ECLI:CZ:NSS:2007:2.APS.4.2007:111
sp. zn. 2 Aps 4/2007 - 111
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Miluše Doškové a JUDr. Karla Šimky v právní věci žalobce: H. A. A.-D.,
zastoupený advokátkou Mgr. Bohdanou Novákovou, se sídlem Pod Terebkou 12, Praha 4,
proti žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Nad Štolou 3, PP 21/OAM, Praha 7,
o kasační stížnosti žalobce proti usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007,
č. j. 10 Ca 49/2007 - 74,
takto:
Usnesení Městského soudu v Praze ze dne 29. 6. 2007, č. j. 10 Ca 49/2007 - 74,
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Žalobce (dále jen „stěžovatel“) včas podanou kasační stížností brojí proti shora
označenému usnesení Městského soudu v Praze, kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti
nezákonnému zásahu Ministerstva vnitra (dále jen „žalovaný“), který spatřuje jednak v tom,
že dne 4. 9. 2006 nebyl ukončen jeho pobyt v přijímacím středisku v tranzitním prostoru
mezinárodního letiště letišti P. – R. a jednak v tom, že dne 7. 9. 2006 byl umístěn do zařízení
Ministerstva vnitra v obci V. P., zřízeného jako detašované pracoviště uvedeného přijímacího
střediska.
Stěžovatel v kasační stížnosti uplatňuje důvod obsažený v ustanovení §103 odst. 1
písm. e) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní (dále jen „s. ř. s.“), tj. nezákonnost
rozhodnutí o odmítnutí návrhu.
K závěru městského soudu, že pro přezkum zákonnosti svého zbavení osobní svobody
má využít řízení podle §200o zákona č. 99/1963 Sb., občanského soudního řádu (dále jen
„o. s. ř.“), stěžovatel uvádí, že řízení podle §200o o. s. ř. se vztahuje na zcela odlišné situace
a zákon neumožňuje toto řízení využít cizinci, který je zbaven svobody v jiném zařízení
než zařízení pro zajištění cizinců ve smyslu hlavy XII. zákona o pobytu cizinců,
a to na základě §124 odst. 1 citovaného zákona. Pro tento závěr podle stěžovatele svědčí
několik skutečností.
1. Znění §200o odst. 1 o. s. ř., resp. poznámka pod čarou č. 34e, která odkazuje přímo
na zákon o pobytu cizinců a přesto, že nemá normativní povahu, je v daném případě
důležitým interpretačním vodítkem, které nelze ignorovat.
2. Znění §200o odst. 2 o. s. ř., kdy povinnou náležitostí návrhu je označení
rozhodnutí, jímž bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele. V daném případě
však žádné rozhodnutí vydáváno není a nezákonnost zásahu správního orgánu spočívá naopak
v jeho nečinnosti, tj. v nedopravení cizince do azylového zařízení na území České republiky.
3. Znění §200p odst. 2 označuje za účastníka řízení policii, zatímco v předmětné věci
je účastníkem řízení Ministerstvo vnitra.
4. Znění §200q o. s. ř., které hovoří o tom, že návrh lze podat prostřednictvím orgánu
policie, jakož i znění ustanovení §200u o. s. ř. upravující povinnosti orgánu policie, nařídí-li
soud propuštění cizince na svobodu, zatímco v daném případě je dotčeným orgánem
Ministerstvo vnitra.
Ve světle výše uvedeného pak stěžovatel uzavírá, že jeho postavení a postavení osoby
mající právo zahájit řízení podle §200o o. s. ř. se shoduje pouze v tom, že jsou oba cizinci.
Nejedná se tedy o pouhý rozšiřující výklad citovaného ustanovení o. s. ř. provedený
městským soudem, ale o vytvoření normy zcela nové, což považuje za rozporné se samotnými
základy demokratického státu, neboť v souladu s teorií dělby moci soud není nadán mocí
zákonodárnou. Navrhuje proto Nejvyššímu správnímu soudu, aby napadené usnesení
městského soudu zrušil a věc mu vrátil zpět k dalšímu řízení.
Žalovaný ve svém vyjádření ke kasační stížnosti poukazuje na absenci povinného
zastoupení stěžovatele (pozn. soudu: žalovanému byla kasační stížnost patrně zaslána bez
kopie plné moci advokátce) a dále se ztotožňuje s argumentací městského soudu v tom, proč
je v případech zajištění cizince podle §73 zákona č. 325/1999 Sb., o azylu, vhodnější
využívat postupy podle §200o a násl. o. s. ř.
V souzené věci Nejvyšší správní soud z předmětného správního spisu především
zjistil, že dne 12. 8. 2006 stěžovatel přiletěl na mezinárodní letiště P. – R. a následně byl na
základě §73 odst. 1 zákona o azylu, ve znění ve znění účinném do 31. 8. 2006, umístěn do
přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště P. – R., neboť v tranzitním
prostoru učinil prohlášení o úmyslu požádat o azyl na území České republiky. Žádost o
udělení azylu, resp. mezinárodní ochrany podle §10 zákona o azylu, podal dne 30. 8. 2006 a
tímto dnem s ním bylo zahájeno řízení v předmětné věci. Téhož dne s ním byl proveden
pohovor k žádosti o udělení azylu. Dne 7. 9. 2006 mu bylo doručeno rozhodnutí Ministerstva
vnitra ze dne 1. 9. 2006, č. j. OAM-1080/LE-05-07-2006, kterým byla jeho žádost o udělení
mezinárodní ochrany zamítnuta jako zjevně nedůvodná podle §16 odst. 1 písm. h) zákona o
azylu. Proti tomuto rozhodnutí stěžovatel podal žalobu ke Krajskému soudu v Praze, jež byla
zamítnuta stejně jako následná kasační stížnost proti tomuto rozsudku Krajského soudu
v Praze. Mezitím, dne 7. 9. 2006, byl Ministerstvem vnitra přemístěn z Přijímacího střediska
P. – R. do zařízení ve V. P.
Následně podal k městskému soudu žalobu ze dne 21. 12. 2006 proti nezákonnému
zásahu správního orgánu, kterou městský soud napadeným usnesením odmítl. Ztotožnil
se v něm přitom s názorem stěžovatele v tom, že jeho umístění v přijímacím středisku je třeba
považovat za zbavení osobní svobody ve smyslu čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod, publikované jako sdělení federálního ministerstva zahraničních věcí pod
č. 209/1992 Sb., a čl. 8 Listiny základních práv a svobod. V této souvislosti však dospěl
k závěru, že žaloba na ochranu před nezákonným zásahem správního orgánu podle §82 s. ř. s
nesplňuje požadavky na včasnou a účinnou soudní ochranu tak, jak vyplývá z čl. 5 Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod a navazující judikatury Evropského soudu
pro lidská práva. Procesní postup, který s. ř. s. pro řízení o této žalobě stanoví, totiž
neumožňuje správnímu soudu reagovat na podaný návrh okamžitě, tedy v časovém horizontu
dnů, byť by i o něm rozhodoval přednostně. Navíc lhůty pro podání této žaloby uvedené
v ustanovení §84 s. ř. s. brání tomu, aby byl takový návrh podán kdykoli během umístění
cizince v přijímacím středisku. Na druhou stranu městský soud konstatoval, že se nedomnívá,
že by cizinec umístěný v přijímacím středisku neměl k dispozici jiné právní prostředky soudní
ochrany. Podle názoru městského soudu je totiž takový cizinec oprávněn obrátit se na soud
v občanském soudním řízení s návrhem na zahájení řízení podle §200o a násl. o. s. ř. Jedná se
sice o procesní ochranu vloženou do o. s. ř. pro účely soudní ochrany v případě zajištění
cizince za účelem správního vyhoštění podle §124 odst. 1 zákona č. 326/1999 Sb., o pobytu
cizinců, avšak městský soud nevidí žádný důvod, proč by ustanovení §200o o. s. ř. nemohlo
představovat žalobní legitimaci i pro cizince v případě jeho umístění do přijímacího střediska
na základě §73 odst. 1 zákona o azylu. Nebrání tomu ani skutečnost, že §200o o. s. ř.
obsahuje poznámku pod čarou odkazující na zákon o pobytu cizinců, neboť tyto nemají
dle judikatury Ústavního soudu normativní povahu a jedině v řízení podle citovaného
ustanovení o. s. ř. se takovému cizinci dostane soudní ochrany odpovídající požadavkům
Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, neboť příslušný soud je o takové
žalobě povinen rozhodnout přednostně a s největším urychlením a není povinen nařizovat
jednání, pokud je z obsahu spisu nepochybné, že nejsou splněny zákonné podmínky pro trvání
zajištění. Navrhovatel má i v případě zamítnutí návrhu právo domáhat se ze stejných důvodů
dalšího přezkoumání zákonnosti zajištění, a to po uplynutí 3 týdnů od právní moci rozhodnutí.
Městský soud připustil, že některá procesní ustanovení bude třeba aplikovat pouze
analogicky, neboť namísto orgánu policie by v daném případě bylo žalovaným Ministerstvo
vnitra, vycházel však z ustálené judikatury Ústavního soudu, podle níž je třeba dát přednost
byť i extenzivnímu výkladu zákonných ustanovení, pokud je ústavně konformní, před
výkladem, jenž by ústavnímu pořádku odporoval.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadené usnesení Městského soudu v Praze
v rozsahu kasační stížnosti a v rámci uplatněných důvodů (§109 odst. 2, 3 s. ř. s) a dospěl
k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Jediným a současně rozhodným důvodem kasační stížnosti je důvod uvedený pod
ustanovením §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s., přičemž otázkou, kterou bylo třeba v rámci
posouzení zákonnosti napadeného usnesení vyřešit, bylo, zda v daném případě existovaly
podmínky pro věcné projednání žaloby proti nezákonnému zásahu nebo zda existuje možnost
domáhat se ochrany jinými právními prostředky, konkrétně návrhem podle §200o o. s. ř.,
jenž stanoví následující:
(1) „Jestliže nebylo ukončeno zajištění cizince podle zvláštního právního předpisu, 34e)
může se cizinec obrátit na soud s návrhem, aby nařídil jeho propuštění na svobodu z důvodu,
že nejsou splněny podmínky pro trvání jeho zajištění stanovené zvláštním právním předpisem.
(2) Návrh musí kromě obecných náležitostí (§42 odst. 4, §79 odst. 1) obsahovat označení
rozhodnutí, jímž bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele, musí být uvedeno,
v jakých skutečnostech navrhovatel spatřuje nezákonnost trvání zajištění, označení důkazů,
jichž se navrhovatel dovolává, a musí z něj být patrno, čeho se navrhovatel domáhá.
(3) Navrhovatel je povinen k návrhu připojit listinné důkazy, jichž se dovolává, pokud
nejde o listinné důkazy, které jsou obsaženy ve spisech odpůrce, které se vydaného rozhodnutí
týkají.“
Stěžovatel se naopak nedovolával postupu podle tohoto ustanovení, nýbrž podle
§82 s. ř. s., v souladu s nímž je k podání žaloby legitimován každý, kdo tvrdí, že byl přímo
zkrácen na svých právech nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením (dále jen
„zásah“) správního orgánu, který není rozhodnutím a byl zaměřen přímo proti němu nebo
v jeho důsledku bylo proti němu přímo zasaženo; taková osoba se může žalobou u soudu
domáhat ochrany proti zásahu, trvá-li nebo trvají jeho důsledky anebo hrozí-li jeho
opakování. Žaloba je však nepřípustná, lze-li se ochrany nebo nápravy domáhat jinými
právními prostředky nebo domáhá-li se žalobce pouze určení, že zásah byl nezákonný
(§85 s. ř. s.).
V této souvislosti Nejvyšší správní soud konstatuje, že řízení o ochraně před
nezákonným zásahem, pokynem nebo donucením správního orgánu je subsidiární formou
soudní ochrany ve správním soudnictví, která pokrývá širokou škálu tzv. faktických zásahů
a která nastupuje jen v případě, že jiná právní možnost ochrany chybí. V daném případě
městský soud tuto absenci právní ochrany neshledal s tím, že soudní ochrana stěžovatele
je zde zajištěna postupem podle §200o a násl. o. s. ř., tedy projednáním a rozhodnutím věci
v civilním řízení a nikoli ve správním soudnictví. Tomuto závěru však Nejvyšší správní soud
nepřisvědčil.
Ustanovení §200o a násl. o. s. ř. upravují řízení o propuštění cizince ze zajištění.
Z procesního hlediska se jedná o řízení, jehož hmotně-právní základ leží v zákoně o pobytu
cizinců; ostatně citované ustanovení bylo do o. s. ř. vloženo s účinností od 1. 1. 2000 právě
tímto zákonem (viz část pátá, §188, bod. 2 zákona o pobytu cizinců), a to v souvislosti
se zavedením možnosti policie zajistit cizince za účelem správního vyhoštění až na dobu
180 dnů. Důvody, pro které je policie oprávněna zajistit cizince, jemuž bylo doručeno sdělení
o zahájení řízení o správním vyhoštění, stanoví §124 odst. 1 zákona o pobytu cizinců a jedná
se o následující situace: je-li nebezpečí, že by cizinec mohl 1) ohrozit bezpečnost státu,
2) závažným způsobem narušit veřejný pořádek nebo 3) mařit či ztěžovat výkon rozhodnutí
o správním vyhoštění. Toliko v případě existence některého z těchto tří zákonných důvodů
lze tedy cizince zajistit (vydat rozhodnutí o jeho zajištění) a následně umístit do zařízení pro
zajištění cizinců. Procesní ochrana takto zajištěného cizince byla původně garantována pouze
§200o a násl. o. s. ř., dle kterého bylo možné jednak přezkoumat zákonnost samotného
rozhodnutí orgánu policie o zajištění cizince a jednak nařídit propuštění cizince, pokud nebyly
splněny shora uvedené důvody pro jeho další zajištění. V návaznosti na přijetí nové právní
úpravy správního soudnictví se pak s účinností od 1. 1. 2003 dané řízení podle o. s. ř.
rozpadlo do dvou různých typů řízení: jednak na „klasický“ soudní přezkum rozhodnutí
správního orgánu (policie) o zajištění, kdy probíhá žalobní řízení ve správním soudnictví
(§65 a násl. s. ř. s.), a jednak na řízení, v němž soud rozhoduje o tom, zda shora jmenované
důvody pro zajištění pominuly a zda cizince ze zajištění propustí (§200o a násl. o. s. ř).
Takto v současnosti nastavená soudní kontrola zákonnosti zajištění cizince tedy v prvé
řadě předpokládá, že bylo vydáno rozhodnutí o zajištění dle zákona o pobytu cizinců. Teprve
od jeho existence a zejména důvodů v něm uvedených se potom odvíjí přezkum
předpokládaný §200o o. s. ř., jenž ve svém odst. 2 dokonce stanoví označení rozhodnutí, jímž
bylo pravomocně rozhodnuto o zajištění navrhovatele, jako nezbytnou obsahovou náležitost
návrhu. Naproti tomu umístění cizince do přijímacího střediska v tranzitním prostoru
mezinárodního letiště vychází z jediného předpokladu, a sice že cizinec, který přiletí, učiní
v tranzitním prostoru prohlášení o úmyslu požádat o mezinárodní ochranu, přičemž jeho další
držení v tomto středisku je determinováno rychlostí, s jakou probíhá předmětné azylové
řízení, příp. jeho výsledkem, neboť §73 odst. zákona o azylu stanoví:
„(1) Policie umístí do přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště
cizince, jenž učinil prohlášení o mezinárodní ochraně v tomto prostoru.
(2) Ministerstvo dopraví cizince do jiného ministerstvem určeného azylového zařízení
na území, jestliže
a) nevydá rozhodnutí do 5 dnů ode dne zahájení řízení o udělení mezinárodní ochrany, nebo
b) soud nevydá rozhodnutí do 45 dnů ode dne podání žaloby proti rozhodnutí ministerstva.
(3) Cizinec, který je umístěn v přijímacím středisku podle odstavce 1 v době nabytí právní
moci rozhodnutí, jímž se
a) mezinárodní ochrana neuděluje,
b) žádost o udělení mezinárodní ochrany zamítá jako zjevně nedůvodná, nebo
c) řízení o udělení mezinárodní ochrany zastavuje, nesmí toto středisko opustit do doby
vycestování mimo území.“
Dále podle ustanovení §46 odst. 2 zákona o azylu: „žadatel o udělení mezinárodní
ochrany nesmí opustit přijímací středisko v transitním prostoru mezinárodního letiště
ani po ukončení úkonů uvedených v odstavci 1“ (tj. po provedení identifikačních úkonů,
lékařského vyšetření, udělení víza a vydání průkazu žadatele o udělení mezinárodní ochrany,
příp. po ukončení karantény nebo jiného opatření v souvislosti s ochranou veřejného zdraví).
Zákonem stanovené konkrétní důvody vyžadující individuální hodnocení věci tak jako
v případě zajištění cizince zde tedy dány nejsou a není vydáváno ani žádné rozhodnutí
ohledně umístění cizince do Přijímacího střediska P. – R. V takovém případě proto podle §
200o o. s. ř. není co přezkoumávat, neboť ke zbavení osobní svobody cizince dochází nikoli
rozhodnutím, ale ze zákona (ex lege), a to v důsledku skutečnosti, že přistál na letišti a v
tranzitním prostoru projevil úmysl požádat o mezinárodní ochranu; navíc z logiky věci nelze
ani uvažovat o pominutí daného důvodu tak, jak v citovaném ustanovení předpokládá o. s. ř. Z
hlediska smyslu a účelu se tak jedná o dva zcela odlišné instituty, které nelze zaměňovat a
dovozovat, že ochrana cizince zajištěného za účelem správního vyhoštění a cizince
umístěného do přijímacího střediska tranzitního prostoru mezinárodního letiště má podobný
režim. Ostatně i sám městský soud vychází z toho, že úprava řízení dle §200o a násl. o. s. ř.
je koncipována na řízení o žalobě cizince zajištěného dle zákona o pobytu cizinců. Není to
však pouze z důvodu, že na tento zákon výslovně odkazuje poznámka pod čarou č. 34e), ale
zejména proto, že celé ustanovení §200o a násl. o. s. ř. jednoznačně vychází z předpokladu,
že o zajištění bylo vydáno rozhodnutí dle výše uvedeného zákona, jehož důvody, resp. jejich
trvání, budou v přezkumném řízení prověřovány.
Vycházeje z této premisy proto Nejvyšší správní soud nesdílí názor městského soudu,
který postuloval aplikaci §200o o. s. ř. per analogiam i na případ umístění cizince a jeho
dalšího držení v přijímacím středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště. V daném
případě se totiž jedná o faktický stav, jemuž nepředchází vydání rozhodnutí, a proto v případě,
kdy má dotyčný cizinec pochybnosti o zákonnosti tohoto stavu (např. v důsledku překročení
zákonných lhůt pro vydání správního či soudního rozhodnutí či v důsledku svého přemístění
mimo tranzitní prostor tak, jako v daném případě), jsou splněny podmínky žalobní legitimace
podle §82 s. ř. s., neboť tato osoba nemá jinou zákonem upravenou možnost obrany.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy v daném případě nebyly splněny
podmínky pro odmítnutí žaloby proti nezákonnému zásahu ze strany Ministerstva vnitra pro
chybějící věcnou příslušnost městského soudu. Městský soud tak namísto odmítnutí žaloby
měl přistoupit k jejímu meritornímu posouzení a posoudit naplnění jednotlivých definičních
znaků nezákonného zásahu uvedených v ustanovení §82 s. ř. s.
Není totiž možno se domáhat ochrany před jakýmkoliv zásahem, ale pouze před
takovým, který, jak uvedl Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 17. 3. 2005,
sp. zn. 2 Aps 1/2005 (publ. pod č. 603/2005 Sb. NSS), kumulativně splňuje následující
podmínky. Žalobce musí být přímo (1. podmínka) zkrácen na svých právech (2. podmínka)
nezákonným (3. podmínka) zásahem, pokynem nebo donucením ("zásahem" správního
orgánu v širším smyslu) správního orgánu, které nejsou rozhodnutím (4. podmínka), a byly
zaměřeny přímo proti němu nebo v jejich důsledku bylo proti němu přímo zasaženo
(5. podmínka), přičemž „zásah“ v širším smyslu nebo jeho důsledky musí trvat nebo musí
hrozit opakování „zásahu“ (6. podmínka). Není-li byť jen jediná z uvedených podmínek
splněna, nelze ochranu podle §82 a násl. s. ř. s. poskytnout, přičemž uvedené definiční znaky
zásahu, tj. podmínky pod č. 1 až 3 a 5 až 6, jsou již hodnocením věcné legitimace ústící
do zákazu a příkazu správnímu orgánu nebo do zamítnutí žaloby (§87 odst. 2 a 3 s. ř. s.).
Pokud jde o otázku efektivnosti ochrany před nezákonným zásahem správního orgánu
v daném případě, konkrétně zejména o naplnění požadavku na včasnou soudní ochranu,
dospěl Nejvyšší správní soud k těmto závěrům.
Normativní základ institutu nezákonného zásahu obsahuje s. ř. s. v ustanoveních §82
a násl., jež nijak neupravují právně poměrně významný aspekt tohoto institutu, kterým
je rychlost řízení o žalobě proti nezákonnému zásahu správního orgánu. S ohledem
na charakter a časový rámec posuzované věci totiž rychlost jejího vyřízení představuje
základní předpoklad efektivity a funkcionální udržitelnosti dané soudní ochrany vůbec.
Požadavek přednostního vyřizování věcí je ovšem expressis verbis reflektován toliko
v §56 s. ř. s., který sice v odst. 2 stanoví povinnost soudu přednostně vyřizovat mimo jiné
návrhy a žaloby ve věcech mezinárodní ochrany, avšak v daném případě se pojmově nejedná
o žalobu ve věci mezinárodní ochrany, za kterou lze podle názoru zdejšího soudu považovat
toliko žalobu proti rozhodnutím ministerstva vnitra ve věci mezinárodní ochrany, mezi něž
podle §2 odst. 11 zákona o azylu patří: rozhodnutí o udělení azylu nebo doplňkové ochrany,
rozhodnutí o neudělení mezinárodní ochrany, rozhodnutí o zastavení řízení, rozhodnutí
o zamítnutí žádosti o udělení mezinárodní ochrany jako zjevně nedůvodné a rozhodnutí
o odnětí azylu nebo doplňkové ochrany. Jedná se tedy o taková rozhodnutí, která jsou
výsledkem řízení, jehož předmětem je posouzení žádosti o udělení mezinárodní ochrany,
přičemž shora uvedený výčet rozhodnutí vyjadřuje možná procesní vyústění předmětného
správního řízení. V daném případě se nicméně jedná o žalobu ve věci ochrany před
nezákonným zásahem správního orgánu, byť bezprostředně souvisejícím s řízením o udělení
mezinárodní ochrany. Tomuto závěru ostatně odpovídá i skutečnost, že v dané věci
nerozhodoval specializovaný samosoudce, nýbrž tříčlenný senát městského soudu
(§31 odst. 1 a 2 s. ř. s.).
Potřebu urychleného řízení je však v dané věci možné jednoznačně dovodit z Úmluvy
o ochraně lidských práv a základních svobod, pod jejíž ochranou se stěžovatel nacházel,
což ostatně připustil i městský soud, když se v napadeném usnesení ztotožnil s názorem
stěžovatele, že jeho umístění v přijímacím středisku je třeba považovat za zbavení osobní
svobody ve smyslu čl. 5 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, jenž zaručuje
právo na svobodu a osobní bezpečnost.
Čl. 1 odst. 2 Ústavy České republiky proklamativně stanoví, že Česká republika
dodržuje závazky, které pro ni vyplývají z mezinárodního práva. Tím, že respekt k těmto
závazkům byl vtělen do samotného uvozujícího článku Hlavy první Ústavy, lze jej chápat
jako ústavní generální klauzuli sui generis a zároveň jako jeden z nejpodstatnějších
charakteristických rysů ústavního pořádku České republiky prozařující celým jejím právním
řádem. Na tuto obecnou klauzuli pak navazuje čl. 10 Ústavy, který blíže stanoví,
že „vyhlášené mezinárodní smlouvy, k jejichž ratifikaci dal Parlament souhlas a jimiž
je Česká republika vázána, jsou součástí právního řádu; stanoví-li mezinárodní smlouva něco
jiného než zákon, použije se mezinárodní smlouva“. První věta klade výše specifikované
mezinárodní úmluvy na roveň vnitrostátním právním normám, druhá věta, za středníkem, pak
ukládá orgánům aplikujícím právo přednostně aplikovat mezinárodní úmluvu, jsou-li
ustanovení v ní obsažená v rozporu s normou vnitrostátní, která by jinak měla být aplikována.
Normou vnitrostátního práva, která měla být aplikována, je §82 a násl. s. ř. s., přičemž
absence výslovného požadavku rychlosti předmětného řízení o ochraně před nezákonným
zásahem správního orgánu není v souzené věci souladná s Úmluvou o ochraně lidských práv
a svobod, která je jako ratifikovaná a vyhlášená mezinárodní smlouva o lidských právech
a základních svobodách součástí ústavního pořádku České republiky (viz nález Ústavního
soudu ze dne 25. 6. 2002, sp. zn. Pl. ÚS 36/01, publikovaný pod č. 403/2002 Sb., a pod č. 80
Sb. n. u. US, sv. 26, str. 317) a která ve svém v čl. 5 odst. 4 uvádí, že: „každý, kdo byl zbaven
svobody zatčením nebo jiným způsobem, má právo podat návrh na řízení, ve kterém by soud
urychleně rozhodl o zákonnosti jeho zbavení svobody a nařídil propuštění, je-li zbavení
svobody nezákonné.“
Vycházeje z výše uvedeného tedy Nejvyšší správní soud k nastolené otázce
efektivnosti soudní ochrany poskytnuté stěžovateli podle §82 s. ř. s. uzavírá, že soudce
je ve své rozhodovací činnosti vázán nejen zákonem, ale také mezinárodní smlouvou,
která je součástí právního řádu (čl. 95 odst. 1 Ústavy České republiky), a proto při procesu
aplikace práva v dané věci bylo na místě zohlednit nejen všechna relevantní ustanovení
vnitrostátního práva, ale také závazky vyplývající pro Českou republiky z Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a přizpůsobit příslušné procesní postupy, které s. ř. s.
stanoví, tak, aby bylo možné rozhodnout urychleně v reálném čase a předejít tak případnému
odepření spravedlnosti (denegatio iustitiae).
Nad rámec výše uvedeného nutného odůvodnění považuje Nejvyšší správní soud
za vhodné obiter dictum připomenout svoji předchozí judikaturu, která se již zabývala jednou
z otázek nastolených stěžovatelem v žalobě, jejíž petit, kterého se stěžovatel domáhal,
doslovně ocitovaný zní: „Žalovanému se nařizuje ukončit nezákonný zásah spočívající
v držení žalobce v zařízení ve V. P. a ukončit pobyt žalobce v přijímacím středisku v
tranzitním prostoru mezinárodního letiště.“
Touto otázkou je legalita přemístění, resp. následného držení stěžovatele v zařízení
ve V. P., přičemž Nejvyšší správní soud se k ní vyjádřil ve svém rozsudku ze dne 22. 2. 2007,
sp. zn. 2 Azs 156/2006 (publ. na www.nssoud.cz), ve kterém se sice primárně zabýval
určením místní příslušností soudu, nicméně k dané otázce mimo jiné konstatoval: „…Pokud je
tedy žadatel o azyl přemístěn z přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního
letiště do jiného zařízení Ministerstva vnitra, je nutno na něj hledět jako na žadatele, jenž byl
dopraven do jiného azylového zařízení ve smyslu §73 odst. 2 zákona o azylu, byť se k tomuto
postupu Ministerstvo vnitra rozhodlo z jiných důvodů, než pro překročení lhůt v tomto
ustanovení uvedených. Nelze totiž akceptovat, že by na osobu, o níž je českou veřejnou mocí
nejen rozhodováno ve smyslu zákona o azylu, ale s níž je nadto touto mocí i fyzicky
manipulováno, jež je přemisťována a umisťována do zařízení nacházejícího se několik desítek
kilometrů od mezinárodního letiště, bylo nadále pohlíženo jako na osobu, jež dosud
nepřekročila české státní hranice a nedostala se tedy pod jurisdikci našeho státu. …Zdejší
soud, který nemůže akceptovat, že by zařízení ve V. P. mohlo být považováno za součást
„tranzitního prostoru mezinárodního letiště“, či za jakousi jeho exklávu, neboť takový přístup
by byl spíše účelovým a nikoli smysl zákona a práv respektujícím výkladem; považuje
stěžovatele za osobu nacházející se v okamžiku podání žaloby v azylovém zařízení
Ministerstva vnitra ve V. P., a toto místo považuje za jeho „místo pobytu“ ve smyslu §77
zákona o azylu. Místní příslušnost určená Krajskému soudu v Praze tak byla určena
správně.“
Prizmatem citovaného rozsudku proto na zařízení v obci V. P. nelze hledět jako na
detašované pracoviště přijímacího střediska v tranzitním prostoru mezinárodního letiště
P. - R., ale jako na „obyčejné“ azylové zařízení Ministerstva vnitra s tím, že osoby v tomto
zařízení umístěné měly všechna práva i povinnosti z toho plynoucí, včetně práva na opuštění
daného zařízení, přičemž právě v tom, že jim tato práva přiznána nebyla, resp. v tom, že dané
zařízení nemohly opustit, je třeba spatřovat takový zásah ze strany Ministerstva vnitra, jenž v
době pobytu stěžovatele v zařízení ve V. P. naplňoval jednotlivé definiční znaky nezákonného
zásahu uvedené v §82 s. ř. s. tak, jak byly judikovány již výše uvedeným rozsudkem
Nejvyššího správního soudu publikovaným pod č. 603/2005 Sb. NSS:
1. Stěžovatel byl přímo zkrácen na svém právu opustit dané zařízení;
2. zbavení jeho osobní svobody držením v daném zařízení nemělo zákonnou oporu,
neboť toto se nenacházelo v tranzitním prostoru mezinárodního letiště;
3. pojmově se jednalo o donucení ze strany Ministerstva vnitra, tj. o zásah v správního
orgánu v širším slova smyslu;
4. zásah nebyl rozhodnutím;
5. zásah byl zaměřen přímo proti stěžovateli a
6. v době podání žaloby, jakož i v době vydání napadeného usnesení městského soudu,
stále trval.
V souvislosti se shora uvedeným naplněním definičním znakem pod bodem 2, tj.
v souvislosti s Ministerstvem vnitra vytvořenou právní fikcí, že zařízení ve V. P., v němž byl
stěžovatel zadržován, je tranzitním prostorem mezinárodního letiště P. - R., považuje Nejvyšší
správní soud za nutné upozornit na základní ustanovení čl. 2 odst. 3 Ústavy České republiky a
čl. 2 odst. 2 Listiny základních práv a svobod, jež zakládají obecné pravidlo, podle kterého
státní moc lze uplatňovat jen v případech, v mezích a způsoby, které stanoví zákon. Právní
stát vyžaduje, aby podmínky, za nichž může být uplatněna státní moc, byly přesně
specifikovány a právem regulovány, a pro vytvoření shora uvedené fikce proto byla nutná
opora ve vnitrostátním, případně mezinárodním právu. V daném případě však žádná taková
opora neexistuje a nelze za ni považovat ani Směrnici Rady 2005/85/ES, o minimálních
normách pro řízení v členských státech o přiznávání a odnímání postavení uprchlíka (dále jen
„procedurální směrnice“), jež upravuje mimo jiné i řízení na hranicích (oddíl V), v jehož
rámci v čl. 35 odst. 5 stanoví, že: „V případě zvláštního druhu příjezdu nebo příjezdu velkého
počtu státních příslušníků třetí země nebo osob bez státní příslušnosti, které podávají žádost o
azyl na hranici nebo v tranzitním prostoru, kdy z praktického hlediska není možné použít
ustanovení odstavce 1 nebo zvláštní řízení stanovené v odstavcích 2 a 3, lze tato řízení
uplatnit také v případech a po dobu, kdy jsou tito státní příslušníci třetí země nebo osoby bez
státní příslušnosti běžně ubytovány v blízkosti hranice nebo tranzitního prostoru.“
Směrnice je jedním z pramenů (sekundárního) komunitárního práva, jehož povaha
předpokládá národní prováděcí akt, tj. provedení obsahu směrnice do vnitrostátního práva.
Členský stát je tak povinen příslušnou směrnici transponovat do svého vnitrostátního
právního řádu. Za žádných okolností (před transpozicí ani po ní) se však nemůže domáhat
jejího přímého účinku v neprospěch jednotlivce. Jednalo by se totiž o tzv. obrácený vertikální
přímý účinek, který je podle Evropského soudního dvora nepřípustný; srov. věc 14/86 Pretore
di Saló [1987] ECR 2545, a věc 80/86 Kolpinghuis Nijmegen [1987] ECR 3969. Z toho plyne,
že ze strany členského státu Evropské unie se nelze domáhat aplikace čl. 35 odst. 5
procedurální směrnice vůči jednotlivci, ledaže by došlo k jeho transpozici do vnitrostátního
práva, což se v případě České republiky, jíž transpoziční lhůta pro danou směrnici uplyne
dnem 1. 12. 2007, dosud nestalo; nehledě na to, že čl. 35 odst. 5 procedurální směrnice
je ustanovením dispozitivním, které může, ale nemusí být transponováno.
Právní fikce nevstoupení na české státní území, jež zakládá důvod pro specifické
nakládání se žadateli o azyl v tomto režimu, tak byla a je de lege lata udržitelná pouze
ve vztahu k samotnému přijímacímu středisku v tranzitním prostoru mezinárodního letiště,
nikoli k jinému azylovému zařízení Ministerstva vnitra, které se nachází mimo tento prostor,
a to právě s ohledem na absenci vnitrostátní právní úpravy a zmíněné základní pravidlo
vycházející z toho, že státní moc lze realizovat toliko intra legem. Závěrem v tomto ohledu
nelze nepřipomenout precedenční rozsudek Evropského soudu pro lidská práva ze dne
25. 6. 1996 ve věci Amuur proti Francii, stížnost č. 19776/92, v němž soud při posuzování
slučitelnosti aktu zbavení svobody stěžovatelů – somálských žadatelů o azyl – umístěných
v hotelu v tranzitním prostoru letiště s čl. 5 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv
a základních svobod zjistil, že až do 6. 7. 1992 ve francouzské legislativě neexistoval zákon,
který by upravoval podmínky zadržování cizinců v mezinárodní letištní zóně, čímž byl podle
soudu porušen čl. 5 odst. 1 citované úmluvy.
S ohledem na shora uvedené skutečnosti Nejvyšší správní soud napadené usnesení
městského soudu podle ustanovení §110 odst. 1 s. ř. s. zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
V tomto řízení je městský soud vázán právním názorem Nejvyššího správního soudu, který
byl vysloven v odůvodnění tohoto rozsudku.
O náhradě nákladů řízení o kasační stížnosti rozhodne městský soud v novém
rozhodnutí (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 11. prosince 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu