ECLI:CZ:NSS:2007:1.AS.35.2006
sp. zn. 1 As 35/2006 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Žiškové
a soudců JUDr. Lenky Kaniové a Mgr. et Ing. et Bc. Radovana Havelce v právní věci žalobce
občanského sdružení D. Z. – K. z. u. d., proti žalovanému Krajskému úřadu
Královéhradeckého kraje, se sídlem Hradec Králové, Wonkova 1142, za účasti Ředitelství
silnic a dálnic ČR, se sídlem Praha 4, Na Pankráci 56, o žalobě proti rozhodnutí žalovaného
ze dne 8. 11. 2005, zn. 21598/DS/05/Ja, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku
Krajského soudu v Hradci Králové ze dne 20. 4. 2006, č. j. 30 Ca 5/2006 - 21,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
III. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Rozhodnutím Krajského úřadu Královéhradeckého kraje, odboru dopravy a silničního
hospodářství ze dne 8. 11. 2005, zn. 21598/DS/05/Ja, bylo, s odkazem na ustanovení
§59 odst. 2 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „správní řád“) zamítnuto odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu
města Hradec Králové, odboru dopravy, ze dne 3. 8. 2005, č. j. 53128/2005/OD1/Mlá,
kterým bylo vydáno stavební povolení na stavbu označenou jako „R 35 Sedlice - Opatovice,
MUK Sedlice, Praskačka, Sedlice u Hradce Králové“ na blíže specifikovaných pozemcích
v k. ú. S. u H. K.
Rozhodnutí žalovaného, jakož i jemu předcházející rozhodnutí prvostupňového
orgánu, napadl žalobce u Krajského soudu v Hradci Králové žalobou, kterou se domáhal
jejich zrušení. Shora uvedeným rozsudkem bylo žalobě vyhověno a obě správní rozhodnutí
byla zrušena.
V odůvodnění svého rozsudku krajský soud přisvědčil tvrzení žalobce, že postupem
prvostupňového orgánu došlo k porušení jeho práv vyplývajících z ustanovení §70
zákona č. 114/1992 Sb., o ochraně přírody a krajiny, ve znění platném pro projednávanou
věc (dále jen „zákon o ochraně přírody a krajiny“) tím, že nebyl zákonem předpokládaným
způsobem vyrozuměn o zahájení správního řízení a nemohl tak uplatňovat svá procesní práva.
Tímto postupem byla žalobci odňata nejen možnost účastnit se stavebního řízení
před orgánem prvého stupně, ale byla mu znemožněna i řádná obrana v odvolacím řízení,
když se zejména nemohl seznámit s podklady prvoinstančního rozhodnutí a tomu přizpůsobit
svoji argumentaci. Krajský soud přitom vycházel ze zjištění, že žalobce dne 2. 6. 2005 podal,
ve smyslu §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny, u prvostupňového orgánu žádost
o písemné zasílání všech informací o zamýšlených zásazích a zahajovaných správních řízení,
při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody a krajiny dle zmiňovaného zákona;
tyto zásahy pak mj. spojoval s výstavbou a modernizací silnic I. třídy, včetně dálnic
a rychlostních silnic, nebo jejich součástí a doprovodných staveb (např. zařízení staveniště,
sjezdy, odpočívky a přivaděče, apod.). Této žádosti prvostupňový orgán nedbal, žalobce
o zahájení správního řízení v této věci nevyrozuměl a posléze vydal stavební povolení.
Až v této fázi řízení se žalobce o jeho existenci dozvěděl a vstoupil do něj cestou
podaného odvolání. V této souvislosti krajský soud odmítl argumentaci žalovaného,
dle kterého prvostupňový orgán svou informační povinnost vůči žalobci (vyplývající
pro něj z §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny) splnil tím, že zahájení správního
řízení oznámil ve formě veřejné vyhlášky s jejímž obsahem se žalobce (stejně
jako jiní účastníci správního řízení) mohl seznámit. Krajský soud uvedl, že tímto způsobem
mohou být (při splnění zákonem stanovených podmínek) uvědomováni účastníci řízení
o tom, co by se jim jinak sdělilo přímým doručením písemností, avšak nemůže
tak být postupováno vůči subjektům, které se účastníky řízení teprve potenciálně mohou stát.
V daném případě by se žalobce účastníkem správního řízení stal poté, co by se do něj přihlásil
ve lhůtě 8 dnů od zahájení řízení. Žalobce však o zahájení správního řízení v této věci neměl
povědomost a nemohl tedy svého práva stát se účastníkem správního řízení reálně využít.
Krajský soud dále upozornil, že žalovaným aprobovaný postup prvostupňového orgánu
je v rozporu s pravidly logiky a rozumného výkladu právních norem, neboť by jím docházelo
fakticky k redukci možnosti subjektů hájících zájmy ochrany přírody a krajiny účastnit
se na řízeních jen na řízení zahajovaná ex officio. Pouze v těchto případech totiž správní orgán
o zahájení správního řízení předem ví a vyrozumí-li subjekt uvedený v §70 odst. 2 zákona
o ochraně přírody a krajiny o zamýšleném termínu zahájení správního řízení, je reálné,
aby se v zákonem stanovené osmidenní lhůtě tento subjekt do správního řízení přihlásil.
Krajský soud se vypořádal též s námitkou žalovaného, dle které povolované stavby
nejsou stavbami, o nichž by měl být žalobce (v intencích své žádosti ze dne 2. 6. 2005)
vyrozumíván. Tuto námitku odmítl jako účelovou s tím, že sám žalovaný s žalobcem
jako s účastníkem řízení jednal a tím i fakticky jeho účastenství v předmětném správním
řízení osvědčil. S ohledem na výše konstatované pochybení provstupňového orgánu krajský
soud naznal, že zde jsou splněny podmínky pro zrušení obou správních rozhodnutí
za podmínek vyplývajících z ustanovení §76 odst. 1 písm. c) soudního řádu správního
(dále jen „s. ř. s.“).
Proti tomuto rozsudku brojil žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností opírající
se (posuzováno dle obsahu) o důvody uvedené v ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.
Uvedl, že zájmy žalobce nemohly být v projednávané věci dotčeny, neboť je oprávněn
vstupovat do řízení, která se dotýkají výstavby a modernizace silnic I. třídy, včetně
dálnic a rychlostních silnic nebo jejich součástí a doprovodných staveb. Povolované stavby
(polní cesty) jsou stavbami samostatnými, které podle §40 odst. 5 písm. d)
zákona č. 13/1997 Sb., o pozemních komunikacích, ve znění pozdějších předpisů
(dále jen „zákon o pozemních komunikacích“) podléhají působnosti speciálního stavebního
úřadu ve věcech místních komunikací a veřejně přístupných účelových komunikací,
kterými jsou obce. Naproti tomu stavby silnic první třídy spadají dle §40 odst. 3 písm. d)
zákona o pozemních komunikacích do působnosti krajských úřadů; stavby dálnic
a rychlostních silnic a jejich součástí, kam spadá i stavba „R 35 Sedlice - Opatovice,
MUK Sedlice, Praskačka, Sedlice u Hradce Králové“, podléhají působnosti Ministerstva
dopravy [§40 odst. 2 písm. c) citovaného zákona]. Rozsudek krajského soudu toto rozdělení
veřejných komunikací nezohledňuje a oprávnění žalobce vstupovat do správních řízení
rozšiřuje i na účelové komunikace. Nehodnotí tak poslání žalobce na úseku pozemních
komunikací a zabývá se jen jeho obecným posláním ve smyslu §17 zákona o ochraně přírody
a krajiny.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že svou žádost ve smyslu
§70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny podanou prvostupňovému orgánu maximálně
precizoval. Dle jeho názoru z ní vyplývá, že jeho zájem se týká nejen staveb samotných těles
silnic první třídy (včetně dálnic a rychlostních silnic) ale též všech jejich součástí
a doprovodných staveb, a to bez ohledu na to, které správní orgány tato řízení vedou
či jak jsou tyto stavby pojmenované. V projednávané věci jsou povolené stavby nových
polních cest bezpochyby součástí stavby rychlostní komunikace; takto jsou vymezeny
jak v předcházejícím územním rozhodnutí, tak i v samotném žalobou napadeném rozhodnutí.
Dále žalobce poukázal na skutečnost, že stěžovatel v řízení o kasační stížnosti zcela změnil
svou argumentaci, pokud jde o důvody, pro které měl být postup stavebního úřadu v souladu
se zákonem.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek v rozsahu podané kasační
stížnosti (§109 odst. 2, věta před středníkem s. ř. s.) a z důvodů v ní uvedených (§109
odst. 3, věta před středníkem s. ř. s.). Ve věci přitom rozhodl bez nařízení jednání
za podmínek vyplývajících z ustanovení §109 odst. 1, věty první s. ř. s.
Kasační stížnost není důvodná.
Jak bylo již výše uvedeno, zrušující rozsudek krajského soudu je vystavěn především
na zjištění nezákonného postupu žalovaného i provstupňového orgánu, konkrétně na faktu,
že s žalobcem nebylo v řízení v prvém stupni jednáno jako s účastníkem. Pochybením
prvostupňového orgánu (který žalobce v rozporu se zákonem nevyrozuměl o zahájení
správního řízení) mu tak byla upřena možnost uplatnit procesní práva, čímž mu byla fakticky
odepřena možnost efektivní procesní obrany. Nadto krajský soud (s ohledem na vyjádření
stěžovatele k žalobě) poukázal na nekonzistentnost a vnitřní rozpornost jeho právního názoru
v otázce účastenství žalobce v předcházejícím řízení, kdy stěžovatel na straně jedné namítl,
že žalobce účastníkem řízení po právu vůbec nebyl, na straně druhé jeho odvolání projednal
v meritu. Jelikož kasační stížnost brojí výlučně proti premise ze které vycházel krajský
soud, tedy proti názoru, že žalobce byl účastníkem správního řízení (byť v řízení
před prvostupňovým orgánem opomenutým), Nejvyšší správní soud, v souladu se shora
zmiňovanou dispoziční zásadou jíž je řízení o kasační stížnosti ovládáno, se zabýval
jen posouzením této otázky.
Předně je nutno uvést, že Nejvyšší správní soud, zcela ve shodě se závěry krajského
soudu, považuje tvrzení stěžovatele za rozporné s jeho předcházejícím procesním postupem.
Z výroku jeho rozhodnutí se podává, že odvolání žalobce bylo zamítnuto ve smyslu
§59 odst. 2 správního řádu; dle tohoto ustanovení se postupuje v případech, kdy se odvolací
orgán zabývá námitkami odvolatele meritorně. Stejný závěr vyplývá ostatně i z odůvodnění
tohoto rozhodnutí, kde stěžovatel žalobci vyložil, že vůči němu bylo prvostupňovým orgánem
procesně postupováno stejně jako vůči dalším účastníkům řízení, přičemž k porušení zájmů
ochrany přírody a krajiny nedošlo ani věcně. Pokud měl tedy stěžovatel zato, že žalobce
vůbec nesplňuje zákonné podmínky pro to, aby nárokoval postavení účastníka řízení
(jak tvrdí v kasační stížnosti) měl postupovat dle ustanovení §60 správního řádu a odvolání
žalobce zamítnout jako nepřípustné. Jestliže tak neučinil, neměl evidentně o postavení
žalobce, coby účastníka správního řízení, pochybnosti. Toto zjištění nemá nicméně z pohledu
posouzení věci Nejvyšším správním soudem rozhodující význam, neboť jde jen o reakci
krajského soudu na procesní stanovisko stěžovatele v rámci soudního řízení; předmětem
meritorního přezkumu mohou být jen závěry správního orgánu vtělené do odůvodnění
jím vydaného rozsudku.
Pokud jde o samotné posouzení, zda byl žalobce oprávněn vystupovat
v předcházejícím správním řízení v postavení účastníka, zde je kasační stížností namítán
pouze nesoulad věcného obsahu tohoto správního řízení s obsahem žádosti žalobce podané
dle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody a krajiny; existence dalších podmínek pro přiznání
jeho účastenského postavení ve smyslu zmiňovaného ustanovení zpochybňována není.
Z obsahu předloženého správního spisu vyplývá, že žalobce podáním učiněným
u prvostupňového orgánu dne 2. 6. 2005 požádal (s výslovným odkazem na §70 odst. 2
zákona o ochraně přírody a krajiny) o zasílání informací týkajících se zamýšlených zásahů
a zahajovaných správních řízení, při nichž mohou být dotčeny zájmy ochrany přírody.
Tato žádost byla pod bodem a) vymezena jako „výstavby a modernizace silnic I. třídy, včetně
dálnic a rychlostních silnic, nebo jejich součástí a doprovodných staveb (např. zařízení
staveniště, sjezdy, odpočivky a přivaděče apod.)“. V době zahájení správního řízení
(16. 6. 2005) byla tato žádost platná (§70 odst. 2, věta druhá zákona o ochraně přírody
a krajiny). Z obsahu návrhu na zahájení stavebního řízení podaného Ředitelstvím silnic
a dálnic ČR vyplývá, že navrhovány byly polní cesty podél větví A a D křižovatky,
která je součástí stavby „R 35 Sedlice - Opatovice, MUK Sedlice“. Účelem těchto staveb
měla být obsluha přilehlých pozemků v návaznosti na polní cesty stavby D11 1105-2.
V intencích této žádosti bylo prvostupňovým orgánem rozhodnuto, a to stavebním povolením
ze dne 3. 8. 2005 zn. 53128/2005 OD1/Mlá. Existenci předmětných staveb předpokládá
ostatně i předcházející územní rozhodnutí vydané Magistrátem města Pardubic
dne 8. 10. 2004 pod č. j. ÚSO 587/04/Vg, kde je jako součást rychlostní komunikace
R 35 Sedlice - Opatovice n. L. uvedena (jako objekt silnice), v části MUK Sedlice též stavba
„nových polních cest podél křižovatkových větví v délce cca 442 m a 394 m“.
Z výše uvedeného je tedy zcela zřejmé, že stavby povolené prvostupňovým orgánem
jsou součástí stavby výše zmiňované rychlostní komunikace a krajský soud tedy nikterak
nepochybil, pokud vzal tuto skutečnost za bezpečně prokázanou. Na tomto závěru nemůže
nic změnit ani argumentace stěžovatele poukazující na typologii pozemních komunikací
dle zákona o pozemních komunikacích. Pro posouzení charakteru předmětných staveb
není podstatné, zda jsou, ve smyslu zmiňovaného zákona, definovány jako účelové
komunikace, tedy komunikace které typově nespadají do předmětu zájmů žalobce ve smyslu
jeho žádosti ze dne 2. 6. 2005. Jakkoli totiž tyto stavby mohou být povolovány samostatně,
podstatné je, že v projednávané věci tvoří imanentní součást stavby rychlostní komunikace
R 35 Sedlice - Opatovice n. L.; jde o tzv. „vyvolané objekty“ jejichž existence se odvíjí
od potřeby řešení externalit stavby hlavní. Lze tedy uzavřít, že povolované stavby
bylo lze věcně podřadit pod bod a) žádosti žalobce zahrnující výstavbu „rychlostních silnic,
nebo jejich součástí a doprovodných staveb“.
Podmínka souladu žádosti žalobce podané dle §70 odst. 2 zákona o ochraně přírody
a krajiny s předmětem správního řízení je tedy mimo jakoukoli pochybnost splněna.
Z výše uvedených důvodů tedy Nejvyšší správní soud kasační stížnost
jako nedůvodnou podle ustanovení §110 odst. 1, věty druhé s. ř. s. zamítl. Ve věci rozhodl
bez nařízení jednání v souladu s ustanovením §109 odst. 1 s. ř. s.
O náhradě nákladů tohoto řízení bylo rozhodnuto ve smyslu ustanovení §60 odst. 1,
věty první s. ř. s., ve spojení s ustanovením §120 s. ř. s., dle kterého nestanoví-li tento zákon
jinak má účastník, který měl ve věci plný úspěch, právo na náhradu nákladů řízení
před soudem, které důvodně vynaložil proti účastníkovi, který ve věci úspěch neměl.
Vzhledem k tomu, že stěžovatel byl v řízení o kasační stížnosti procesně neúspěšný, právo
na náhradu nákladů řízení mu nenáleží. Pokud jde o procesně úspěšného účastníka - žalobce,
v jeho případě nebylo prokázáno, že by mu v souvislosti s tímto řízením nějaké náklady
vznikly. Nejvyšší správní soud proto v jeho případě rozhodl tak, že právo na náhradu nákladů
řízení se mu nepřiznává.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. května 2007
JUDr. Marie Žišková
předsedkyně senátu