ECLI:CZ:NSS:2007:3.AZS.88.2007
sp. zn. 3 Azs 88/2007 - 67
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně senátu JUDr. Marie
Součkové a soudců JUDr. Jaroslava Vlašína, JUDr. Milana Kamlacha, JUDr. Petra
Průchy a JUDr. Vojtěcha Šimíčka v právní věci žalobců: a) G. K., b) nezl. A. N., c) nezl. Z.
Y., d) nezl. J. N., žalobci b) až d) zastoupeni žalobkyní a) jako zákonnou zástupkyní, proti
žalovanému: Ministerstvo vnitra, se sídlem Praha 7, Nad Štolou 3, o kasační stížnosti
žalovaného proti rozsudku Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6. 2007, č. j. 56 Az 361/2006 -
45,
takto:
Rozsudek Krajského soudu v Brně ze dne 21. 6. 2007, č. j. 56 Az 361/2006 - 45
se zrušuje a věc se vrací tomuto soudu k dalšímu řízení.
Odůvodnění:
Včas podanou kasační stížností napadl žalovaný v záhlaví uvedený rozsudek
Krajského soudu v Brně, jímž bylo zrušeno jeho rozhodnutí ze dne 20. 11. 2006, č. j. OAM-
752/VL-20-05-2006, a věc mu vrácena k dalšímu řízení. Rozhodnutím žalovaného nebyla
žalobcům k jejich žádosti udělena mezinárodní ochrana podle §12, §13, §14, §14a a §14b
zákona č. 325/1999 Sb., o azylu a o změně zákona č. 283/1991 Sb., o Policii České
republiky, ve znění pozdějších předpisů (dále jen „zákon o azylu“).
Krajský soud dospěl k závěru, že je napadené správní rozhodnutí nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost a nedostatek důvodů, neboť žalovaný z podkladů o zemi původu, které
si opatřil, nevytěžil všechny dostupné informace, nepřihlédl při svém rozhodnutí ke všem
skutečnostem, které v řízení vyšly najevo, zejména k těm, které hovořily o omezování
náboženské svobody a neuvedl podrobně, jakými úvahami se řídil. Ve světle zjištění,
které žalovaný učinil a uvedl ve svém rozhodnutí, se soudu jeví nelogickým závěr
žalovaného, že žalobci měli své těžkosti nejprve řešit v zemi původu. Podle soudu je zjevné,
že policie při zásazích proti žalobcům prosazovala politiku státu. Přesto však žalovaný dospěl
k závěru, že žalobci měli před tímto jednáním vyhledat pomoc státních orgánů, neboť
se jednalo o exces místních policistů. Shromážděné informace o Kazachstánu pak podle soudu
obsahují rozporné údaje. Bylo tak na žalovaném, aby se s těmito rozpornými informacemi
vyrovnal a své rozhodnutí jednoznačně a srozumitelně odůvodnil.
Rozhodnutí krajského soudu napadl žalovaný (dále jen „stěžovatel“) kasační stížností
z důvodu vymezeného v §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s., tj. pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nedostatku důvodů. Nesouhlasí z názorem soudu, že nepřihlédl ke všemu, co vyšlo v řízení
najevo. Žalovaný vzal v úvahu všechny informace o zemi původu žalobců, byl však rovněž
vázán tím, co sdělila žalobkyně a) v průběhu správního řízení ve svých výpovědích. V této
souvislosti odkázal stěžovatel na rozsudek zdejšího soudu sp. zn. 5 Azs 170/2004, ve kterém
podle něj Nejvyšší správní soud potvrdil, že řízení o udělení mezinárodní ochrany je ovládáno
zásadou aktivity žadatele o azyl.
Postup kazašských orgánů vůči skupině obyvatel, do níž rodina žalobců patří, nelze
podle stěžovatele považovat za porušení lidského práva, jmenovitě čl. 9 Úmluvy o ochraně
lidských práv a základních svobod a čl. 18 Mezinárodního paktu o občanských a politických
právech, neboť obě tato ustanovení shodně konstatují, že svoboda projevovat náboženské
vyznání a přesvědčení může podléhat omezením, která jsou předepsána zákony a která jsou
nezbytná v zájmu veřejné bezpečnosti, pořádku, zdraví nebo morálky nebo ochrany práva
a svobod druhých. Skupina, do níž žalobci náleželi, odmítala splnit zákonem upravený
požadavek registrace náboženského sdružení, což žalobkyně a) odůvodnila tím, že islám
je svobodné náboženství a o registraci neví, protože jej vyznává teprve rok (protokol
o pohovoru ze dne 12. 10. 2006). Manžel, na kterého se žalobkyně a) ve svých výpovědích
odvolávala, to vysvětloval v průběhu řízení tak, že v případě registrace by se nepodrobovali
božím zákonům, ale silovým strukturám (dle protokolu o pohovoru ze dne 4. 7. 2006). Právě
tento přístup nerespektování státních struktur a snahy o nahrazení světského práva právem
šarí´a, vede podle stěžovatele státní orgány Kazachstánu k důvodnému podezření
o příslušnosti osob vyznávajících „čistý islám“ k organizaci Hizb ut-Tahrír, jež je
teroristickou organizací zakázanou ve Střední Asii, Rusku, Německu a ve Švédsku. Dále
pak je tato skupina podezřelá z napojení na Islámské hnutí Uzbekistánu, al- Kajdu či Taliban.
Zájem bezpečnostních orgánů Kazachstánu o žalobce proto považuje stěžovatel
za opodstatněný a oprávněný. Registrační povinnost pak podle něj není v rozporu
se svobodou vyznání, pokud je zakotvena v zákoně jako nezbytná podmínka zajišťující
bezpečnost státu, čímž je sledován legitimní cíl. Navíc za porušení registrační povinnosti
hrozí pouze peněžitá pokuta a trest za porušení zákona tedy není zjevně nepřiměřený.
Co se týká postupu konkrétních policistů, či údajné nesprávné chování lékařů
a zdravotnického personálu v nemocnici, jejichž chování směřovalo podle žalobců k získání
úplatku, jedná se podle stěžovatele o korupční jednání jednotlivců s cílem dosáhnout osobního
obohacení, nikoliv o nátlak motivovaný náboženským vyznáním žalobců. Činnost těchto osob
proto nelze přičítat státním orgánům Kazachstánu a označit je za pronásledování ve smyslu
§2 odst. 7 zákona o azylu, neboť boj proti korupci je státní politikou Kazachstánu. Žadatelé
měli podle stěžovatele požádat o pomoc nadřízené státní orgány Kazachstánu.
Nad rámec výše uvedeného stěžovatel dodal, že aktivity organizací, které představují
riziko pro bezpečnost obyvatel, monitoruje každý stát, včetně zemí s vysokým standardem
dodržování lidských práv a svobod občanů. Výjimkou pak není ani Česká republika.
Přijatelnost kasační stížnosti spatřuje stěžovatel v tom, že postup krajského soudu
v konečném důsledku znemožňuje správnímu orgánu objektivní posouzení věci a omezuje
význam výpovědi žadatele, kterou konstantní judikatura považuje za hlavní pramen informací
v řízení o udělení mezinárodní ochrany. Názor krajského soudu by podle stěžovatele vedl
rovněž k příliš extenzivnímu výkladu svobody vyznání náboženství či víry v kolizi
s povinností státu zajistit bezpečnost obyvatel a zabránit ohrožení práv a svobod občanů.
Stěžovatel proto navrhl, aby Nejvyšší správní soud rozsudek Krajského soudu v Brně zrušil
a věc mu vrátil k dalšímu řízení.
Ze správního spisu zjistil Nejvyšší správní soud tyto pro posouzení věci rozhodné
skutečnosti:
Napadené správní rozhodnutí obsahuje podrobnou rekapitulaci výpovědí žalobkyně a)
v žádosti o udělení mezinárodní ochrany, v pohovoru provedeném dne 11. 7. 2006
a v doplňujícím pohovoru provedeném dne 12. 10. 2006. Žalobci opustili vlast v důsledku
náboženských potíží. V roce 2005 přijala žalobkyně a) islám, manžel tak učinil již dřív.
Manžel přestal docházet do mešity, pročež ho imám udal na policii. Policisté následně chodili
k žalobcům domů a podezřívali je z terorismu a vahhábismu. Žalobkyni a) dokonce strhávali
z hlavy šátek. V průběhu těhotenství byla rovněž špatně ošetřována v nemocnici. Dceři bylo
ve škole vytýkáno, že chodí v dlouhé sukni a šátku. V květnu 2006 odjeli žalobci do města A.,
kde byla žalobkyně a) spolu s manželem zadržena. Byla varována, že pokud nesundá šátek,
bude umístěna do psychiatrické léčebny a děti budou dány do dětského domova. Z vyjádření
žalobkyně a) dále vyplynulo, že podstatou potíží celé rodiny bylo vyznávání tzv. „čistého
islámu“, resp. požadavek státních orgánů Kazachstánu na splnění podmínek o registraci všech
náboženských organizací.
Pro posouzení žádosti žalobců použil žalovaný informace uvedené ve zprávě
Ministerstva zahraničí Spojených států amerických o dodržování lidských práv v Kazachstánu
za rok 2005, z nichž mimo jiné plyne, že zákon zaručuje v Kazachstánu svobodu vyznání
a vláda tuto svobodu v praxi obecně respektovala, nicméně místní činitelé se někdy snažili
omezovat vyznávání některých netradičních náboženství. Výše postavení činitelé nebo soudy
často zasahovali, aby takovéto pokusy napravili. V červenci přijala vláda novelu zákona, která
omezuje právní ochranu svobody vyznání. Novela jasně stanoví, že náboženské skupiny jsou
povinny se zaregistrovat u státu a v jednotlivých regionech, kde mají kongregace.
Z informace OAMP ze dne 13. 10. 2005 zjistil žalovaný dále, že podle změn v zákoně
o svobodě náboženství a náboženských skupin jsou zakázány aktivity všech náboženských
organizací, které nejsou registrované. Odpovědné orgány podle této informace vyhlásily boj
proti náboženskému terorismu jako jednu ze svých hlavních priorit.
Podle informací norské zpravodajské agentury s názvem forum 18 News Service
ze dne 8. 12. 2005 panuje v Kazachstánu všeobecně názor, že pokud jde o reálnou situaci
v oblasti svobody vyznání, nedošlo (přijetím nových zákonů) k žádnému závažnému zhoršení.
Alexandr Kljušev, vůdce Asociace náboženských organizací v Kazachstánu, souhlasí
s tím, že přijetí nových zákonů nemělo na život věřících žádný vliv. „Je pravdou, že provinční
úřady příležitostně vystupovaly proti křesťanům – obvykle proti členům neregistrovaných
náboženských komunit,“ řekl pro Forum 18 dne 4. 12. 2005. „K těmto incidentům
však docházelo i před přijetím zákona o extremismu a národní bezpečnosti.“ Nevěří,
že k utiskování věřících dochází na přímý příkaz ústředních orgánů, ale spíše se „jedná
o osobní iniciativu provinčních úředníků, kteří si uchovávají sovětské názory“.
Dle informací UNHCR ze dne 18. 5. 2006, č.j. OAM-569/2006, obecně k žádné
perzekuci ani nátlaku nedochází, ale existuje tu stálá kontrola ze strany orgánů dbajících
na dodržování zákonů vzhledem k tomu, že jsou muslimové podezřelí z členství v organizaci
Hizb ut-Tahrír, která byla v Kazachstánu zapsána na seznam extremistických organizací,
či v jiných zakázaných organizacích. V zásadě mohou podle tohoto dokumentu nezávislí
muslimové svobodně organizovat své bohoslužby na soukromých místech, policie ale může
takové místo navštívit vzhledem ke skutečnosti, že všechny náboženské komunity musejí být
podle místní legislativy zaregistrovány. Neexistují žádné informace, že by byli nezávislí
muslimové vystavováni (pravidelným) domovním prohlídkám. Pokud je však osoba podezřelá
z členství v Hizb ut-Tahrír, bude ji policie pravidelně navštěvovat.
Po posouzení věci dospěl žalovaný k závěru, že žadatelkou vylíčené skutečnosti nelze
vyhodnotit jako důvodné pro přiznání mezinárodní ochrany ve smyslu §12 zákona o azylu.
Žalovaný nepopřel, že žalobci mohli být vystaveni nátlaku ze strany místních příslušníků
policie, avšak vylíčené jednání policistů vůči nim osobě není možno posoudit jako
pronásledování z náboženských důvodů ve smyslu §12 písm. b) zákona o azylu. Z výpovědí
žalobkyně a) je patrné, že policisté požadovali splnění daných podmínek o registraci všech
náboženských organizací. Boj proti náboženskému terorismu vyhlásily odpovědné orgány
jako jednu z hlavních priorit, neboť v zemi stále operují islámské skupiny, které jsou obecně
považovány za extremistické organizace. Ani sami představitelé náboženských asociací
nehodnotí vzniklou situaci v zemi po přijetí nových zákonů jako natolik závažnou, že by měla
vliv na život věřících. Obecně k žádné perzekuci ani nátlaku nedochází, ale existuje tu stálá
kontrola ze strany orgánů dbajících na dodržování zákonů.
Žadatelka měla podle žalovaného své těžkosti nejprve řešit v zemi původu. Pokud
měla osobně pocit, že místní policisté překračují své pravomoci, měla jejich excesy oznámit
příslušným složkám státní moci. Z citované zprávy Ministerstva zahraničí USA vyplývá,
že na postup policie je možno podat stížnost, přičemž státní orgány Kazachstánu se těmito
oznámeními zabývají, jak dokazují i konkrétně zmíněná čísla případů podaných stížností,
jejich prošetření a následně přijatých opatření. Z výpovědí žalobkyně a) jednoznačně vyplývá,
že policisté v místě trvalého bydliště zneužívali svého služebního postavení, neboť za finanční
úplatu nabídli manželu žalobkyně a) ukončení provádění domovních prohlídek a klid.
Motivem jejich jednání byly tedy skutečnosti odlišné od důvodů pro azylové řízení
relevantních.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval otázkou, zda je kasační stížnost přijatelná
ve smyslu §104a s. ř. s., tedy zda svým významem podstatně přesahuje vlastní zájmy
stěžovatele. Vycházel přitom z precedentního usnesení Nejvyššího správního soudu ze dne
26. 4. 2006, č. j. 1 Azs 13/2006 - 39. Podle tohoto usnesení je podstatným přesahem vlastních
zájmů stěžovatele jen natolik zásadní a intenzivní situace, v níž je kromě ochrany veřejného
subjektivního práva jednotlivce pro Nejvyšší správní soud též nezbytné vyslovit právní názor
k určitému typu případů či právních otázek. Přesah vlastních zájmů stěžovatele je dán
jen v případě rozpoznatelného dopadu řešené právní otázky nad rámec konkrétního případu.
Primárním úkolem Nejvyššího správního soudu v řízení o kasačních stížnostech ve věcech
azylu je proto nejen ochrana individuálních veřejných subjektivních práv, nýbrž také výklad
právního řádu a sjednocování rozhodovací činnosti krajských soudů. V zájmu stěžovatele
v řízení o kasační stížnosti ve věcech azylu je pak nejenom splnit podmínky přípustnosti
kasační stížnosti a svoji stížnost opřít o některý z důvodu uvedených v ust. §103 odst. 1
s. ř. s., nýbrž také uvést, v čem spatřuje – v mezích kritérií přijatelnosti – v konkrétním
případě podstatný přesah svých vlastních zájmů a z jakého důvodu by tedy měl Nejvyšší
správní soud předloženou kasační stížnost věcně projednat.
Nejvyšší správní soud dospěl k závěru, že kasační stížnost v daném případě přijatelná
je, neboť krajský soud se v napadeném rozsudku odchýlil od judikatury Nejvyššího správního
soudu.
Krajský soud zrušil rozhodnutí žalovaného „pro nepřezkoumatelnost spočívající
v nesrozumitelnosti nedostatku důvodů rozhodnutí, když žalovaný z podkladů o zemi původu,
které si opatřil, nevytěžil všechny dostupné informace, nepřihlédl při svém rozhodnutí ke všem
skutečnostem, které v řízení vyšly najevo, zejména k těm, které hovořily o omezování
náboženské svobody a neuvedl podrobně, jakými úvahami se řídil“. Takový důvod zrušení
správního rozhodnutí nemůže Nejvyšší správní soud akceptovat, neboť podsouvá pojmu
nepřezkoumatelnost zcela jiný obsah, než jaký mu náleží.
Nesrozumitelnost správního rozhodnutí vykládá doktrína obecně jako případy,
kdy „nelze seznat, zda a pokud rozhodnutí zasáhlo účastníkovi do jeho práv a povinností…
výrok je vnitřně rozporný, kdy nelze zjistit, zda správní orgán žádost zamítl nebo o ní odmítl
rozhodnout, případy, kdy nelze seznat, co je zamítavý výrok a co odůvodnění… rozhodnutí,
z něhož není patrné, kdo… je jeho adresátem či tím, kdo má být dotčen na právu, nevhodná
formulace výroku, která má za následek, že rozhodnutí nikoho nezavazuje“ (Mazanec, M.,
Správní soudnictví, Linde, Praha 1998, s. 198).
V souladu s touto interpretací vyložil uvedený pojem [byť ve vztahu k ustanovení
§103 odst. 1 písm. d) s. ř. s.] i Nejvyšší správní soud např. ve svém rozsudku ze dne
4. 12. 2003, č. j. 2 Ads 58/2003 - 75, publ. pod č. 133/2004 Sb. NSS: „Za nepřezkoumatelné
pro nesrozumitelnost lze obecně považovat takové rozhodnutí soudu, z jehož výroku nelze
zjistit, jak vlastně soud ve věci rozhodl… , případně jehož výrok je vnitřně rozporný. Pod tento
pojem spadají i případy, kdy nelze rozeznat, co je výrok a co odůvodnění, kdo jsou účastníci
řízení a kdo byl rozhodnutím zavázán.“
Nedostatkem důvodů pak podle doktríny „nelze rozumět pouhé chybějící odůvodnění
napadeného správního rozhodnutí, tím méně jeho dílčí nedostatky; tu jde o procesní vadu
a soud takové rozhodnutí může zrušit jen tam, kde taková vada mohla mít vliv na zákonnost
napadeného rozhodnutí… Důvodem tu mohou být jen důvody skutkové… pro nedostatek
právních důvodů musí soud rozhodnutí zrušit pro nezákonnost (a nikoli pro
nepřezkoumatelnost). Skutkovými důvody, pro jejichž nedostatek je možno rozhodnutí zrušit
pro nepřezkoumatelnost, budou takové vady skutkových zjištění, které utvářejí rozhodovací
důvody; typicky tedy tam, kde správní orgán opřel rozhodovací důvody o skutečnosti v řízení
nezjišťované (zjištěné v rozporu se zákonem) a nebo tam, kdy není zřejmé, zda vůbec nějaké
důkazy v řízení byly provedeny.“ (cit. op., s. 199) Shodně pak výše citovaný rozsudek
Nejvyššího správního soudu.
Aby bylo lze hovořit o nepřezkoumatelnosti, vyžaduje se, jak vyplývá z výše
uvedeného, aby řízení před správním orgánem, resp. jeho výsledek v podobě správního
rozhodnutí trpěly – obecně – velmi intenzivními vadami. Žádné z takových pochybení
Nejvyšší správní soud v napadeném rozhodnutí žalovaného neshledal. Naopak, dle jeho
názoru je z něj zcela zřejmé, kdo jsou adresáti rozhodnutí, jakým způsobem správní orgán
rozhodl a jak toto rozhodnutí zasahuje do jejich práv. Výrok je zcela jednoznačný a jasně
oddělen od odůvodnění. Rozhodovací důvody žalovaného pak nepochybně vyplývají
ze skutečností zjištěných v průběhu správního řízení, tj. z výpovědí žalobkyně a) a z množství
zpráv o situaci v Kazachstánu v oblasti dodržování lidských práv. Závěr krajského soudu
o nepřezkoumatelnosti rozhodnutí žalovaného pro nesrozumitelnost či nedostatek důvodů
proto považuje Nejvyšší správní soud za naprosto neopodstatněný.
Charakter vytýkaných vad („žalovaný nepřihlédl ke všem skutečnostem, které v řízení
vyšly najevo“) tedy v žádném případě nedosahuje intenzity vyžadované pro posouzení
rozhodnutí jako nepřezkoumatelného, naopak svědčí o tom, že soud byl nepochybně schopen
napadené správní rozhodnutí přezkoumat a zaujmout k jeho odůvodnění – byť kritický –
postoj.
Nejvyšší správní soud tedy uzavírá, že napadené rozhodnutí žalovaného není
nepřezkoumatelné. Veden zájmem na jednotnosti rozhodování krajských soudů proto
posoudil kasační stížnost jako přijatelnou a přistoupil k posouzení stížních námitek. O věci
uvážil Nejvyšší správní soud
takto:
Stěžovatel namítá, že zákonný požadavek povinné registrace náboženských skupin
v Kazachstánu je zcela legitimní, odůvodněný zájmem na ochraně bezpečnosti osob, a nelze
jej proto považovat za výraz porušování lidských práv (náboženské svobody), resp. ve vztahu
k žalobcům za pronásledování z náboženských důvodů ve smyslu §12 písm. b) zákona
o azylu. Tomuto požadavku se žalobci nepodřídili a byli tudíž vystaveni oprávněné pozornosti
státních orgánů. Pokud pak místní policisté překročili své pravomoci a žádali po žalobcích
úplatek, měli se žalobci obrátit na příslušné nadřízené státní orgány. V korupčním jednání
policistů pak rovněž nelze spatřovat pronásledování ve smyslu ustanovení zákona o azylu,
neboť bylo vedeno důvody zcela zištnými a tudíž azylově irelevantními. Tuto argumentaci
považuje Nejvyšší správní soud za naprosto přiléhavou a plně se s ní ztotožňuje.
Podle názoru Nejvyššího správního soudu tedy žalovaný dostatečně zjistil skutečný
stav věci, plně vytěžil informace, které si opatřil jako podklad pro své rozhodnutí,
a na základě takto zjištěného stavu správně aplikoval relevantní ustanovení zákona o azylu.
Pokud krajský soud rozhodnutí žalovaného zrušil, byl tento jeho postup naprosto
neodůvodněný a rozsudek tudíž trpí vadou, která měla za následek nezákonné rozhodnutí
o věci samé ve smyslu §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. Nejvyšší správní soud jej proto podle
§110 odst. 1 s. ř. s. zrušil. V dalším řízení je krajský soud vázán právním názorem
vysloveným v tomto rozsudku (§110 odst. 3 s. ř. s.). V novém rozhodnutí rozhodne
i o nákladech řízení o kasační stížnosti (§110 odst. 2 s. ř. s.).
Poučení: Proti tomuto rozsudku nejsou opravné prostředky přípustné (§53 odst. 3
s. ř. s.).
V Brně dne 5. prosince 2007
JUDr. Marie Součková
předsedkyně senátu