ECLI:CZ:NSS:2007:2.AFS.183.2006
sp. zn. 2 Afs 183/2006 - 74
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Miluše
Doškové a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobce:
Č., a. s., proti žalovanému: Celnímu ředitelství v Praze, se sídlem Washingtonova 11,
Praha 1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu ze dne
31. 1. 2006, č. j. 9 Ca 95/2005 - 38,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalobci se nepřiznává právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Žalovaný včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému rozsudku
Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 23. 2. 2005,
zn. 11320/04-21-39, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti namítá, že vydáním zrušeného správního
rozhodnutí k nezákonnosti nedošlo a nesouhlasí s výkladem institutu globálního zajištění
celního dluhu provedeného městským soudem.
Stěžovatel se domnívá, že názor městského soudu, podle něhož soud dovozuje
povinnost plnění toho, kdo převzal globální celní záruku toliko do limitu nejvyšší částky
uvedené v záruční listině za souhrn dluhů dlužníka, se opírá o účelovou interpretaci
ustanovení §256 a §257 celního zákona. Stěžovatel ze stejných ustanovení dovozuje dopad
globální záruky na každý celní dluh, pro který byl tento způsob zajištění celním úřadem
akceptován a který vznikl nebo by mohl vzniknout v budoucnu z jedné nebo několika operací,
přičemž z poukazem na ustanovení §121 odst. 1 celního zákona lze citovanou operací
rozumět přijetí celního prohlášení s návrhem na propuštění zboží do volného oběhu, případně
podle ustanovení §121 odst. 2 téhož zákona podání celního prohlášení a návrhu na propuštění
zboží do celních režimů vyjmenovaných v ust. §133 celního zákona. Jako jednu operaci
odvolací orgán chápe například propuštění zboží do volného oběhu, zatímco příklad pro více
operací shledává v okolnostech, kdy deklarant navrhne zboží nejdříve do režimu uskladňování
v celním skladu a následně do režimu volný oběh. V obou variantách však přichází v úvahu
vznik celního dluhu pouze jednou. Zásadu jednoznačného určení výše závazku ručitele
akcentovanou městským soudem stěžovatel na rozdíl od něj vztahuje k vzniklému celnímu
dluhu, případně k celnímu dluhu, jenž by mohl v souvislosti s dovozní operací vzniknout.
Stěžovatel zdůraznil, že nelze mít pochybnosti o tom, že v jednotlivých dovozních případech
vztahujících se ke konkrétnímu celnímu dluhu nelze spravedlivě po ručiteli požadovat
zaručení vyšší částky, než je uvedena jako nejvyšší částka v záruční listině. Pokud však součet
takto individuálně vzniklých celních dluhů přesáhne nejvyšší částku uvedenou v záruční
listině, je nutno konstatovat, že právní úprava takovou shodu okolností explicitně neřeší,
a to zcela zřejmě z toho důvodu, že vzhledem ke smyslu této úpravy nepřichází v souvislosti
s globálním zajišťováním celního dluhu vůbec v úvahu.
Uplatnění poslední věty §257 celního zákona výslovně zmiňující globální zajištění,
lze dle názoru stěžovatele interpretovat pouze v těch případech, kdy jde například o zajištění
celního dluhu vzniklého v souvislosti s propuštěním zboží do režimu dočasného použití
s částečným osvobozením od cla, tj. za okolností, kdy celní dluh pravidelně měsíčně roste
o stanovenou procentní míru. Tvrzením soudu podle stěžovatele nesvědčí ani znění ust. §257
odst. 1 písm. b) celního zákona, které upravuje stanovení výše zajištěného celního dluhu
a které používá jak pojem celní dluh, tak pojem celní dluhy, neboť upravuje výši zajištění
v případech individuálního zajištění celního dluhu a současně v případech globálního
či paušálního celního dluhu, u nichž po dobu zajištění zpravidla dochází k zajištění řady
celních dluhů. Stěžovatel dále konstatoval, že zákonná úprava svědčí záměru zákonodárce
vztáhnout institut globálního celního zajištění vždy k individuálně určenému celnímu dluhu,
vzniklému za podmínek předvídaných celním zákonem a v logických souvislostech
s odkazem na znění záruční listiny, kterou se ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního
dluhu nejvyšší částkou uvedenou v záruční listině. V případě konkrétního ručitele může
v krátké době součet zajišťovaných celních dluhů přesáhnout nejvyšší zaručenou částku
uvedenou v záruční listině, což však automaticky neznamená, že ručitel bude muset zmíněné
zajištěné dluhy splnit, neboť jeho povinnost nastupuje teprve tehdy, není-li celní dluh řádně
splněn dlužníkem. Stěžovatel zdůraznil, že nebylo možno požadovat po celních orgánech
vědomost o konkrétní výši plnění ručitele, zejména zda nejvyšší zaručená částka byla již
vyčerpána či nikoliv. Tvrzení soudu, že ručitel v systému globální záruky přebírá plnění do
výše nejvyšší částky uvedené v záruční listině a že jeho ručení je takto limitováno ke všem
celním dluhům téhož dlužníka, je v uvedených souvislostech neprůchodné, protože celní
orgány by v takovém systému nemohly vědět a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh
je ještě krytý existující zárukou, nebo nikoliv. Soud podle stěžovatele musí odlišit akceptaci
ručitele pro ručení v systému globální záruky, které má formu písemného povolení, v tomto
případě rozhodnutí, od přijetí zajištění při konkrétním propouštění zboží do navrženého
režimu, kdy je posuzován jednotlivý případ, na který se vztahuje, a kdy jsou kontrolovány
podmínky vztahující se ke konkrétnímu celnímu režimu včetně podmínky zajištění celního
dluhu. Oba případy jsou i formálně rozlišeny tím, že v prvém případě je vydáváno rozhodnutí
o přijetí poskytnuté záruky a v druhém případě předkládá uživatel záruky osvědčení o záruce,
kterých je možno vydat více podle požadavku uživatele záruky. Z toho plyne, že předpisy
předpokládají, že globální záruka bude používána i souběžně, např. ve stejnou hodinu na více
celních úřadech. Vzhledem k tomu by celní orgány prakticky nikdy neměly jistotu, zda celní
dluh je v konkrétním případě skutečně zajištěn do výše uvedené v záruční listině. Právní
důsledek zmíněné nejistoty by se promítl do nemožnosti propuštění zboží do navrženého
režimu a zajištění celního dluhu globální zárukou by pak ztratilo svůj smysl. Jestliže soud
uvádí, že výklad provedený celními orgány by vedl k situaci, že celková výše ručení
požadovaná na ručiteli by nebyla určitá a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný
pro neurčitost, stěžovatel konstatuje, že se vždy jedná o závazek určitý – pro jednotlivé
případy. Stěžovatel dodává, že obdobná námitka byla uplatněna u Evropského soudu pro
lidská práva ve Štrasburku v rozhodnutích pod č. 55631/00 a 55728/00 na jejichž obsah
odkázal. Podle stěžovatele pak předvídatelnost závazku ručení podle ručící listiny uvedené
v Příloze č. 25 vyhl. č. 92/1993 Sb., nelze zpochybňovat dovoláním se na nejednoznačnost
předpisu. Možnost dvojího výkladu předpisu sama o sobě nezpůsobuje jeho
nepředvídatelnost. Celní orgány od počátku ve své většině podávaly výklad globálního ručení
jako ručení za každý jednotlivý dluh až do výše uvedené v záruční listině a banka se mohla
kdykoliv informovat o obsahu závazku uvedeného ve vzoru podle přílohy č. 25 výše zmíněné
vyhlášky. Stěžovatel závěrem upozornil na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 9. 2005, č. j. 5 Afs 206/2004 - 71.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl rozsudek městského soudu zrušit a věc vrátit
k dalšímu řízení.
II.
Žalobce vyjádření ke kasační stížnosti nepodal.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní
namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., kdy stěžovatel namítá,
že městský nesprávně posoudil otázku interpretace zákonné úpravy institutu globální celní
záruky. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán.
IV.
Ze správního a soudního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti: Rozhodnutím ze dne 15. 6. 2004,
č. j. 7714/04-1764-21/39 Celní úřad Praha 2 rozhodl o povinnosti ručitele k plnění za
dlužníka, kterým uložil žalobci povinnost podle ust. §260l celního zákona uhradit
pohledávku ve výši 340 031 Kč na kterou se v záruční listině č. H61N04116 ze dne 8. 3. 1996
pro jiné operace než režim tranzit, přijaté Ministerstvem financí – Generálním ředitelstvím cel
pod č. 03981006, zavázal (ve smyslu ust. §260 odst. 1 celního zákona) splnit zaručenou výši
pohledávky společně a nerozdílně s dlužníkem Ch., a. s., na kterého byl vyhlášen konkurz.
Zároveň mu byla uložena povinnost uhradit exekuční náklady ve výši 6800 Kč. Proti tomuto
rozhodnutí podal žalobce odvolání, a žalovaný svým rozhodnutím provstupňové rozhodnutí
změnil tak, že upustil od povinnosti žalobce hradit exekuční náklady. Žalobce dále
stěžovatelovo rozhodnutí o odvolání napadl žalobou, které městský soud vyhověl a toto
rozhodnutí ze dne 23. 2. 2005, zn. 113020/04-21-39 zrušil a věc vrátil k dalšímu řízení.
V odůvodnění svého rozsudku pak městský soud především uvedl, že spornou právní
otázkou mezi účastníky je, zda omezení ručení do maximální výše uvedené v záruční listině
se vztahuje na všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního
zajištění, či zda se vztahuje na každý jednotlivý celní dluh s tím, že celková zaručená částka
za všechny celní dluhy není omezena (není v celkové výši určena). Městský soud se přiklonil
k výkladu, že zárukou jsou zajišťovány do budoucna všechny celní dluhy téhož dlužníka,
které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění a které se sčítají. Konstatoval, že globální
zajištění celního dluhu je institutem veřejného práva, a tudíž není možné přistoupit
k rozšiřujícímu výkladu předmětných právních předpisů. Povinností celních orgánů je určit
výši konkrétního zajištění i v případě, že přesná výše celního dluhu není známa, musí však
jimi být odhadnuta nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly
nebo by mohly vzniknout. Městský soud dále uvedl, že mezi ručitelem a celním orgánem
musí být postavena najisto mj. zaručená výše celního dluhu, tedy konkrétní částka, ke které
se při učinění právního úkonu vztahovala ručitelova vůle. Ze záruční listiny jednoznačně
vyplývá, že závazek žalobce činí maximálně částku 37 000 000 Kč. Výklad stěžovatele
by podle městského soudu znamenal, že celková výše poskytovaného ručení není určitá,
a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný pro neurčitost a v rozporu s institutem
ručení vůbec.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí městského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §256 celního zákona (ve znění do účinnosti zák. č. 113/1997 Sb.,
tj. do 1. 7. 1996) na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu,
který vznikl, nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Podle §257 odst. 1
celního zákona, stanoví - li celní předpisy povinné zajištění celního dluhu, určí celní orgány
toto zajištění ve výši, kterou je přesná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, jestliže
je možno tuto výši bezpečně určit v době, kdy je zajištění požadováno, nebo celními orgány
odhadnutá nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly nebo by
mohly vzniknout, v ostatních případech.
Spornou výkladovou otázkou v dané věci je, zda maximální částka uvedená v záruční
listině znamená konečnou výši ručení, nebo zda celková částka za všechny celní dluhy tohoto
dlužníka není omezena a v záruční listině uvedená výše se vztahuje pouze na jednotlivý celní
dluh.
Kasační stížností nastolenou právní otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku ze dne 23. 9. 2005, č. j. 5 Afs 206/2004 - 71 (publikováno pod. č. 917/2006 Sb.
NSS), kdy dospěl k názoru, že v případě globálního zajištění celního dluhu, který vznikl nebo
by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění každého celního dluhu
v době trvání záruky až do výše částky uvedené v záruce. Tento svůj právní názor je však
Nejvyšší správní soud nucen revidovat, a to z následujících důvodů:
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné v projednávané věci uvést, že podstata
právního názoru, obsaženého ve výše uvedeném rozsudku zdejšího soudu, byla zásadním
způsobem zpochybněna nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp.zn. I. ÚS 643/06.
Situací nesouladu mezi právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu a rozsudku
Nejvyššího správního soudu se zdejší soud zabýval např. již v rozhodnutí ze dne 14. 9. 2005,
č. j. 2 Afs 180/2004 - 44 (dostupné na www.nssoud.cz) a dospěl k závěru, že správní soudy
(včetně Nejvyššího správního soudu) jsou povinny ve své další rozhodovací činnosti
respektovat právní názor Ústavního soudu ČR, byť zmiňované rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu (č. j. 5 Afs 206/2004 - 71) nebude nahrazeno žádným rozhodnutím
rozšířeného senátu. Konstatoval přitom, že setrvalou a vnitřně nerozpornou judikaturu
Ústavního soudu nelze vnímat jako naroveň postavenou právním předpisům (zákonům), nýbrž
jako závazná interpretační vodítka při rozhodování ve skutkově a právně obdobných věcech,
od nichž je sice možný odklon, to však pouze ve výjimečných a racionálně odůvodněných
případech.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 především připomněl, že ručení bank
za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem. Konstatoval, že spolupracuje-li osoba
s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň
obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti
neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak,
jakoby pochybil orgán veřejné moci sám. S odkazem na svou setrvalou judikaturu rovněž
konstatoval, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny), tedy při
de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny ve smyslu čl. 4
odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl základních práv a svobod - tedy v případě pochybností
postupovat mírněji (in dubio mitius). Ústavní soud zdůraznil, že předmětná právní úprava byla
zcela nepřehledná, což mělo, s ohledem na vztah kvality zákona představujícího zásah
do vlastnictví k jeho výkladu, nutit orgány veřejné moci k výkladové umírněnosti, která
by více šetřila základní právo žalobce. Zákon a prováděcí vyhláška byly před datem
1. 7. 1998 podle tohoto nálezu nejasné. Ústavní soud konkrétně uvedl, že: „Pro posouzení
věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky, vymezené platností té které právní
úpravy globálního zajištění celního dluhu (viz bod 55 a násl.). Stěžovatelka nepochybně
musela počítat s možností opakovaného plnění teprve až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb.
Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné vodítko nedala. Rozlišování mezi
užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem není, již jen proto, že samy celní
úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních dluhů (srov. např. výše body 18
a 36), resp. tvar „dluh“ v praxi slouží k označení celé skupiny pohledávek (tzv. synekdocha,
užívající logiku pars pro toto). Ministerstvo financí ČR uvedlo do právního řádu pojmy
globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996), na základě celního
zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního dluhu (§256)
a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního zajištění (§257 odst.
3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost zřetelně tento záměr
promítnout do textu vyhlášky.“ V souzené věci se pak jedná o záruční listinu ze stejného
období, jaké bylo předmětem rozhodování Ústavního soudu.
Ústavní soud tedy došel k názoru, že výklad uplatněný stěžovatelem: „zasáhl
do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit
z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných
právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální
výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně
daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického
práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní
úpravy, kterou sama vyvolala.“
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že napadené rozhodnutí městského soudu
odpovídá závěrům Ústavního soudu ČR, jímž jsou konkrétně vyvráceny vznesené kasační
námitky.
V.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl po přezkoumání kasační
stížnosti k závěru, že tato není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
VI.
O náhradě nákladů řízení soud rozhodl podle §60 odst. 1, 2 (§120) s. ř. s.,
když žalovaný ve věci úspěšný nebyl a žalobci náklady řízení nevznikly.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2007
JUDr. Miluše Došková
předsedkyně senátu