřadem.
Nejvyšší správní soud, s přihlédnutím k vymezení kompetenčního sporu v ustanovení
§97 odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudního řádu správního (dále též „s. ř. s.“),
se v prvé řadě musel zabývat otázkou, zda se v dané věci vůbec jedná o žalobcem tvrzený
záporný kompetenční spor a nejdříve v této souvislosti musel uvážit, jestli jsou žalobce
a žalovaný vůbec stranami kompetenčního sporu. Podle shora uvedeného §97 odst. 1
s. ř. s. stranami kompetenčního sporu jsou: správní úřad a orgán územní, zájmové nebo
profesní samosprávy [písm. a)]; orgány územní, zájmové a profesní samosprávy navzájem
[písm. b)]; ústřední správní úřady navzájem [písm. c)]. O který z uvedených v úvahu
přicházejících kompetenčních sporů se v daném případě podle jeho názoru jedná, žalobce
v žalobě neuvedl.
Veřejnou správu obecně v České republice vykonávají jednak správní úřady (orgány
státní správy) a jednak orgány tzv. veřejnoprávních korporací (tedy orgány územní
popřípadě zájmové či profesní samosprávy). Zatímco pro organizaci státní správy v určité
oblasti je typická hierarchicky vybudovaná soustava orgánů fungující na principu
nadřízenosti a podřízenosti, mají veřejnoprávní korporace jako subjekty veřejné správy při
plnění svých úkolů určitou nezávislost nejen na ostatních veřejnoprávních korporacích,
ale též na správních úřadech. Veřejnoprávní korporace sice podléhají státnímu dozoru, ten
se ovšem v zásadě omezuje pouze na kontrolu zákonnosti, popřípadě kontrolu
hospodaření s finančními prostředky státu (srov. Hendrych., D. a kol.: Správní právo.
Obecná část. 5. rozšířené vydání, Praha: C. H. Beck, 2003, s. 380 - 381). V důsledku
modelu uplatňovaného nyní v České republice tzv. smíšené územní veřejné správy
vykonávají určité kompetence státní správy i orgány územních samosprávných celků.
Je proto třeba velmi důsledně rozlišovat, kdy určitý orgán územního samosprávného celku
vykoná svoji samostatnou (samosprávnou) působnost a kdy vystupuje jako orgán státní
správy (vykonává působnost přenesenou).
V posuzované věci Městský úřad v Prachaticích rozhodoval o změně ochranných
pásem vodárenské nádrže v působnosti přenesené (obdobně to platí i pro případné
rozhodování krajského úřadu). Tuto skutečnost lze jednoznačně dovodit v prvé řadě za
použití systematického výkladu příslušného ustanovení vodního zákona: jestliže bude
krajský úřad podle §107 písm. v) vodního zákona, ve znění zákona č. 20/2004 Sb.,
rozhodovat o ochranných pásmech vodních zdrojů, bude tak činit jako vodoprávní úřad
vykonávající státní správu [srov. §67 odst. 1 písm. g) zákona č. 129/2000 Sb., o krajích
(krajské zřízení)]. Uvedené ustanovení §107 vodního zákona je ostatně součástí hlavy XI.
části první tohoto zákona, nazvané „Výkon státní správy“. Na orgány vykonávající
veřejnou správu je přitom třeba nahlížet nikoliv z hlediska jejich formálního vymezení
(tedy krajský úřad bezvýjimečně vždy vystupující jako orgán územní samosprávy), ale
nepochybně je nezbytné individuálně v každé konkrétní věci hodnotit, jaké pravomoci
daný orgán právě vykonává (srov. v této souvislosti např. rozhodnutí Vrchního soudu
v Praze ze dne 15. 6. 2000, Soudní judikatura ve věcech správních č. 1042/2002). Tomu
ostatně odpovídá i ta skutečnost, že činí-li orgány územní samosprávy úkony
v samostatné působnosti, činí je na vlastní náklady, zatímco vykonávají-li tytéž orgány
přenesenou působnost (státní správu), dostávají na tuto činnost finanční příspěvek
ze státního rozpočtu (§29 odst. 1 krajského zřízení).
Nejvyššímu správnímu soudu je znám také opačný názor, který je v obecné rovině
v literatuře: „Pokud jde o orgány územní samosprávy, není pro eventuální kompetenční spor rozhodné,
zda jednají v přenesené nebo samostatné působnosti.“ (Vopálka, V., Mikule, V., Šimůnková, V.,
Šolín, M.: Soudní řád správní. Komentář. Praha: C. H. Beck, 2004, s. 249). Takovéto
pojetí záporného kompetenčního konfliktu ve smyslu §97 odst. 1 písm. a) s. ř. s. ovšem
nelze v posuzovaném případě aplikovat. V dané věci se totiž jedná pouze o spor o výklad
některých ustanovení právního předpisu v konkrétně vymezené oblasti státní správy (zde
ochrana vodních zdrojů) a pokud by Nejvyšší správní soud akceptoval pojetí, že je věcně
příslušný k rozhodování takovýchto sporů, postupoval by tak v rozporu s principy
organizace státní správy, jak byly popsány výše. Kompetenční spor v rámci konkrétně
vymezeného úseku státní správy mezi nadřízeným a podřízeným správním úřadem
v uvedené podobě tedy ze shora nastíněných důvodů vzniknout nemůže. Nejvyšší správní
soud proto v této souvislosti poznamenává, že žalobce ani žalovaného není možné
vzhledem k pravomocem, které v posuzované věci vykonávají, považovat za orgány
samosprávné a lze tedy uzavřít, že o případ kompetenčního sporu podle §97 odst. 1
písm. a) nebo písm. b) se zde nejedná.
Ustanovení §97 odst. 1 písm. c) s. ř. s. v této věci současně aplikovat také nelze,
neboť žalobce jednoznačně není v předmětné oblasti státní správy ústředním správním
úřadem. Jak mimo jiné vyplývá z rozhodnutí Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 7. 2004, č. 339/2004 Sb. NSS, jsou „ústředními správními úřady ve smyslu ustanovení §97
odst. 1 písm. c) s. ř. s. jen ty ústřední orgány státní správy České republiky, které jsou buď zákonem
ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů státní správy, nebo zvláštním
zákonem jako ústřední správní úřad nebo ústřední orgán státní správy výslovně označeny.“ Ústředním
správním úřadem na úseku ochrany vodních zdrojů je přitom bezpochyby pouze žalovaný
[§19 odst. 2 zákona ČNR č. 2/1969 Sb., o zřízení ministerstev a jiných ústředních orgánů
státní správy a §108 odst. 2 písm. h) vodního zákona].
Z výše uvedených důvodu tedy nemohl mezi žalobcem a žalovaným vzniknout
záporný kompetenční spor ve smyslu ustanovení §97 s. ř. s., k jehož řešení by byl
příslušný Nejvyšší správní soud, který proto žalobu jako nepřípustnou odmítl [§46 odst. 1
písm. d) s. ř. s. ve spojení s §99 písm. a) s. ř. s.].
Závěrem Nejvyšší správní soud poznamenává, že žalobci v dané věci nezbývá než
respektovat právní názor nadřízeného správního orgánu. Pokud by zákonodárce zamýšlel
závazně určit orgán, který má pravomoc dokončit řízení a rozhodnout o odvolání ve
zkoumané věci, výslovně by tak v přechodných ustanoveních zákona č. 20/2004 Sb.
musel učinit (srov. např. čl. CXVIII bod 4. zákona č. 320/2002 Sb., o změně a zrušení
některých zákonů v souvislosti s ukončením činnosti okresních úřadů), k čemuž ovšem
v daném případě nedošlo. Není přitom úkolem soudní moci v této konkrétní věci
jakýmkoliv způsobem zákonodárce nahrazovat.
Zbývá dodat, že v řízení o kompetenčních žalobách je osobou zúčastněnou na řízení
každý, kdo byl účastníkem řízení, v němž kompetenční spor vznikl, pokud sám žalobu
nepodal (§98 odst. 5 s. ř. s.). Těchto osob je několik set (zejména jde o vlastníky pozemků
sídlící nebo bydlící v katastrálních územích Č. B., P., H., V. a řadě dalších), jejich seznam
je uveden v tabelární příloze, která byla k žalobě připojena. Za této situace soud shledal
splněnou podmínku §42 odst. 4 s. ř. s., podle něhož se tehdy, je-li zřejmé, že doručování
osobám zúčastněným na řízení bude neúměrně zdlouhavé, nákladné, administrativně
náročné nebo nemožné, doručí rozhodnutí vyvěšením na úřední desce soudu. Okamžik
doručení v takovém případě nastane patnáctým dnem po vyvěšení (§50i odst. 1 o. s. ř. a §
64 s. ř. s.).
O nákladech řízení rozhodl Nejvyšší správní soudu v souladu s ustanovením §101 s.
ř. s. tak, že žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
Soud toto své rozhodnutí současně pro informaci uveřejní v úplném
znění na své elektronické úřední desce a bez účinků doručení na svých
webových stránkách (www.nssoud.cz), a současně rozhodnutí zašle se
žádostí o informativní vyvěšení na úředních deskách obecních
(městských) úřadů a magistrátu Českých Budějovic po dobu 15 dnů (§42
odst. 4 s. ř. s.).
V Brně 20. prosince 2006
JUDr. Michal Mazanec
předseda senátu