ECLI:CZ:NSS:2007:2.AFS.72.2006
sp. zn. 2 Afs 72/2006 - 89
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: K. a. s.,
zastoupeného JUDr. Jaroslavem Polanským, advokátem se sídlem Elišky Peškové 15/735,
Praha 5, proti žalovanému: Celnímu ředitelství v Praze, se sídlem Washingtonova 11, Praha
1, v řízení o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Městského soudu ze dne 14. 12.
2005, č. j. 10 Ca 145/2005 - 39,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žalovaný je povinen uhradit žalobci K. a. s. náklady řízení o kasační stížnosti
ve výši 2856 Kč k rukám je ho zástupce, advokáta JUDr. Jaroslava Polanského, do 60
dnů od právní moci tohoto rozsudku..
Odůvodnění:
I.
Žalovaný včas podanou kasační stížností brojí proti shora označenému rozsudku
Městského soudu v Praze, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 23. 2. 2005,
zn. 11320/04-21-39, a věc mu byla vrácena k dalšímu řízení.
Stěžovatel ve své kasační stížnosti namítá, že vydáním zrušeného správního
rozhodnutí k nezákonnosti nedošlo a nesouhlasí s výkladem institutu globálního zajištění
celního dluhu provedeného městským soudem.
Stěžovatel se domnívá, že názor městského soudu, podle něhož soud dovozuje
povinnost plnění daňového dlužníka toliko do limitu nejvyšší částky uvedené v záruční listině
za souhrn dluhů dlužníka, se opírá o účelovou interpretaci ustanovení §256 a §257 celního
zákona. Stěžovatel ze stejných ustanovení dovozuje dopad globální záruky na každý celní
dluh, pro který byl tento způsob zajištění celním úřadem akceptován a který vznikl
nebo by mohl vzniknout v budoucnu z jedné nebo několika operací, přičemž z poukazem
na ustanovení §121 odst. 1 celního zákona lze citovanou operací rozumět přijetí celního
prohlášení s návrhem na propuštění zboží do volného oběhu, případně podle ustanovení
§121 odst. 2 téhož zákona podání celního prohlášení a návrhu na propuštění zboží do celních
režimů vyjmenovaných v ust. §133 celního zákona. Jako jednu operaci odvolací orgán chápe
například propuštění zboží do volného oběhu, zatímco příklad pro více operací shledává
v okolnostech, kdy deklarant navrhne zboží nejdříve do režimu uskladňování v celním skladu
a následně do režimu volný oběh. V obou variantách však přichází v úvahu vznik celního
dluhu pouze jednou. Zásadu jednoznačného určení výše závazku ručitele akcentovanou
městským soudem stěžovatel na rozdíl od něj vztahuje k vzniklému celnímu dluhu, případně
k celnímu dluhu, jenž by mohl v souvislosti s dovozní operací vzniknout. Stěžovatel
zdůraznil, že nelze mít pochybnosti o tom, že v jednotlivých dovozních případech
vztahujících se ke konkrétnímu celnímu dluhu nelze spravedlivě po ručiteli požadovat
zaručení vyšší částky, než je uvedena jako nejvyšší částka v záruční listině. Pokud však součet
takto individuálně vzniklých celních dluhů přesáhne nejvyšší částku uvedenou v záruční
listině, je nutno konstatovat, že právní úprava takovou shodu okolností expl icitně neřeší,
a to zcela zřejmě z toho důvodu, že vzhledem ke smyslu této úpravy nepřichází v souvislosti
s globálním zajišťováním celního dluhu vůbec v úvahu.
Uplatnění poslední věty §257 celního zákona výslovně zmiňující globální zajištění,
lze dle názoru stěžovatele interpretovat pouze v těch případech, kdy jde například o zajištění
celního dluhu vzniklého v souvislosti s propuštěním zboží do režimu dočasného použití
s částečným osvobozením od cla, tj. za okolností, kdy celní dluh pravidelně měsíčně roste
o stanovenou procentní míru. Tvrzením soudu podle stěžovatele nesvědčí ani znění ust. §257
odst. 1 písm. b) celního zákona, které upravuje stanovení výše zajištěného celního dluhu
a které používá jak pojem celní dluh, tak pojem celní dluhy, neboť upravuje výši zajištění
v případech individuálního zajištění celního dluhu a současně v případech globálního
či paušálního celního dluhu, u nichž po dobu zajištění zpravidla dochází k zajištění řady
celních dluhů. Stěžovatel dále konstatoval, že zákonná úprava svědčí záměru zákonodárce
vztáhnout institut globálního celního zajištění vždy k individuálně určenému celnímu dluhu,
vzniklému za podmínek předvídaných celním zákonem a v logických souvislostech
s odkazem na znění záruční listiny, kterou se ručitel zavazuje k zajištění jednotlivého celního
dluhu nejvyšší částkou uvedenou v záruční listině. V případě konkrétního ručitele může
v krátké době součet zajišťovaných celních dluhů přesáhnout nejvyšší zaručenou částku
uvedenou v záruční listině, což však automaticky neznamená, že ručitel bude muset zmíněné
zajištěné dluhy splnit, neboť jeho povinnost nastupuje teprve tehdy, není-li celní dluh řádně
splněn dlužníkem. Stěžovatel zdůraznil, že nebylo možno požadovat po celních orgánech
vědomost o konkrétní výši plnění ručitele, zejména zda nejvyšší zaručená částka byla
již vyčerpána či nikoliv. Tvrzení soudu, že ručitel v systému globální záruky přebírá plnění
do výše nejvyšší částky uvedené v záruční listině a že jeho ručení je takto limitováno ke všem
celním dluhům téhož dlužníka, je v uvedených souvislostech neprůchodné, protože celní
orgány by v takovém systému nemohly vědět a ani jinak ověřit, zda vznikající celní dluh
je ještě krytý existující zárukou, nebo nikoliv. Soud podle stěžovatele musí odlišit akceptaci
ručitele pro ručení v systému globální záruky, které má formu písemného povolení, v tomto
případě rozhodnutí, od přijetí zajištění při konkrétním propouštění zboží do navrženého
režimu, kdy je posuzován jednotlivý případ, na který se vztahuje, a kdy jsou kontrolovány
podmínky vztahující se ke konkrétnímu celnímu režimu včetně podmínky zajištění celního
dluhu. Oba případy jsou i formálně rozlišeny tím, že v prvém případě je vydáváno rozhodnutí
o přijetí poskytnuté záruky a v druhém případě předkládá uživatel záruky osvědčení o záruce,
kterých je možno vydat více podle požadavku uživatele záruky. Z toho plyne, že předpisy
předpokládají, že globální záruka bude používána i souběžně, např. ve stejnou hodinu na více
celních úřadech. Vzhledem k tomu by celní orgány prakticky nikdy neměly jistotu, zda celní
dluh je v konkrétním případě skutečně zajištěn do výše uvedené v záruční listině. Právní
důsledek zmíněné nejistoty by se promítl do nemožnosti propuštění zboží do navrženého
režimu a zajištění celního dluhu globální zárukou by pak ztratilo svůj smysl. Jestliže soud
uvádí, že výklad provedený celními orgány by vedl k situaci, že celková výše ručení
požadovaná na ručiteli by nebyla určitá a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný
pro neurčitost, stěžovatel konstatuje, že se vždy jedná o závazek určitý – pro jednotlivé
případy. Stěžovatel dodává, že obdobná námitka byla uplatněna u Evropského soudu
pro lidská práva ve Štrasburku v rozhodnutích pod č. 55631/00 a 55728/00 na jejichž obsah
odkázal. Podle stěžovatele pak předvídatelnost závazku ručení podle ručící listiny uvedené
v Příloze č. 25 vyhl. č. 92/1993 Sb., nelze zpochybňovat dovoláním se na nejednoznačnost
předpisu. Možnost dvojího výkladu předpisu sama o sobě nezpůsobuje jeho
nepředvídatelnost. Celní orgány od počátku ve své většině podávaly výklad globálního ručení
jako ručení za každý jednotlivý dluh až do výše uvedené v záruční listině a banka se mohla
kdykoliv informovat o obsahu závazku uvedeného ve vzoru podle přílohy č. 25 výše zmíněné
vyhlášky. Stěžovatel závěrem upozornil na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 9. 2005, č. j. 5 Afs 206/2004-71.
Z těchto důvodů stěžovatel navrhl rozsudek městského soudu zrušit a věc vrátit
k dalšímu řízení.
II.
Žalobce ve svém vyjádření ke kasační stížnosti především uvedl, že se zcela
ztotožňuje s výkladem příslušných ustanovení celního zákona, tak jak jej provedl městský
soud. Žalobce zdůraznil, že podle jeho názoru je zřejmé, že z pojmu globálního zajištění
vyplývá, že se vztahuje na více možných dluhů dlužníka, k zajištění jehož dluhů je celní
záruka vystavena, avšak s tím, že souhrn dílčích dluhů je omezen nejvyšší částkou, po kterou
se ručení poskytuje a která je uvedena v záruční listině. Žalobce dále konstatoval, že výklad
stěžovatele by vedl k absurdním dopadům i z toho důvodu, že žalobce, jako banka, má
povinnost vytvářet rezervy a opravné položky pro případ, že by musel z titulu ručení plnit.
Při použití výkladu provedeném stěžovatelem by toto nebylo možné, protože by nešlo stanovit
celkovou možnou částku. Žalobce připomněl, že se v předmětné věci jedná o výklad
veřejnoprávní normy, která má být v případe nejasností vykládána ve prospěch subjektu
soukromého práva a ne naopak (v této souvislosti odkázal na rozhodnutí městského soudu
ze dne 26. 10. 1999, č. j. 38 Ca 87/99). Stěžovatel pak podle žalobce provedl nepřípustný
rozšiřující výklad dokonce bez opory v zákoně a v rozporu se zněním záruční listiny
vystavené účastníkem řízení. Žalobce nesouhlasí ani s tvrzením stěžovatele, že po něm není
možno požadovat vědomost o tom, zda byla celní záruka již vyčerpána či nikoliv. Logistické
obtíže státní správy podle něj nelze přesouvat na osoby soukromého práva. Za lichou žalobce
považuje i námitku stěžovatele, že měl znát koherentní výklad celních orgánů, když je zřejmé,
že tato problematika byla řešena českými soudy po dlouhou dobu nejednotně. V souvislosti
s argumentací stěžovatele poukazem na rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne
23. 9. 2005, č. j. 5 Afs 206/2004-71, pak navrhl postup podle §17 s. ř. s. Z těchto důvodů
navrhl kasační stížnost stěžovatele zamítnout.
Žalobce své vyjádření doplnil a Nejvyššímu správnímu soudu sdělil, že Ústavní soud
si v související věci vyžádal stanovisko České národní banky a Národního výboru
Mezinárodní obchodní komory v České republice. Z těchto stanovisek, která doložil,
podle něj vyplývá nejednotnost při posuzování a výkladu záručních listin podle celních
předpisů a které podle něj podporují jeho názor.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. s. ř. s. přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní
namítány důvody odpovídající ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s., kdy stěžovatel namítá,
že městský nesprávně posoudil otázku interpretace zákonné úpravy institutu globální celní
záruky. Jejím rozsahem a důvody je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3 s. ř. s.
vázán.
IV.
Ze správního a soudního spisu zjistil Nejvyšší správní soud následující skutečnosti
rozhodné pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti: Rozhodnutím ze dne 15. 4. 2004,
č. j. R/400024/2004, Celní úřad Beroun rozhodl o povinnosti ručitele k plnění za dlužníka,
kterým uložil žalobci povinnost podle ust. §260l celního zákona uhradit pohledávku ve výši
300 000 Kč na kterou se v záruční listině, přijaté rozhodnutím č. 044 Celního úřadu Beroun
pod č. j. PR-243/96/-044 ze dne 10. 4. 1996, zavázal ve smyslu ust. §260 odst. 1 celního
zákona splnit zaručenou výši pohledávky společně a nerozdílně s dlužníkem T., spol. s r. o.,
kterou tento ve stanovené lhůtě splatnosti neuhrad il. Proti tomuto rozhodnutí podal žalobce
odvolání, které stěžovatel svým žalobou napadeným rozhodnutím zamítl. Pro úplnost
Nejvyšší správní soud dodává, že Celní úřad Beroun na základě výše zmíněné záruční listiny
vydal celkem 55 rozhodnutí, kterými uložil žalobci povinnost zaplatit částku v celkovém
souhrnu přesahující 12 000 000 Kč. Žalobce stěžovatelovo rozhodnutí o odvolání napadl
žalobou, které městský soud vyhověl a rozhodnutí ze dne 25. 2. 2005, č. j. 13480/04-21-24
zrušil.
V odůvodnění svého rozsudku pak městský soud především uvedl, že spornou právní
otázkou mezi účastníky je, zda omezení ručení do maximální výše uvedené v záruční listině
se vztahuje na všechny celní dluhy téhož dlužníka, které vzniknou po dobu trvání globálního
zajištění, či zd a se vztahuje na každý jednotlivý celní dluh s tím, že celková zaručená částka
za všechny celní dluhy není omezena (není v celkové výši určena). Městský soud se přiklonil
k výkladu, že zárukou jsou zajišťovány do budoucna všechny celní dluhy téhož dlužníka,
které vzniknou po dobu trvání globálního zajištění a které se sčítají. Konstatoval, že globální
zajištění celního dluhu je institutem veřejného práva, a tudíž není možné přistoupit
k rozšiřujícímu výkladu předmětných právních předpisů. Povinností celních orgánů je určit
výši konkrétního zajištění i v případě, že přesná výše celního dluhu není známa, musí však
jimi být odhadnuta nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly
nebo by mohly vzniknout. Městský soud dále uvedl, že mezi ručitelem a celním orgánem
musí být postavena najisto mj. zaručená výše celního dluhu, tedy konkrétní částka,
ke které se při učinění právního úkonu vztahovala ručitelova vůle. Ze záruční listiny
jednoznačně vyplývá, že závazek žalobce činí maximálně částk u 300 000 Kč. Výklad
stěžovatele by podle městského soudu znamenal, že celková výše poskytovaného ručení není
určitá, a závazek takto sjednaný by byl absolutně neplatný pro neurčitost a v rozporu
s institutem ručení vůbec.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížností napadené rozhodnutí městského
soudu a dospěl k závěru, že kasační stížnost není důvodná.
Podle §256 celního zákona (ve znění do účinnosti zák. č. 113/1997 Sb.,
tj. do 1. 7. 1997) na žádost dlužníka povolí celní orgány globální zajištění celního dluhu,
který vznikl, nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací. Podle §257 odst. 1
celního zákona, stanoví - li celní předpisy povinné zajištění celního dluhu, určí celní orgány
toto zajištění ve výši, kterou je přesná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, jestliže
je možno tuto výši bezpečně určit v době, kdy je zajištění požadováno, nebo celními orgány
odhadnutá nejvýše možná výše příslušného celního dluhu nebo dluhů, které vznikly
nebo by mohly vzniknout, v ostatních případech.
Spornou výkladovou otázkou v dané věci je, zda maximální částka uvedená v záruční
listině znamená konečnou výši ručení, nebo zda celková částka za všechny celní dluhy tohoto
dlužníka není omezena a v záruční listině uvedená výše se vztahuje pouze na jednotlivý celní
dluh.
Kasační stížností nastolenou právní otázkou se již Nejvyšší správní soud zabýval
v rozsudku ze dne 23. 9. 2005, č. j. 5 Afs 206/2004-71 (publikováno pod. č. 917/2006 Sb.
NSS), kdy dospěl k názoru, že v případě globálního zajištění celního dluhu, který vznikl
nebo by mohl vzniknout z jedné nebo několika operací, jde o zajištění každého celního
dluhu v době trvání záruky až do výše částky uvedené v záruce. Tento svůj právní názor
je však Nejvyšší správní soud nucen revidovat, a to z následujících důvodů:
Nejvyšší správní soud považuje za nezbytné v projednávané věci uvést, že podstata
právního názoru, obsaženého ve výše uvedeném rozsudku zdejšího soudu, byla zásadním
způsobem zpochybněna nálezem Ústavního soudu ze dne 13. 9. 2007, sp.zn. I. ÚS 643/06.
Situací nesouladu mezi právním názorem vyjádřeným v nálezu Ústavního soudu a rozsudku
Nejvyššího správního soudu se zdejší soud zabýval např. již v rozhodnutí ze dne 14. 9. 2005,
č. j. 2 Afs 180/2004-44 (dostupné na www.nssoud.cz) a dospěl k závěru, že správní soudy
(včetně Nejvyššího správního soudu) jsou povinny ve své další rozhodovací činnosti
respektovat právní názor Ústavního soudu ČR, byť zmiňované rozhodnutí Nejvyššího
správního soudu (č. j. 5 Afs 206/2004 - 71) nebude nahrazeno žádným rozhodnutím
rozšířeného senátu. Konstatoval přitom, že setrvalou a vnitřně nerozpornou judikaturu
Ústavního soudu nelze vnímat jako naroveň postavenou právním předpisům (zákonům), nýbrž
jako závazná interpretační vodítka při rozhodování ve skutkově a právně obdobných věcech,
od nichž je sice možný odklon, to však pouze ve výjimečných a racionálně odůvodněných
případech.
Ústavní soud v nálezu sp. zn. I. ÚS 643/06 především připomněl, že ručení bank
za celní dluh je tradičním veřejnoprávním institutem. Konstatoval, že spolupracuje-li osoba
s orgánem veřejné moci při tvorbě správního aktu, nelze od ní očekávat vyšší stupeň
obezřetnosti než od orgánu veřejné moci samotné. Pochybí-li soukromá osoba při této činnosti
neúmyslně anebo není-li prokázáno zanedbání její pečlivosti, má být věc posouzena tak,
jakoby pochybil orgán veřejné moci sám. S odkazem na svou setrvalou judikaturu
rovněž konstatoval, že při ukládání a vymáhání daní dle zákona (čl. 11 odst. 5 Listiny),
tedy při de facto odnětí části nabytého vlastnictví, jsou orgány veřejné moci povinny
ve smyslu čl. 4 odst. 4 Listiny šetřit podstatu a smysl zá kladních práv a svobod - tedy
v případě pochybností postupovat mírněji (in dubio mitius). Ústavní soud zdůraznil,
že předmětná právní úprava byla zcela nepřehledná, což mělo, s ohledem na vztah kvality
zákona představujícího zásah do vlastnictví k jeho výkladu, nutit orgány veřejné moci
k výkladové umírněnosti, která by více šetřila základní právo žalobce. Zákon a prováděcí
vyhláška byly před datem 1. 7. 1998 podle tohoto nálezu nejasné. Ústavní soud konkrétně
uvedl, že: „Pro posouzení věci je důležité důsledně rozlišovat jednotlivé časové úseky,
vymezené platností té které právní úpravy globálního zajištění celního dluhu (viz bod 55
a násl.). Stěžovatelka nepochybně musela počítat s možností opakovaného plnění teprve
až po přijetí vyhlášky č. 135/1998 Sb. Ani novela celního zákona č. 113/1997 Sb. totiž jasné
vodítko nedala. Rozlišování mezi užíváním gramatických tvarů dluh a dluhy takovým vodítkem
není, již jen proto, že samy celní úřady používají slovo dluh pro označení souhrnu celních
dluhů (srov. např. výše body 18 a 36), resp. tvar „dluh“ v praxi slouží k označení celé skupiny
pohledávek (tzv. synekdocha, užívající logiku pars pro toto). Ministerstvo financí ČR uvedlo
do právního řádu pojmy globální, paušální a individuální záruka (s účinností od 15. 1. 1996),
na základě celního zákona, který (bez dalšího) zmiňoval možnost globálního zajištění celního
dluhu (§256) a (pouze) umožňoval upravit prováděcí vyhláškou podmínky paušálního
zajištění (§257 odst. 3). Chtělo-li ministerstvo měnit dosavadní stav (a praxi), mělo povinnost
zřetelně tento záměr promítnout do textu vyhlášky.“ V souzené věci se pak jedná o záruční
listinu ze stejného období, jaké bylo předmětem rozhodování Ústavního soudu.
Ústavní soud tedy došel k názoru, že výklad uplatněný stěžovatelem: „ zasáhl
do stěžovatelčina práva vlastnit majetek (čl. 11 odst. 1 Listiny), neboť byla nucena zaplatit
z titulu ručení více, než mohla v době vystavení záruky s ohledem na znění tehdy platných
právních předpisů a tehdejší praxi důvodně očekávat. Snaha státu maximalizovat fiskální
výnosy je legitimní a ústavním pořádkem aprobovaná, avšak musí respektovat předem jasně
daný zákonný rámec, jinak dochází k ústavně neaprobovatelnému zásahu do vlastnického
práva v rozporu s čl. 11 odst. 5 Listiny. Veřejná moc nemůže využívat nejasnost právní
úpravy, kterou sama vyvolala.“
Nejvyšší správní soud proto konstatuje, že napadené rozhodnutí městského soudu
odpovídá závěrům Ústavního soudu ČR, jímž jsou konkrétně vyvráceny vznesené kasační
námitky.
V.
Z výše uvedených důvodů Nejvyšší správní soud dospěl po přezkoumání kasační
stížnosti k závěru, že tato není důvodná, a proto ji zamítl (§110 odst. 1 s. ř. s.).
VI.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto pr ávo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona. Naopak žalobce měl ve věci úspěch, má proto podle §60 s. ř. s.
právo na náhradu důvodně vynaložených nákladů řízení před soudem. Ze soudního spisu
vyplývá, že žalobce je zastoupen advokátem a podal vyjádření ke kasační stížnosti
(to, že bylo podáno v několika dokumentech, nemění nic na skutečnosti, že se jedná o jeden
úkon právní služby). Soud mu proto přiznal n áhradu nákladů řízení, která spočívá v odměně
za jeden úkon právní služby v částce 2100 Kč,- [§7, §9 odst. 3 písm. f) a §11 odst. 1
písm. b) vyhlášky č. 177/1996 Sb., advokátního tarifu, ve znění pozdějších předpisů]
a v náhradě hotových výdajů v částce 300 Kč (§13 odst. 3 téže vyhlášky). Protože zvolený
advokát je plátcem daně z přidané hodnoty (dále jen daň), zvyšuje se tento nárok o částku
odpovídající dani, kterou je tato osoba povinna z odměny za zastupování a z náhrad hotových
výdajů odvést podle zákona č. 235/2004 Sb., o dani z přidané hodnoty, ve znění pozdějších
předpisů (dále jen zákon o dani z přidané hodnoty). Částka daně, vypočtená podle ustanovení
§37 písm. a) a §47 odst. 3 zákona o dani z přidané hodnoty, činí 456 Kč. Celkem je tedy
žalovaný povinen uhradit žalobci 2856 Kč.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 27. září 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu