ECLI:CZ:NSS:2007:3.AS.32.2007:48
sp. zn. 3 As 32/2007 - 48
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedy senátu JUDr. Jaroslava
Vlašína a soudců JUDr. Milana Kamlacha a JUDr. Marie Součkové v právní věci žalobce Ing.
P. K., zast. JUDr. Rostislavem Sochorem, advokátem se sídlem Klíšská 1432/18, Ústí nad
Labem, proti žalovanému Krajskému úřadu Ústeckého kraje, se sídlem Ústí nad Labem,
Velká Hradební 3118/48, o kasační stížnosti žalovaného proti rozsudku Krajského soudu
v Ústí nad Labem ze dne 28. 11. 2005, č. j. 42 Ca 5/2005 – 26,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem ze dne 28. 11. 2005, č. j. 42 Ca 5/2005 –
26, se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný (dále též „stěžovatel“) v záhlaví
uvedený rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem, kterým bylo zrušeno jeho rozhodnutí
ze dne 11. 5. 2005, č. j. 3894/DS/05/48626, a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Tímto
rozhodnutím žalovaný zamítl odvolání žalobce proti rozhodnutí Magistrátu města Ústí
nad Labem, ze dne 7. 3. 2005, č. j. DO-12280/4945/04-P/R, jímž byl stěžovatel uznán vinným
ze spáchání přestupku podle ust. §22 odst. 1 písm. c) zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích,
ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o přestupcích“), a byla mu uložena pokuta
ve výši 3000 Kč.
V podané žalobě žalobce namítl, že pokuta za přestupek byla uložena bez jakéhokoli
přesvědčivého zdůvodnění a její výše neodpovídá okolnostem dopravní nehody. Soud
má za to, že v souladu s ust. §12 zákona o přestupcích a ust. §47 odst. 3 zákona č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), musí správní orgán při odůvodnění sankce nejen obecně
deklarovat, že k okolnostem příkladmo vyjmenovaným v §12 zákona o přestupcích přihlédl,
ale musí i objasnit, které konkrétní skutečnosti v tomto směru zjistil, jak je hodnotil a jakým
způsobem z nich vyvodil odpovídající a přiměřený trest.
Prvoinstanční správní orgán však těmto požadavkům nedostál. Ačkoli uvedl,
že přihlédl k sociálním poměrům žalobce a výpisu z registru řidičů, není již z odůvodnění
rozhodnutí patrné, jaké sociální poměry žalobce byly a co vlastně správní orgán z registru
řidičů zjistil. Zcela nesrozumitelné je pak podle soudu tvrzení, že uložená pokuta je na dolní
hranici zákonné sazby. Podle §22 odst. 2 zákona o přestupcích lze za předmětný přestupek
uložit pokutu do výše 7000 Kč. Žalobce tedy dostal pokutu nikoli na spodní hranici, ale skoro
v polovině zákonného rozpětí.
Za situace, kdy z rozhodnutí není zřejmé jednak to, k jakým podstatným zjištěním
ohledně druhu a výměry sankce prvoinstanční správní orgán dospěl a jaké úvahy pak učinil,
je jeho rozhodnutí nedostatečně odůvodněné a tudíž nepřezkoumatelné. Soud proto nemohl
přistoupit k prověření přiměřenosti sankce či k jejímu případnému snížení na základě
návrhu žalobce. Vzhledem k tomu, že se žalovaný s prvoinstančním rozhodnutím ztotožnil,
je jeho rozhodnutí podle soudu rovněž nepřezkoumatelné pro nedostatek důvodů. Na základě
uvedeného Krajský soud v Ústí nad Labem zrušil rozhodnutí žalovaného podle ust. §78
odst. 1 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění pozdějších předpisů (dále jen
„s. ř. s.“), a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Podanou kasační stížností napadl stěžovatel rozsudek krajského soudu z důvodů
podle ust. §103 odst. 1 písm. a) a d) s. ř. s. Nesouhlasil se závěrem krajského soudu,
že prvoinstanční rozhodnutí je v části odůvodnění uložené sankce nepřezkoumatelné.
Žalovaný pak ve svém rozhodnutí velmi podrobně rozvedl všechny skutečnosti a okolnosti
případu, jakož i úvahy týkající se uložené pokuty. Poukázal na to, že odůvodnění
prvoinstančního rozhodnutí doplnil s ohledem na skutečnosti zjištěné při místním šetření.
Podle žalovaného tedy byla uložená sankce dostatečně odůvodněna. Domnívá se proto,
že soud mohl sankci snížit v mezích zákona, aniž by bylo nutné provádět další dokazování.
Žalovaný navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Ústí nad Labem
zrušil a věc mu vrátil k dalšímu řízení. Současně požádal o přiznání odkladného účinku
podané kasační stížnosti.
Ve svém vyjádření ke kasační stížnosti se žalobce ztotožnil se závěrem soudu,
že odvolací orgán měl prvoinstanční rozhodnutí zrušit, neboť toto rozhodnutí neobsahovalo
žádné podklady umožňující přezkoumání, zda je uložená sankce přiměřená. Namísto
toho odvolací orgán sám vymezil další důvody potvrzující přiměřenost sankce uložené
prvoinstančním orgánem. Soud pak nemohl uloženou sankci snížit, neboť na základě
napadených správních rozhodnutí nebylo možné posoudit, zda správní orgány rozhodovaly
správně.
Nejvyšší správní soud přezkoumal napadený rozsudek z hlediska uplatněných stížních
bodů a po posouzení věci dospěl k závěru, že kasační stížnost je důvodná.
Ze správního spisu Nejvyšší správní soud poukazuje na tyto pro posouzení věci
rozhodné skutečnosti:
Žalobce byl příkazem Magistrátu města Ústí nad Labem ze dne 16. 8. 2004 shledán
vinným za spáchání přestupku podle ust. §22 odst. 1 písm. c) zákona o přestupcích, kterého
se měl dopustit tím, že dne 9. 6. 2004 jako řidič motorového vozidla nedal na křižovatce
přednost vozidlu přijíždějícímu po hlavní silnici, střetl se s ním a způsobil tak hmotnou škodu
na obou vozidlech. Za to mu byla uložena pokuta ve výši 3000 Kč. V odůvodnění příkazu
je pak uvedeno, že správní orgán při rozhodování o výši sankce přihlédl k okolnostem,
za nichž byl přestupek spáchán. Podle evidenční karty řidiče nemá dotyčný v posledních
třech letech žádný záznam. Žalobce podal proti tomuto příkazu odpor. Nepopřel způsobení
dopravní nehody, namítl však, že postih není adekvátní okolnostem dopravní nehody.
Z rozhodnutí není zřejmé, jak jednotlivé okolnosti správní orgán ve vztahu k sankci hodnotil.
Při projednání přestupku žalobce tvrdil, že dopravní značka „Stůj, dej přednost
v jízdě“ byla zakryta stromy a nebyla z pohledu řidiče vidět. Dále uvedl, že je ženatý,
má jedno dítě a udal výši měsíčního příjmu. Prvoinstanční orgán v rozhodnutí vydaném dne
7. 3. 2005 uznal žalobce vinným z výše uvedeného přestupku. Při odůvodnění uložené sankce
uvedl, že prostudoval fotodokumentaci místa dopravní nehody zhotovenou žalobcem i Policií
ČR, dále přihlédl k výpisu z registru řidičů a k sociálním poměrům žalobce. Následně uložil
žalobci pokutu v dolní hranici zákonem stanovené sazby ve výši 3000 Kč.
Ve svém odvolání žalobce opětovně namítl přísnost pokuty a její nedostatečné
odůvodnění. Dále poukázal na to, že dopravní značka nebyla dostatečně viditelná.
Tato skutečnost však nebyla v rozhodnutí o vině a sankci zohledněna. O tomto odvolání
rozhodl žalovaný výše uvedeným rozhodnutím ze dne 11. 5. 2005, jímž potvrdil rozhodnutí
správního orgánu I. stupně. Zde uvedl, že na základě místního šetření posoudil námitky
žalobce o špatné viditelnosti dopravní značky či nesprávném značení objízdné trasy
jako neopodstatněné.
Co se týče odůvodnění uložené sankce, odvolací orgán zmínil typovou nebezpečnost
předmětného přestupku. Podotkl, že v daném případě nebyl zákaz činnosti uložen vůbec
a správní orgán byl vázán výší pokuty, kterou uložil v příkazním řízení. Prvoinstanční orgán
uvedl, že při stanovení sankce přihlédl k sociálním poměrům žalobce a k výpisu z registru
řidičů. Žalovaný k tomu dodal, že evidenční karta řidiče sice obsahuje údaje o přestupcích,
které správní orgán není povinen registrovat, nicméně je zde zaevidováno, že žalobce
měl již v minulosti podíl na třech „malých“ dopravních nehodách a obdobného jednání
se tedy dopustil opakovaně. Žalovaný dále konstatoval, že pokuta uložená v dolní polovině
zákonné sazby byla stanovena v souladu se zákonem a odpovídá protiprávnímu jednání
žalobce.
Ve věci samé pak uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Moderační právo soudu upravené v §78 odst. 2 s. ř. s. umožňuje soudu v řízení
o žalobě proti rozhodnutí správního orgánu k návrhu žalobce buď snížit uložený trest
nebo od něj upustit. Soud však takto může učinit jedině v případě, kdy jde o postih zjevně
nepřiměřený.
Při posouzení této otázky soud vychází z důvodů stanovení trestu (sankce) správním
orgánem. Nejvyšší správní soud proto zastává názor, že zhodnocení přiměřenosti sankce
nemůže soud provést za situace, kdy úvahy vedoucí k jejímu uložení nejsou ve správním
rozhodnutí náležitě objasněny. Soudu nepřísluší toto správní uvážení nahradit, ale je nadán
toliko přezkoumat, zda nevybočilo ze zákonných hledisek a zda podklady pro ně byly
opatřeny zákonným způsobem a zda není v rozporu s logickým úsudkem. Po přezkoumání
správního uvážení učiní závěr, zda jde o trest přiměřený či nikoli. Rovněž z ust. §78 odst. 2
s. ř. s. vyplývá, že možnost upustit od trestu či jej snížit je dána pouze v případě, kdy nejsou
dány důvody pro zrušení rozhodnutí, tj. např. pro jeho nepřezkoumatelnost.
Pro posouzení otázky, zda soud postupoval v projednávaném případě správně,
jestliže zrušil rozhodnutí žalovaného bez toho, aby se zabýval možností snížit výši pokuty, je
tedy zásadní to, zda bylo skutečně možné správní rozhodnutí považovat za nepřezkoumatelné
v části odůvodnění uložené pokuty.
K požadavkům kladeným na řádné odůvodnění stanovené sankce lze uvést následující.
Ukládání pokut za správní delikty se děje ve sféře volného správního uvážení
(diskrečního práva správního orgánu), tedy zákonem dovolené volnosti správního orgánu
rozhodnout ve vymezených hranicích, resp. volit některé z více možných řešení, které zákon
vymezuje.
Správní orgán přitom dbá na přiměřenost sankce z hlediska jejího účelu. Pro správné
a spravedlivé ukládání sankce je významné dodržování principu zákonnosti trestání a principu
individualizace sankce. Zásada zákonnosti trestání spočívá v tom, že se správní orgán musí
důsledně řídit pravidly pro ukládání sankcí, která jsou obsažena v obecné i zvláštní části
přestupkového zákona. Zásada individualizace sankce pak ukládá, aby druh, kombinace
a intenzita sankcí odpovídaly všem okolnostem a zvláštnostem konkrétního případu.
Správní orgán je proto povinen zabývat se jednotlivými kritérii pro stanovení sankce,
opatřit si za tím účelem potřebné důkazní prostředky, provést jimi důkazy, vyvodit z těchto
důkazů skutková a právní zjištění a poté správním uvážením, nicméně při respektování
smyslu a účelu zákona a v souladu s pravidly logického usuzování, dospět k rozhodnutí
o druhu a výměře sankce. Vzhledem k tomu, že je nezbytné, aby správní uvážení bylo
přezkoumatelné soudem a současně i srozumitelné účastníkům řízení, musí pak být
tento postup objasněn v odůvodnění rozhodnutí.
Nejvyšší správní soud se ztotožnil se závěrem krajského soudu, že rozhodnutí
prvoinstančního orgánu bylo v části odůvodnění týkající se uložené pokuty
nepřezkoumatelné. Prvoinstanční orgán se při uložení pokuty sice zabýval osobou pachatele,
v odůvodnění svého rozhodnutí však neuvedl konkrétní skutečnosti zjištěné z výpisu
z registru řidičů či o sociálních poměrech žalobce, ani jak tyto skutečnosti ovlivnily výši
pokuty (jakkoli zde byl správní orgán limitován její výměrou stanovenou v příkazu).
Prvoinstanční orgán pak nezhodnotil žádná další jmenovaná kritéria, ačkoli žalobce
již v odporu proti příkazu a následně při projednání přestupku opakovaně poukazoval
na nepřiměřenost sankce. Pouhým konstatováním správního orgánu, že prostudoval spisový
materiál či fotodokumentaci místa dopravní nehody, nelze nahradit řádné vysvětlení
toho, jaké okolnosti hrály roli při úvaze o výši pokuty.
Žalovaný, jehož rozhodnutí bylo předmětem přezkumu krajského soudu, přezkoumal
rozhodnutí správního orgánu I. stupně v souladu s §59 odst. 1 správního řádu v celém
rozsahu. Dospěl při tom k závěru, že stanovená pokuta je adekvátní jednání žalobce. Ačkoli
Nejvyšší správní soud přisvědčil krajskému soudu, že se žalovaný zcela vyčerpávajícím
způsobem nevěnoval jednotlivým kritériím pro uložení sankce a rozhodnutí tedy trpí určitými
nedostatky odůvodnění, má za to, že jeho rozhodnutí v důsledku toho za nepřezkoumatelné
považovat nelze.
Podle ustálené judikatury Nejvyššího správního soudu je nepřezkoumatelnost
pro nedostatek důvodů založena na nedostatku důvodů skutkových, nikoliv na dílčích
nedostatcích odůvodnění soudního rozhodnutí. Musí se přitom jednat o vady skutkových
zjištění, o něž soud (či správní orgán) opírá své rozhodovací důvody. Za takové vady
lze považovat případy, kdy soud opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované, případně zjištěné v rozporu se zákonem, anebo případy, kdy není zřejmé,
zda vůbec nějaké důkazy byly v řízení provedeny (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu
ze dne 4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS.). Pod tento
pojem je možné zahrnout i případy, kdy se odvolací správní orgán žádným způsobem
nevypořádá s námitkami uvedenými v odvolání.
V daném případě žalovaný v odůvodnění svého rozhodnutí podrobně vymezil
skutečnosti zjištěné z evidenční karty řidiče, přičemž uvedl, že se žalobce dopustil obdobného
jednání opakovaně. Dále poukázal na to, že při nehodě vznikla škoda ve výši 100 000 Kč. Za
účelem posouzení námitek žalobce o špatné viditelnosti dopravní značky žalovaný provedl
místní šetření, a svá zjištění pak náležitě popsal v odůvodnění svého rozhodnutí. Za této
situace zastává Nejvyšší správní soud názor, že z rozhodnutí žalovaného bylo zřejmé,
z jakých faktů při posouzení adekvátnosti uložené sankce vycházel. Bylo tedy možné učinit
si úsudek o tom, zda tato sankce byla přiměřená a posoudit věc meritorně.
Nejvyšší správní soud proto uzavřel, že Krajský soud v Ústí nad Labem chybně
posoudil otázku, zda rozhodnutí žalovaného bylo v části odůvodnění uložené sankce
nepřezkoumatelné, čímž zatížil své rozhodnutí vadou podle ust. §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud napadený rozsudek krajského soudu podle ust. §110 odst. l s. ř. s.
zrušil a věc vrátil tomuto soudu k dalšímu řízení. V něm je soud podle ust. §110 odst. 3
s. ř. s. vázán právním názorem výše uvedeným. V novém rozhodnutí rozhodne Krajský soud
v Ústí nad Labem i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
O návrhu stěžovatele na přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti rozhodl
Nejvyšší správní soud usnesením ze dne 27. 6. 2007, č. j. 3 As 32/2007 - 42.
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 13. prosince 2007
JUDr. Jaroslav Vlašín
předseda senátu