ECLI:CZ:NSS:2007:2.AS.46.2006:100
sp. zn. 2 As 46/2006 - 100
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy JUDr. Vojtěcha Šimíčka
a soudců JUDr. Karla Šimky a JUDr. Miluše Doškové v právní věci žalobce: M. T.,
zastoupený Mgr. Tomášem Černým, advokátem se sídlem Sokolovská 161, 180 00 Praha 8,
proti žalovanému: Úřad městské části Prahy 14, občanskoprávní odbor, se sídlem
Bratří Venclíků 1072, 198 21 Praha 9, v řízení o kasační stížnosti žalobce proti usnesení
Městského soudu v Praze ze dne 14. 11. 2005, č. j. 3 Ca 6/2005 - 78,
takto:
I. Kasační stížnost se zamítá .
II. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
I.
Včas podanou kasační stížností brojí žalobce (dále též „stěžovatel“) proti
shora uvedenému usnesení Městského soudu v Praze (dále jen „městský soud“),
kterým byla odmítnuta jeho žaloba proti správnímu rozhodnutí ze dne 26. 5. 2003,
č. j.: 2244/2245/02/OSO/B. Tímto rozhodnutím žalovaný rozhodl o zastavení řízení vedeného
proti J. S., bytem K. 2216/2, P. 4, který se měl dne 9. 9. 2002 dopustit přestupku proti majetku
podle §50 odst. 1 písm. a) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích (dále jen „zákon o
přestupcích“).
Stěžovatel ve své kasační stížnosti uvedl, že dne 13. 11. 2002 učinil oznámení,
podle něhož se měl zaměstnanec podnikatele J. S. dopustit přestupku. Žalovaný na základě
oznámení stěžovatele zahájil přestupkové řízení, ve kterém obvinil nikoliv zaměstnance
podnikatele S., nýbrž J. S. osobně. Toto řízení bylo rozhodnutím žalovaného zastaveno,
protože obviněný J. S. nebyl shledán vinným ze spáchání přestupku. Stěžovatel se domnívá,
že byl tímto postupem žalovaného poškozen na svých právech. Tím, že přestupkové řízení
bylo vedeno proti nesprávné osobě, navíc odlišné od osoby označené oznamovatelem, byl
žalobce fakticky zkrácen na své možnosti požadovat po skutečném pachateli přestupku
náhradu vzniklé škody v rámci přestupkového řízení. Stěžovatel dále uvádí, že žalovaný upřel
jemu i celé veřejnosti právo na spravedlnost, pořádek a v neposlední řadě rovnost před
zákonem, neboť označeného pravděpodobného pachatele přestupku se vůbec nepokusil
předvolat a zjištění skutkového stavu věci se vyhnul tím, že obvinil evidentně nevinnou
osobu, vůči které řízení záhy zastavil.
Argumentaci městského soudu použitou jako odůvodnění odmítnutí žaloby, konkrétně
tvrzení, že stěžovatel nebyl dostatečně aktivně legitimován, neboť jakožto poškozený nebyl
v roli dotčeného účastníka, považuje stěžovatel za obsolentní, neboť ustálená judikatura
již dříve dovodila, že plnohodnotné účastenství ve správním řízení nemůže být podmínkou,
aby vzniklo právo na soudní přezkum pro toho, kdo se cítí poškozen vydaným rozhodnutím.
Stěžovatel argumentuje tím, že každý má právo na soudní přezkum podle čl. 36 Listiny
základních práv a svobod. Stanovisko městského soudu podle stěžovatele nepřípustně zužuje
jeho právo na přístup ke spravedlnosti.
Z výše uvedených důvodů navrhl stěžovatel rozhodnutí městského soudu zrušit a vrátit
mu věc k dalšímu řízení.
II.
Žalovaný ve svém vyjádření trvá na tom, že jednání J. S. nebylo v rozporu se
zákonem, a odkazuje na vyjádření svých nadřízených orgánů, Magistrátu hl. m. Prahy
a Ministerstva vnitra. Žalovaný stejně jako jeho nadřízené orgány zastávají názor, že se jedná
o kauzu, která z hlediska škody vzniklé žalobci přísluší do pracovního a občanského práva.
Jednotni jsou též v názoru, že pokud by celá věc měla být řešena podle ustanovení §50
zákona o přestupcích, musel by zde být prokázán úmysl zaměstnance firmy, který údajné
poškození auta kamínkem odlétnuvším při vysekávání trávy (to měl být čin, který měl naplnit
skutkovou podstatu přestupku – pozn. NSS) zavinil. Jak však z celého případu vyplývá,
jednalo se o způsobení škody z nedbalosti, a to osobami k tomu tímto podnikatelem určenými
a při jeho činnosti. Daný podnikatel byl též řádně pojištěn, takže celá věc mohla být řešena
z jeho pojistky. Jak ovšem vyplynulo z jeho výslechu, náhrada se přes pojišťovnu nedala
uplatnit, jelikož na voze nebylo zjištěno žádné poškození, které by se dalo vztáhnout k jeho
činnosti.
Žalovaný s odůvodněním kasační stížnosti nesouhlasí a s přihlédnutím k celému
správnímu spisu naopak souhlasí s usnesením městského soudu. Navrhuje, aby Nejvyšší
správní soud toto rozhodnutí potvrdil.
III.
Kasační stížnost je podle §102 a násl. zákona č.150/2002 Sb., soudního řádu správního
(dále jen „s. ř .s.“) přípustná a podle jejího obsahu jsou v ní namítány důvody odpovídající
ustanovení §103 odst. 1 písm. e) s. ř. s. Stěžovatel namítá, že rozhodnutí městského soudu
o odmítnutí žaloby bylo nezákonné, neboť soud nesprávně posoudil právní otázku, dospěl-li
k závěru, že poškozený v přestupkovém řízení není aktivně legitimován k podání žaloby
podle §65 a násl. s. ř. s. proti správnímu rozhodnutí ve věci přestupku, kterým bylo řízení
o přestupku zastaveno, a je osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Jak již Nejvyšší správní soud judikoval, „odmítl-li krajský soud žalobu jako
neprojednatelnou a nezabýval-li se jí věcně, přezkoumává Nejvyšší správní soud v kasačním
řízení jen to, zda krajský soud správně posoudil nesplnění procesních podmínek; věcný obsah
žaloby přezkoumávat nemůže“ (viz rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 5. 1. 2006,
č. j. 2 As 45/2005-65, dostupný na www.nssoud.cz). Zdejší soud se tedy při posuzování
důvodnosti předmětné kasační stížnosti omezil pouze na otázku, zda bylo na místě žalobu
stěžovatele odmítnout. Samotným průběhem přestupkového řízení a případnou otázkou viny
za spáchání přestupku či otázkami týkajícími se náhrady škody se Nejvyšší správní soud
nezabýval, neboť by tak činil nad rámec své zákonné role v tomto případě.
Rozsahem a důvody kasační stížnosti je Nejvyšší správní soud podle §109 odst. 2 a 3
s. ř. s. vázán.
IV.
Ze správního a soudního spisu vyplývají následující skutečnosti rozhodné
pro posouzení důvodnosti kasační stížnosti:
Občanskoprávní odbor Úřadu městské části Praha 14 obdržel dne 14. 11. 2002
od stěžovatele oznámení o přestupku proti majetku podle §50 odst. 1 písm. a) zákona
o přestupcích na blíže neurčeného zaměstnance podnikatele J. S.. Na základě tohoto oznámení
předvolal správní orgán k ústnímu řízení J. S., kterého označil za obviněného, a další svědky.
Po provedeném ústním jednání a zhodnocení všech důkazů dospěl správní orgán
v rozhodnutí ze dne 10. 2. 2003, č. j. 2244/2245/02/OSO/B, k závěru, že obviněnému
se nepodařilo dostatečně prokázat úmyslné spáchání přestupku proti majetku, a řízení ve věci
přestupku zastavil. Správní orgán se tudíž ani nezabýval otázkou náhrady škody a stěžovatele
jakožto poškozeného s těmito nároky odkázal na občanskoprávní řízení. Rozhodnutí bylo
stěžovateli doručeno 12. 2. 2003.
Stěžovatel se proti tomuto rozhodnutí správního orgánu odvolal k Magistrátu hlavního
města Prahy. Odvolací orgán konstatoval v rozhodnutí ze dne 24. 4. 2003, č. j. RO 56/2003,
že je zřejmé, že přestupková odpovědnost obviněného J. S. je vyloučena jednak z důvodu, že
se vysekávání trávy osobně neúčastnil, jednak z toho důvodu, že ten, kdo měl při této činnosti
škodu způsobit, zjevně nejednal úmyslně, a to ani v úmyslu nepřímém. Dále upozornil, že
přestupkové řízení je založeno na zásadě individuální odpovědnosti pachatele. Z tohoto
důvodu považoval odvolací orgán výrok napadeného rozhodnutí o zastavení řízení z důvodu
neprokázaného skutku za chybné, neboť řízení mělo být zastaveno z důvodu, že skutek
nespáchal obviněný z přestupku, jelikož se jednalo o důvod nejpříznivější pro obviněného.
Odvolací orgán rozhodnutí zrušil a vrátil správnímu orgánu prvního stupně k novému
projednání a rozhodnutí. Stěžovatel byl poučen, že se proti rozhodnutí Magistrátu hlavního
města Prahy není možné dále odvolat. Rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno dne 9. 5. 2003.
Úřad městské části Prahy 14 věc znovu projednal a po provedeném ústním jednání
dospěl, jak ve svém rozhodnutí uvedl, na základě zjištěných skutečností, výpovědí svědků,
nového řízení, právních názorů odvolacího orgánu k hodnocení případu a po posouzení všech
skutečností k závěru, že přestupková odpovědnost J. S. je vyloučena z důvodu, že se
vysekávání trávy osobně neúčastnil, jakož i z toho důvodu, že ten, kdo měl při této činnosti
škodu způsobit, zjevně nejednal úmyslně, a to ani v úmyslu nepřímém. Správní orgán první
instance proto řízení o přestupku rozhodnutím ze dne 26. 5. 2003 zastavil a poškozeného
odkázal s jeho nárokem na náhradu škody na řízení ve věcech občanskoprávních.
Stěžovatel následně Úřadu Městské části Prahy 14 adresoval dvě stížnosti,
jejichž přijetí bylo potvrzeno dne 7. 7. 2003 (stížnost zn. ST 54/2003) a dne 6. 8. 2003
(stížnost zn. 68/2003). Stěžovatel upozorňoval na to, že řízení bylo vedeno proti jiné osobě,
než jaká byla označena v oznámení, a vyjádřil své znepokojení nad vedením řízení,
nestranností úředníků a jeho celkovým vyústěním v podobě zastavení řízení. Úřad městské
části Praha 14 neshledal na rozhodnutích nic nezákonného a upozornil stěžovatele, že není
v jeho kompetenci přezkoumávat záležitosti, ke kterým se odvolací orgán již vyjádřil
nebo které jsou již pravomocně rozhodnuty. Dne 5. 5. 2004 byl Magistrátu hlavního města
Prahy doručen podnět stěžovatele k přezkoumání výše uvedeného rozhodnutí mimo odvolací
řízení podle §65 tehdejšího zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (dále jen „správní řád“).
Odbor občanskoprávních agend Magistrátu hlavního města Prahy jako přezkumný orgán
dospěl v rozhodnutí ze dne 14. 6. 2004, č. j. 446/2002, k závěru, že napadené rozhodnutí
nebylo vydáno v rozporu se zákonem. Přezkumný orgán konstatoval, že samotný skutek
(poškození automobilu kamínkem odlétnutým při vysekávání trávy) nelze považovat
za přestupek a že správní orgán prvního stupně neměl z toho důvodu vést přestupkové řízení
vůči žádné osobě. Přezkumný orgán navíc podotkl, že věcné projednání tohoto skutku
je vyloučeno i pro ustanovení §20 zákona o přestupcích, které stanoví, že přestupek nelze
projednat, uplynul-li od spáchání více než jeden rok. Na základě dalšího podnětu podaného
stěžovatelem prostřednictvím Magistrátu hlavního města Prahy ve věci přezkoumání žalobou
napadeného rozhodnutí občanskoprávního odboru žalovaného mimo odvolací řízení sdělilo
Ministerstvo vnitra sdělením č. j. VS-965/3-2004 ze dne 10. 9. 2004, že potvrzuje, že postup
Magistrátu hlavního města Prahy ve věci vyřízení podnětu žalovaného byl proveden v souladu
se zákonem o přestupcích a správním řádem. Sdělení Ministerstva vnitra zaslal Magistrát
hlavního města Prahy spolu s průvodním dopisem ze dne 24. 9. 2004 stěžovateli.
Dne 14. 11. 2005 podal stěžovatel k městskému soudu žalobu proti rozhodnutí
žalovaného ze dne 26. 5. 2003, č. j. 2244/2245/OSO/B, s odůvodněním, že žalovaným byla
porušena ustanovení správního řádu, a dožadoval se zrušení tohoto rozhodnutí a vrácení věci
k dalšímu prošetření.
Městský soud tuto žalobu odmítl usnesením napadeným kasační stížností. Podle jeho
závěru byla žaloba podána osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s.].
Městský soud uvedl, že stěžovatel nebyl účastníkem řízení ve smyslu §72 zákona
o přestupcích. Městský soud dále konstatoval, že v plném rozsahu má oprávnění účastníka
řízení pouze obviněný z přestupku, který jako jediný se může proti rozhodnutí odvolat
v plném rozsahu (§81 odst. 1 zákona o přestupcích). Účastenství poškozeného
je pak omezeno jen na tu část, v níž se projednává náhrada škody. Stěžovatel byl v případě
předmětného přestupku proti majetku podle §50 odst. 1 písm. a) zákona o přestupcích
pouze oznamovatelem a zároveň účastníkem přestupkového řízení v procesním postavení
poškozeného.
V.
Nejvyšší správní soud přezkoumal kasační stížnost a dospěl k závěru, že není
důvodná, neboť výrok rozhodnutí městského soudu je zcela správný, jakkoli – jak je dále
vyloženo – důvody, pro které tak uvedený soud rozhodl, v určitých ohledech zcela správné
nejsou.
V. a)
Podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. soud usnesením návrh odmítne, jestliže byl podán
osobou k tomu zjevně neoprávněnou. Podle §65 odst. 1 s. ř. s., kdo tvrdí, že byl na svých
právech zkrácen přímo nebo v důsledku porušení svých práv v předcházejícím řízení úkonem
správního orgánu, jímž se zakládají, mění, ruší nebo závazně určují jeho práva
nebo povinnosti, (dále jen "rozhodnutí"), může se žalobou domáhat zrušení takového
rozhodnutí, popřípadě vyslovení jeho nicotnosti, nestanoví-li tento nebo zvláštní zákon jinak.“
Podle §72 písm. b) zákona o přestupcích je účastníkem řízení o přestupku poškozený,
pokud jde o projednávání náhrady majetkové škody způsobené přestupkem. Jak je patrné
již jen ze samotné dikce uvedeného ustanovení, nezakládá se jím generelní účastenství
poškozeného v přestupkovém řízení, nýbrž účastenství omezené povahou a rozsahem práv
poškozeného, o kterých se v přestupkovém řízení jedná.
Jádrovým obsahem přestupkového řízení je posuzování viny obviněného z přestupku
a případné ukládání sankce. Toto posuzování se děje výlučně ve vztahu státu a obviněného
z přestupku a má čistě veřejnoprávní povahu – stát zde (až na nečetné výjimky z úřední
povinnosti) ve veřejném zájmu stíhá jednání naplňující znaky skutkových podstat přestupků,
tj. specifických deliktů. Poškozený v tomto vztahu nemá postavení účastníka řízení,
nýbrž eventuálně toliko svědka, který může podat svědectví o jednání obviněného
z přestupku, o následcích jeho činu či o jiných rozhodných skutečnostech.
Podle §70 odst. 2 zákona o přestupcích, jestliže škoda a její výše byla spolehlivě
zjištěna a škoda nebyla dobrovolně nahrazena, uloží správní orgán pachateli přestupku
povinnost ji nahradit; jinak odkáže poškozeného s jeho nárokem na náhradu škody na soud
nebo jiný příslušný orgán. Vztah mezi poškozeným a obviněným z přestupku,
z něhož vyplývá omezené účastenství poškozeného v přestupkovém řízení, má povahu
soukromoprávní – jeho předmětem jsou výlučně majetkověprávní nároky (a ještě jen některé),
a sice nárok poškozeného na náhradu majetkové škody způsobené jednáním, které bude
právně kvalifikováno jako přestupek. O tomto nároku může být v rámci řízení o přestupku
rozhodnuto (a zásadně – jsou-li pro to dány podmínky – i rozhodnuto být má), nicméně
vždy zde pro poškozeného zůstává otevřena možnost vymáhat svůj majetkový nárok i mimo
přestupkové řízení cestou jeho uplatnění v řízení občanskoprávním. Nárok je poškozenému
přiznán tehdy – a jen tehdy – dává-li k tomu výsledek řízení o posuzování viny obviněného
z přestupku podklad, přičemž poškozený do tohoto přestupkového řízení „v užším smyslu“
jako účastník řízení zasahovat nemůže. Jeho nárok se ovšem projednává toliko za podmínky,
že v přestupkovém řízení „v užším smyslu“ je rozhodnuto o tom, že obviněný z přestupku
přestupek spáchal, tj. že je pachatelem přestupku. Posuzování této otázky se však nachází
mimo sféru ovlivnitelnou procesní aktivitou poškozeného jako účastníka řízení,
neboť je svěřeno výlučně interakci procesní aktivity státu, který vede přestupkové řízení
„v užším slova smyslu“, a obviněného z přestupku. Poškozený nemá subjektivní právo na to,
aby osoba, kterou označí za pachatele přestupku, nebo jiná osoba, o níž skutečnost,
že přestupek spáchala, v přestupkovém řízení vyšla najevo, byla takovou osobou
také shledána (a to ani u přestupků projednatelných jen na návrh ve smyslu §68 odst. 1
zákona o přestupcích, neboť zde je návrh nutnou podmínkou toliko ve vztahu k možnosti
zahájit a vést řízení o přestupku, nečiní však z navrhovatele plnohodnotného účastníka řízení
o přestupku a nezakládá jeho subjektivní „právo na shledání viny“ u pachatele přestupku).
Proto je zcela nepřípadná argumentace stěžovatele v kasační stížnosti o tom, že tím,
že správní orgány obvinily z přestupku osobu, která jej zjevně nespáchala, navíc odlišnou
od osoby označené stěžovatelem jako oznamovatelem přestupku za jeho pachatele,
mu fakticky znemožnily v rámci přestupkového řízení domoci se náhrady škody způsobené
jednáním, které jako oznamovatel měl za přestupek. Stejně tak nepřípadná je i jeho lamentace
nad tím, že mu rozhodnutím žalovaného bylo upřeno právo na spravedlnost, pořádek
a rovnost před zákonem – „spravedlnost a pořádek“ nejsou subjektivní práva,
nýbrž (ve smyslu, v jakém o nich hovoří stěžovatel) sociologické kategorie charakterizující
stav společnosti, kterého se dosahuje krom jiného i řešením sporů o právo správními orgány
či soudy. Stěžovatel může vést spor o právo s tím, koho má za škůdce na svém majetku,
cestou občanskoprávního řízení a pouze podmíněně a v omezené míře v rámci řízení
přestupkového. V tomto smyslu je nutno ve stěžovatelově věci chápat i princip rovnosti
před zákonem – stejně tak jako on nemá nad rámec vcelku omezených možností daných
mu jako poškozenému prostředky, jak v přestupkovém řízení postupovat proti tomu,
koho má za škůdce na svém majetku, neměl by ani nikdo jiný, pokud by za obdobných
okolností naopak on stěžovatele považoval za škůdce, prostředky vůči němu. Právně-politicky
lze jistě vést úvahy o tom, zda postavení poškozeného v přestupkovém řízení je koncipováno
efektivně. Není však věcí správního soudu, aby tuto otázku (vyjma případných úvah o ústavní
konformitě zákonodárcem zvoleného řešení – k tomu viz dále) posuzoval.
Ustanovení §72 písm. b) zákona o přestupcích tedy nezakládá univerzální účastenství
poškozeného v řízení o přestupku, nýbrž účastenství toliko v rozsahu, v jakém se projednává
jeho nárok, přičemž poškozený nemá jako účastník řízení možnost zasahovat do posuzování
otázek viny a sankce, nýbrž pouze do otázky náhrady majetkové škody v užším slova smyslu,
tj. do toho, zda správní orgán rozhodující ve věci přestupku na základě závěru o vině
obviněného z přestupku (a tento závěr je mimo procesní dispozici poškozeného) správně
posoudil otázky přímo související s náhradou škody, zejména kauzalitu mezi jednáním
pachatele přestupku a majetkovou újmou poškozeného, zavinění pachatele přestupku a výši
škody. V tomto smyslu nutno rovněž interpretovat ustanovení §81 odst. 2 zákona
o přestupcích, podle něhož poškozený se může odvolat jen ve věci náhrady škody.
Zákonodárce zvolil v právní úpravě, jak ji Nejvyšší správní soud shora vyložil,
relativně restriktivní vymezení práv poškozeného v přestupkovém řízení; Nejvyšší správní
soud nicméně nemá pochyb o ústavní konformitě této úpravy i jejího výkladu, zejména
o konformitě s čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod ve znění
protokolů č. 3, 5 a 8 (vyhlášena pod č. 209/1992 Sb.), podle jehož věty první každý má právo
na to, aby jeho záležitost byla spravedlivě, veřejně a v přiměřené lhůtě projednána nezávislým
a nestranným soudem, zřízeným zákonem, který rozhodne o jeho občanských právech
nebo závazcích nebo o oprávněnosti jakéhokoli trestního obvinění proti němu. Nelze totiž
přehlédnout, že úprava účastenství poškozeného v přestupkovém řízení mu dává určité
privilegované postavení „navíc“ nad rámec jeho obecných procesních možností založených
ustanoveními o řízení ve věcech občanskoprávních, přičemž tyto jeho obecné možnosti nijak
neomezuje. Adhezní řízení o náhradě škody v rámci řízení přestupkového tedy není ničím
jiným než z hlediska procesní ekonomie i procesního komfortu poškozeného efektivním
způsobem rozhodnutí o jeho nároku, lze-li tak učinit bez větších složitostí a v rámci
přestupkového řízení, přičemž otázky komplikované či mezi poškozeným a tím,
koho má poškozený za škůdce (kterým může být jak obviněný z přestupku, u něhož
je shledáno, že byl jeho pachatelem, tak obviněný, jenž takovým shledán nebyl), sporné
mohou být projednány příslušným orgánem (zpravidla soudem v občanskoprávním řízení)
mimo přestupkové řízení.
Z takto vymezeného rozsahu procesních oprávnění poškozeného ve správním řízení
o přestupku vyplývá i rozsah jeho žalobní legitimace v soudním řízení o žalobě proti
správnímu rozhodnutí ve věci přestupku podle §65 a násl. s. ř. s. Právní sféra poškozeného
je tímto správním rozhodnutím dotčena toliko stran přiznání či nepřiznání nároku na náhradu
škody, příp. stran rozsahu tohoto nároku, nikoli však v tom ohledu, zda vstupní podmínka
případného přiznání nároku, tedy posouzení viny obviněného z přestupku, byla či nebyla
správně posouzena. Poškozený proto může podat žalobu toliko proti výroku správního orgánu
o náhradě škody, nikoli proti výroku týkajícímu se posuzování viny obviněného z přestupku
či sankce za přestupek uložené. Otázka viny obviněného z přestupku se proto k žalobě
poškozeného posuzuje jen z toho hlediska, zda v řízení o přestupku byl obviněný shledán
pachatelem přestupku, a dále z hledisek, zda a v jakém rozsahu škodu svým v rámci
přestupkového řízení posuzovaným jednáním způsobil.
Je tedy nepochybné, že předmětem soudního přezkumu rozhodnutí žalovaného nemohl
být výrok rozhodnutí žalovaného o zastavení přestupkového řízení, neboť ten je – byť
implicitně – výrokem o vině, přesněji řečeno výrokem, z něhož plyne, že vina obžalovaného
nebyla v přestupkovém řízení shledána – ve stěžovatelově případě proto, že obviněný
z přestupku skutek kladený mu za vinu nespáchal [viz §76 odst. 1 písm. b) zákona
o přestupcích]. Mohl jím ale být výrok o náhradě škody, v konkrétním případě stěžovatele
pak výrok o tom, že tento se se svým nárokem odkazuje na řízení ve věcech
občanskoprávních. Závěr městského soudu, že žaloba stěžovatele byla podána osobou k tomu
zjevně neoprávněnou, je proto nesprávný. Odmítnutí návrhu pro nedostatek aktivní legitimace
je totiž na místě, pouze pokud je tato skutečnost zcela nesporná a nepochybná (srov. k tomu
např. Vopálka/Mikule/Šimůnková/Šolín, Soudní řád správní. Komentář. 1. vydání, Praha,
C. H. Beck, 2004, str. 97 a násl.). Nejvyšší správní soud ostatně již ve své judikatuře uvedl,
že odmítnutí návrhu proto, že byl podán osobou k tomu zjevně neoprávněnou [§46 odst. 1
písm. c) s. ř. s.], lze vyhradit pouze případům nedostatku procesní legitimace a jen zcela
zjevným nedostatkům legitimace hmotné, zjistitelným bez pochyb okamžitě, zpravidla
již z návrhu samotného. Pokud tomu tak není, musí soud návrh věcně projednat; vyjde-li v této
fázi nedostatek aktivní legitimace najevo, rozhodne o věci rozsudkem. Neučiní-li tak,
postupuje v rozporu s čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod a zatěžuje řízení jinou
vadou, která mohla mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé [§103 odst. 1 písm. d)
a §109 odst. 3 věta za středníkem s. ř. s.], viz rozsudek Nejvyššího správního
soudu ze dne 27. 9. 2005, č. j. 4 As 50/2004-59, zveřejněný pod č. 1043/2007 Sb. NSS
a na www.nssoud.cz. Podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. lze tedy s ohledem na citovaný
rozsudek Nejvyššího správního soudu odmítnout (a není tedy třeba ji zamítat) i žalobu,
u níž je u žalobce dána aktivní procesní legitimace (tj. žalobce tvrdí zkrácení na svých
právech v intencích §65 odst. 1 či 2 s. ř. s.), avšak zcela zjevně není dána aktivní
hmotněprávní legitimace.
Stěžovatel nebyl stižen zcela zjevným nedostatkem aktivní hmotněprávní legitimace
v té části žaloby, jíž brojil proti výroku přestupkového správního rozhodnutí o náhradě
jeho škody jako poškozeného, neboť bylo představitelné, že uvedený výrok mohl být
nesprávný (o tom, že měl procesní legitimaci, není jakýchkoli pochyb, neboť – zcela
v intencích §65 odst. 1 s. ř. s. – tvrdil ve vztahu k oběma výrokům napadeného správního
rozhodnutí žalovaného zkrácení svých práv tímto rozhodnutím). Zjevně mu však – jak shora
podrobně zdůvodněno – nesvědčila aktivní hmotněprávní legitimace v té části žaloby,
v níž napadal výrok správního rozhodnutí o zastavení přestupkového řízení, neboť takovým
výrokem, který se jej sám o sobě vůbec netýkal, pojmově nemohl být zkrácen na svých
právech. Pokud by tedy jinak byly dány podmínky pro meritorní projednání věci, měl městský
soud odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. žalobu toliko v té části, v níž napadala
výrok o zastavení přestupkového řízení, avšak nemohl podle tohoto ustanovení odmítnout
žalobu v části, v níž směřovala proti výroku o náhradě škody.
V. b)
V případě stěžovatelovy žaloby jsou nicméně dány důvody pro její odmítnutí jako
celku, byť v různých částech z různých důvodů.
Prima facie se nabízí důvod odmítnutí žaloby podle §46 odst. 2 s. ř. s. proto,
že žaloba proti výroku přestupkového rozhodnutí správního orgánu ve věci náhrady škody
poškozeného může být nahlížena jako návrh na přezkoumání rozhodnutí, jímž správní orgán
rozhodl v mezích své zákonné pravomoci v soukromoprávní věci. Tento důvod však není dán.
V rozsudku ze dne 27. 6. 2007, č. j. 2 As 67/2006 - 50, publikovaném
na www.nssoud.cz, Nejvyšší správní soud uvedl, že rozlišování mezi soukromoprávními
a veřejnoprávními spory je samo o sobě velmi obtížné a lze snést dosti dobrých důvodů
pro názor, že současná „dvojkolejná“ úprava správního soudnictví komplikuje soudní
ochranu práv účastníků správních řízení, nutí-li je před podáním žaloby zvažovat (a nezřídka
velmi obtížně), ke které ze dvou v úvahu přicházejících soudních větví ji mají podat. Soudy
nemohou ovšem při rozlišování mezi věcmi „soukromoprávními“ ve smyslu části páté
o. s. ř. a „veřejnoprávními“ ve smyslu s. ř. s. vykládat tyto dva pojmy natolik dogmaticky,
aby pravidelně „štěpily“ soudní ochranu i v otázkách, jež spolu věcně úzce souvisejí a z nichž
jedna je zřetelně odvislá od druhé a ve vztahu k té druhé doprovodná, i když je jejich povaha
z hlediska izolovaně pojímané „veřejnoprávnosti“ či „soukromoprávnosti“ odlišná. Takové
štěpení, jakkoli se v některých případech děje, nutno obecně považovat za nežádoucí,
neboť neprakticky a ve své podstatě samoúčelně komplikuje systém soudní ochrany
subjektivních práv, a proto by mělo představovat výjimku z pravidla, která musí být opřena
o zřetelné věcné důvody. Takovými důvody mohou být např. srovnatelně významná závažnost
obou posuzovaných otázek (např. při štěpení soudní ochrany ve věci vyvlastnění podle
právního stavu účinného do 31. 12. 2006 na „veřejnoprávní“, jde-li o samotný vyvlastňovací
výrok, a „soukromoprávní“, jde-li o náhradu za vyvlastněný majetek – viz k tomu rozsudek
Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 10. 2006, č. j. 2 As 8/2006-130, dostupný
na www.nssoud.cz, a usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne
12. 10. 2004, č. j. 4 As 47/2003-50, publikované pod. č. 448/2005 Sb. NSS), či jejich zjevně
odlišná povaha za současného ne zcela vysokého stupně vzájemné souvislosti
(např. při štěpení soudní ochrany před rozhodnutími finančního arbitra podle zákona
č. 229/2002 Sb., o finančním arbitrovi, kde ta rozhodnutí, jimiž se rozhoduje právní spor
mezi spotřebitelem a finanční institucí, mají povahu soukromoprávní, zatímco ta,
jimiž se finanční instituci ukládá sankce za veřejnoprávní delikt, mají povahu
veřejnoprávní - viz k tomu rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 19. 4. 2007,
č. j. 2 Afs 176/2006-96, dostupný na www.nssoud.cz).
Soudní přezkum rozhodnutí o náhradě škody poškozeného v přestupkovém řízení
nelze řadit k žádnému z výše popsaných dvou typů výjimek a nelze vidět ani žádný jiný
racionální důvod, proč by přezkum takového typu rozhodnutí jako sekundární otázky úzce
spojené s rozhodnutím o primární otázce, tj. o vině obviněného z přestupku (tedy jakéhokoli
rozhodnutí, jímž se řízení o přestupku končí, tedy i rozhodnutí o zastavení přestupkového
řízení v případě stěžovatele), měl být výjimečně oddělen od režimu soudního přezkumu
rozhodnutí o primární otázce. I když tedy má nárok poškozeného na náhradu majetkové
škody, který je v rámci řízení o přestupku posuzován v adhezním řízení, soukromoprávní
povahu, bude rozhodnutí o něm přezkoumáváno vždy v rámci té větve soudního přezkumu,
která má přezkoumávat správní rozhodnutí o primární otázce, v souvislosti s nímž bylo
o nákladech rozhodnuto.
V. c)
Dále se nabízí odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a)
s. ř. s. ( podle něho je žaloba nepřípustná také tehdy, nevyčerpal-li žalobce řádné opravné
prostředky v řízení před správním orgánem, připouští-li je zvláštní zákon, ledaže rozhodnutí
správního orgánu bylo na újmu jeho práv změněno k opravnému prostředku jiného).
Tento důvod je dán. Stěžovatel vskutku podal žalobu proti rozhodnutí žalovaného,
který je prvoinstančním správním orgánem, přičemž proti tomuto správnímu rozhodnutí mohl
podat odvolání, neboť to zákon o přestupcích (v shora již zmiňovaném §81 odst. 2 s. ř. s.)
připouštěl. O tom byl stěžovatel i řádně poučen. Neučinil-li tak a odvolání nepodal,
je dán shora uvedený důvod pro odmítnutí žaloby.
Na uvedeném závěru nemění nic ani skutečnost, že proti výsledku řízení
před žalovaným se stěžovatel bránil různými stížnostmi či podněty k zahájení
tzv. mimodvolacího řízení k žalovanému, Magistrátu hlavního města Prahy a Ministerstvu
vnitra. Tyto podněty nenahrazovaly a ani nemohly nahradit podání odvolání
proti předmětnému správnímu rozhodnutí žalovaného a jejich vyřizování uvedené správní
úřady prováděly jinak než v rámci odvolacího řízení. Úprava správního soudnictví je založena
na principu subsidiarity; jejím projevem je mj. právě i povinnost žalobce předtím,
než podá žalobu ke správnímu soudu, vyčerpat řádné opravné prostředky ve správním řízení.
Tato povinnost není nahrazena tím, že žalobce proti rozhodnutí, s nímž nesouhlasí,
brojí u správních úřadů jinými prostředky nápravy, které předpisy o postupu před těmito
orgány znají.
V. d)
Konečně v úvahu připadá důvod odmítnutí podle §46 odst. 1 písm. b), 2. alt. s. ř. s.
pro opožděnost žaloby. Tento důvod – posuzován sám o sobě, bez ohledu na to, že vedle něho
mohou být naplněny jiné důvody pro odmítnutí žaloby – dán je. Žaloba byla podána
4. 5. 2005, přičemž napadené správní rozhodnutí bylo stěžovateli doručeno, jak plyne
ze stejnopisu doručenky založeného na č. l. 62 soudního spisu, dne 29. 5. 2003,
tedy nepochybně po uplynutí dvouměsíční lhůty k podání žaloby, zakotvené v §72
odst. 1 s. ř. s.
I v případě opožděnosti žaloby platí, že ji nelze zhojit tím, že v době mezi doručením
napadeného správního rozhodnutí a podáním žaloby se stěžovatel pokoušel brojit proti
zmíněnému rozhodnutí prostředky nápravy v rámci úpravy řízení před správními úřady.
V. e)
Abstraktně vzato tedy v úvahu připadají tři důvody odmítnutí žaloby, přičemž jeden
z nich může dopadnou toliko na její část – pro její podání osobou k tomu zjevně
neoprávněnou [§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. – toliko ve vztahu k části žaloby], pro nevyčerpání
řádných opravných prostředků v řízení před správním orgánem [§46 odst. 1 písm. d)
ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s.] a pro opožděnost žaloby [§46 odst. 1 písm. b) in fine
s. ř. s.]. Je tedy nutno uvážit, které z uvedených důvodů mají být oporou výroku o odmítnutí
žaloby a zda konkurence mezi nimi, která se na první pohled jeví být dána, není toliko
zdánlivá.
Nejvyšší správní soud v rozsudku ze dne 2. 3. 2005, č. j. 2 As 1/2005 - 62,
publikovaném pod č. 806/2006 Sb. NSS a na www.nssoud.cz, ke konkurenci důvodů
odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1 písm. c) a §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a)
s. ř. s. uvedl, že soud musí v první řadě zkoumat, zda u žalobce vůbec připadá v úvahu,
že by mohl být aktivně legitimován. Nepřipadá-li toto vůbec v úvahu, je nutno žalobu
odmítnout podle §46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. Teprve dospěje-li soud k závěru, že tento důvod
odmítnutí žaloby není dán, zkoumá eventuální další důvody pro odmítnutí žaloby, mezi nimi
i důvod podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s. Nevyčerpání řádných
opravných prostředků žalobcem v řízení před správním orgánem má totiž smysl zkoumat
pouze tehdy, pokud žalobce vůbec byl osobou, která mohla tyto opravné prostředky podat,
tj. takovou osobou, u níž vůbec připadá v úvahu, aby byla aktivně legitimována k podání
žaloby na základě ustanovení §65 odst. 1 nebo odst. 2 s. ř. s.
Jak již shora podrobně vyloženo, důvod pro odmítnutí žaloby podle §46 odst. 1
písm. c) s. ř. s. je dán toliko ve vztahu k té části žaloby, jíž stěžovatel napadal výrok
o zastavení přestupkového řízení.
Ve vztahu k výroku, jímž byl jako poškozený se svým nárokem na náhradu škody
odkázán na řízení ve věcech občanskoprávních, je dán důvod odmítnutí podle §46 odst. 1
písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s. Tento důvod má přednost před důvodem odmítnutí
pro opožděnost žaloby ve smyslu §46 odst. 1 písm. b) s. ř. s. Opožděnost (a ostatně
i předčasnost) lze totiž zkoumat toliko za situace, že vůbec bylo vydáno správní rozhodnutí
v řízení o instančně posledním řádném opravném prostředku v řízení před správním orgánem,
který zákon připouští podat. Nebylo-li takové rozhodnutí (v daném případě rozhodnutí
o odvolání) vydáno, neboť řízení o něm ani nebylo zahájeno, jelikož stěžovatel odvolání
jako opravný prostředek, který mu příslušel, vůbec nepodal, nelze o včasnosti, opožděnosti
či předčasnosti žaloby podle §65 a násl. s. ř. s. uvažovat, neboť pojmově nepřipadá v úvahu
zkoumat skutečnosti rozhodné pro běh lhůty k podání žaloby. Ta je podle §72 odst. 1 s. ř. s.
vázána na oznámení napadeného správního rozhodnutí doručením jeho písemného
vyhotovení nebo jiným zákonem stanoveným způsobem, přičemž o oznamování rozhodnutí
(i například – ve vztahu k předčasnosti žaloby – o tom, zda je vůbec co oznamovat,
tj. zda již vůbec došlo k vydání rozhodnutí, proti němuž by bylo možno brojit správní
žalobou) má smysl uvažovat toliko tehdy, existuje-li vůbec řízení o instančně posledním
opravném prostředku v řízení před správními orgány, jehož „produktem“ má být správní
rozhodnutí napadnutelné žalobou.
Lze tedy shrnout, že městský soud měl žalobu stěžovatele odmítnout v té části,
v níž stěžovatel napadal výrok správního rozhodnutí o zastavení přestupkového řízení, podle
§46 odst. 1 písm. c) s. ř. s. a v té části, v níž stěžovatel napadal výrok, jímž byl jako
poškozený se svým nárokem na náhradu škody odkázán na řízení ve věcech
občanskoprávních, podle §46 odst. 1 písm. d) ve spojení s §68 písm. a) s. ř. s.
VI.
Jakkoli tedy právní závěry, ke kterým dospěl městský soud, byly v určitých ohledech
nepřesné, ve výsledku rozhodl tento soud zcela správně, tj. v souladu se zákonem, odmítl-li
stěžovatelovu žalobu. Kasační stížnost stěžovatele tedy nebyla důvodná a Nejvyšší správní
soud ji proto podle §110 odst. 1 věty druhé s. ř. s. zamítl.
VII.
Stěžovatel neměl ve věci úspěch, nemá proto právo na náhradu nákladů řízení
o kasační stížnosti ze zákona. Žalovaný správní orgán měl ve věci úspěch, nevznikly mu však
náklady řízení o kasační stížnosti přesahující rámec jeho běžné úřední činnosti. Soud
mu proto náhradu nákladů řízení nepřiznal (§60 odst. 1 ve spojení s §120 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 31. října 2007
JUDr. Vojtěch Šimíček
předseda senátu