ECLI:CZ:NSS:2007:4.ADS.94.2006:113
sp. zn. 4 Ads 94/2006 - 113
ROZSUDEK
Nejvyšší správní soud rozhodl v senátě složeném z předsedkyně JUDr. Marie Turkové a
soudců JUDr. Petra Průchy a JUDr. Dagmar Nygrínové v právní věci žalobce: R. V., zast.
JUDr. Miroslavem Richterem, advokátem, se sídlem Karviná – Ráj, Ciolkovského 282, proti
žalovanému: Krajský úřad Moravskoslezského kraje, se sídlem Ostrava, 28. října 117,
v řízení o kasační stížnosti žalobce proti rozsudku Krajského soudu v Ostravě ze dne 5. 4.
2006, č. j. 22 Ca 338/2004 – 76,
takto:
I. Rozsudek Krajského soudu v Ostravě ze dne 5.4.2006, č. j. 22 Ca 338/2004 – 76,
se zrušuje .
II. Žaloba se odmítá .
III. Žádný z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení o kasační stížnosti.
Odůvodnění:
Kasační stížností se žalobce jako stěžovatel (dále též „stěžovatel“) domáhá zrušení
shora označeného rozsudku krajského soudu, kterým byla zamítnuta jeho žaloba proti
rozhodnutí Krajského úřadu Moravskoslezského kraje ze dne 28.7.2004, č.j. SZ/9797/04/Uh,
jímž bylo zamítnuto odvolání žalobce proti lékařskému posudku ze dne 31.3.2004,
vystavenému Karvinskou hornickou nemocnicí, a.s., vedoucím lékařem oddělení závodní
preventivní péče MUDr. F. C., podle kterého není žalobce dlouhodobě zdravotně způsobilý
k výkonu dosavadní práce horníka v dole, a to pro obecnou nemoc. Podle lékařského
posudku není žalobce schopen práce v dole, je schopen práce na povrchu s omezením mimo
obecné riziko, mimo práci ve výškách, mimo práci u rotačních strojů a zařízení, ne jako řidič.
V kasační stížnosti stěžovatel současně navrhl, aby soud přiznal kasační stížnosti
odkladný účinek.
Krajský soud v Ostravě v řízení o žalobě s ohledem na charakter žalobních námitek
doplnil dokazování vypracováním znaleckého posudku z oboru zdravotnictví, zdravotnická
odvětví různá, specializace posudkové lékařství, a dále i výslechem znalce, přičemž
z doplnění dokazování vyplynulo, že rozhodujícím důvodem, proč byl žalobce uznán
dlouhodobě zdravotně nezpůsobilým k výkonu dosavadní práce, bylo dlouhodobé zneužívání
alkoholu. Jelikož dlouhodobé zneužívání alkoholu je samo o sobě důvodem dlouhodobé
zdravotní nezpůsobilosti žalobce k výkonu dosavadní práce horníka v dole, krajský soud se
z důvodu nadbytečnosti nezabýval ostatními žalobními námitkami, a s ohledem na výše
uvedené žalobu v souladu s §78 odst. 7 zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní, ve znění
pozdějších předpisů (dále jen „s.ř.s.“) zamítl jako nedůvodnou.
V kasační stížnosti stěžovatel uplatnil důvody kasační stížnosti podle §103 odst. 1
písm. a), b) a d) s. ř. s. Namítal, že znalec se nevyrovnal s jeho připomínkami, což dokladuje
jeho vyjádření ze dne 22.11.2005, kde odkázal na to, že vycházel z karty praktického lékaře,
ač tento potvrdil, že v kartě nic takového není. Navíc se znalec, ač není odborníkem v oboru
interna, nevyrovnal s lékařskými nálezy odborného lékaře, které konstatovaly, že žádné
zdravotní potíže, týkající se jaterního onemocnění, které by stěžovateli znemožňovaly výkon
dosavadní práce, nemá. Znalec však dospěl k závěru, že stěžovatel zneužívá alkohol,
zneužívání alkoholu však podle stěžovatele žádnou nemocí není. Stěžovatel je toho názoru, že
nepozbyl dlouhodobě způsobilost konat dále dosavadní práci, jak to má na mysli §37 a §46
zákoníku práce, když lékařský posudek je podkladem pro zaměstnavatele pro splnění
povinností stanovených zejména v §37 zákoníku práce. Soud se podle názoru stěžovatele
rovněž nevypořádal s jeho námitkou, že bylo v rozporu s právem zasaženo do jeho práva na
svobodnou volbu povolání, zaručeného Listinou základních práv a svobod. V odst. 2, čl. 26
je uvedeno, že zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo
činností, v rozhodnutí žalované však není uvedeno, na základě jakého zvláštního předpisu
byla jeho nezpůsobilost k výkonu dosavadní práci posuzována. Navíc odůvodnění rozhodnutí
žalované postrádá zákonné náležitosti odůvodnění rozhodnutí, není v něm uvedeno, které
skutečnosti byly podkladem rozhodnutí, jakými úvahami byl správní orgán veden při
hodnocení důkazů a při použití právních předpisů, na základě kterých rozhodoval.
Z uvedených důvodů stěžovatel navrhuje, aby Nejvyšší správní soud napadený rozsudek
zrušil a věc krajskému soudu vrátil k dalšímu řízení.
Žalovaný ve vyjádření ke kasační stížnosti uvedl, že při vydání rozhodnutí postupoval
v souladu se zákonem č. 71/1967 Sb., o správním řízení (správní řád), ve znění pozdějších
předpisů a zákonem č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů. V dané
věci byly vypracovány tři posudky, které jsou navzájem v souladu a potvrzují dlouhodobou
nezpůsobilost pana V. k výkonu dosavadní práce. Navrhl zamítnutí kasační stížnosti.
Usnesením Nejvyššího správního soudu ze dne 23. 10. 2006, č. j. 4 Ads 94/2006 - 109,
bylo rozhodnuto o žádosti stěžovatele o přiznání odkladného účinku podané kasační stížnosti
tak, že odkladný účinek nebyl kasační stížnosti přiznán.
Nejvyšší správní soud posoudil formální náležitosti kasační stížnosti a konstatoval, že
kasační stížnost je podána včas a jde o rozhodnutí, proti němuž je kasační stížnost přípustná.
Stěžovatel je zastoupen advokátem.
Po přezkoumání napadeného rozsudku Nejvyšší správní soud dospěl k následujícím
závěrům:
Stěžovatel v kasační stížnosti namítá důvody podle §103 odst. 1 písm. a), b) a d)
s. ř. s. Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. a) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu
tvrzené nezákonnosti spočívající v nesprávném posouzení právní otázky soudem
v předcházejícím řízení. Podle §103 odst. 1 písm. b) s. ř. s. lze kasační stížnost podat
z důvodu tvrzené vady řízení, spočívající v tom, že skutková podstata, z níž správní orgán
v napadeném rozhodnutí vycházel, nemá oporu ve spisech, nebo je s nimi v rozporu, nebo že
při jejím zjišťování byl porušen zákon v ustanoveních o řízení před správním orgánem
takovým způsobem, že to mohlo ovlivnit zákonnost a pro tuto důvodně vytýkanou vadu soud,
který ve věci rozhodoval, měl napadené rozhodnutí správního orgánu zrušit; za takovou vadu
řízení se považuje i nepřezkoumatelnost rozhodnutí správního orgánu pro nesrozumitelnost.
Podle ustanovení §103 odst. 1 písm. d) s. ř. s. lze kasační stížnost podat z důvodu tvrzené
nepřezkoumatelnosti spočívající v nesrozumitelnosti nebo nedostatku důvodů rozhodnutí,
popř. v jiné vadě řízení před soudem, mohla-li mít taková vada za následek nezákonné
rozhodnutí o věci samé.
Podle §77 odst. 1 zákona o péči o zdraví lidu vydávají zdravotnická zařízení
prostřednictvím lékařů nebo klinických psychologů při výkonu zdravotní péče, a to na
základě posouzení zdravotního stavu pacienta, lékařské posudky. Podle odst. 2 téhož
ustanovení, má-li pacient, k jehož zdravotnímu stavu byl lékařský posudek vydán, nebo
osoby, pro které v souvislosti s vydáním tohoto posudku vyplývají povinnosti, za to, že
lékařský posudek je nesprávný, mohou podat návrh na přezkoumání lékařského posudku
vedoucímu zdravotnického zařízení, a to prostřednictvím lékaře nebo klinického psychologa,
který posudek vypracoval. Podle §77 odst. 5 téhož zákona, pokud vedoucí zdravotnického
zařízení nebo lékař nebo klinický psycholog uvedený v odstavci 2 větě poslední návrhu
na přezkoumání lékařského posudku nevyhoví, postoupí návrh jako odvolání do 30 dnů
od jeho doručení, správnímu úřadu, který vydal rozhodnutí o registraci tohoto zdravotnického
zařízení nebo je zřizovatelem tohoto zdravotnického zařízení.
Nejvyšší správní soud se nejprve zabýval tím, zda žalobou napadené rozhodnutí
bylo způsobilé přezkumu ve správním soudnictví. Přitom dospěl k závěru, že Krajský soud
v Ostravě pochybil, když tuto otázku vůbec neposuzoval.
Dřívější judikatura Nejvyššího správního soudu stran přezkoumatelnosti lékařských
posudků ve správním soudnictví nebyla jednotná, což vyústilo (k podané ústavní stížnosti)
v nález Ústavního soudu ze dne 18.4.2007, sp.zn. IV. ÚS 613/06, kterým pro nejednotnost
judikatury zrušil rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 9. 8. 2006, č. j. 4 Ads 81/2005
– 76, zabývající se věcí lékařského posudku.
Návazně se věcí zabýval rozšířený senát Nejvyššího správního soudu, který
v rozsudku ze dne 20.9.2007, sp. zn. 4 Ads 81/2005, dospěl k závěru, že rozhodnutí krajského
úřadu vydané podle §77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších
předpisů, t.j. lékařský posudek, nezakládá, nemění, neruší ani závazně neurčuje práva nebo
povinnosti, a proto není rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Takový úkon správního orgánu je
podle §70 písm. a) s. ř. s. vyloučen ze soudního přezkumu, a žalobu proti němu proto soud
podle §46 odst. 1 písm. d) téhož zákona odmítne.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu přitom vycházel z následujících úvah.
Především poukázal na skutečnost, že právní úprava ustanovení §77 zákona č.
20/1966 Sb. prošla určitým vývojem. Podle ustanovení §77 odst. 1 tohoto zákona v jeho
znění do 31. 8. 2002, „lékaři nebo odborné komise zdravotnických zařízení ustavené podle
zvláštních předpisů rozhodují v mezích zákona při výkonu zdravotní péče na základě
posouzení zdravotního stavu o právech a povinnostech občanů, týkajících se jejich zdraví“.
Zákonem č. 285/2002 Sb. (transplantační zákon) bylo v části páté – změna zákona o
péči o zdraví lidu, ustanovení §77 odst. 1 změněno tak, že „zdravotnická zařízení vydávají
prostřednictvím lékařů nebo klinických psychologů při výkonu zdravotní péče, a to na základě
posouzení zdravotního stavu pacienta, lékařské posudky. Zdravotnické zařízení předá
lékařský posudek pacientovi prokazatelným způsobem. Pokud je vydán zdravotnickým
zařízením lékařský posudek pro stejný účel jako předcházející lékařský posudek, pozbývá
tento lékařský posudek dnem platnosti nového posudku svou platnost“.
V důvodové zprávě (obecná část) k zákonu č. 285/2002 Sb. je pouze uvedeno, že
návrh zákona je velmi úzce spjat a provázán se současně připravovaným zákonem o zdravotní
péči a o změně některých zákonů (zákon o zdravotnických zařízeních). Předpokládaná
účinnost všech těchto zákonů je 1. 4. 2002. Součástí návrhu zákona je i novela zákona č.
20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu.
Ze znění ustanovení §77 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., v tom směru, že se vydávají
lékařské posudky, na rozdíl od předchozího „rozhodování o právech a povinnostech občanů,
týkajících se jejich zdraví“, rozšířený senát dovodil, že úmyslem zákonodárce nebyl soudní
přezkum posudků jako rozhodnutí.
Lékařský posudek vydaný podle §77 odst. 1 zákona č. 20/1966 Sb., není rozhodnutím
o právu či povinnosti. Jde pouze o posouzení zdravotního stavu, což znamená, že jeho
obsahem jsou zjištění a následné úvahy pouze medicínského charakteru.
Totéž platí i pro rozhodování správního úřadu, kterému bylo podle §77 odst. 5 zákona
postoupeno odvolání proti lékařskému posudku. Z ustanovení §77a zákona č. 20/1966 Sb.
nelze dovodit, že by se odvolací orgán zabýval jinými otázkami než správností posouzení
zdravotního stavu pacienta.
Není tedy sporu o tom, že rozhodnutí o odvolání proti lékařskému posudku závisí
výlučně na posouzení zdravotního stavu a nikoliv na posouzení otázek právních. Uvedené ve
svých důsledcích znamená, že ani soudní přezkoumání „rozhodnutí“ by se nemohlo zabývat
jinými otázkami než zdravotním stavem žalobců bez jakéhokoliv právního posouzení. Soudní
přezkum by se omezil pouze na formální správnost a dodržení procesního postupu (správního
řádu) při vydání „rozhodnutí“, a dále na přezkoumání závěru znaleckého posudku (byl-li by
znalec přibrán), tedy rovněž pouze závěrů lékařských.
Pro úplnost se dodává, že v příloze č. 1 vyhlášky č. 385/2006 Sb. ze dne 21. 7. 2006,
účinné od 1. 4. 2007, je uveden minimální obsah samostatných částí zdravotnické
dokumentace. Pod bodem 8. písm. B se uvádí, že lékařský posudek, pokud je vydáván pro
účely pracovněprávních nebo obdobných vztahů, dále obsahuje a) identifikační údaje
zaměstnavatele, b) údaje o pracovním zařazení posuzované osoby, druhu práce, režimu práce
a zdravotních a bezpečnostních rizicích práce, za kterých je vykonávána a míře těchto rizik, c)
označení nemocí z povolání podle zvláštního právního předpisu, a to pokud se jedná o
lékařský posudek ve věci nemoci z povolání. Podle bodu 8. písm. C z posudkového závěru
lékařského posudku vydaného za účelem posouzení zdravotní způsobilosti musí být zřejmé,
zda posuzovaná osoba a) je zdravotně způsobilá, b) je zdravotně způsobilá s podmínkou;
zdravotní způsobilostí s podmínkou se rozumí např. použití nezbytného zdravotnického
prostředku posuzovanou osobou nebo jiné omezení posuzované osoby kompenzující její
zdravotní omezení; v posudku se vždy tato podmínka vymezí, c) je zdravotně nezpůsobilá,
nebo d) pozbyla dlouhodobě zdravotní způsobilost.
Je-li výsledkem lékařského posouzení obsaženého v lékařském posudku závěr o tom,
že pracovník je pro svůj zdravotní stav trvale nezpůsobilý k výkonu dosavadní práce, vyplývá
z tohoto závěru povinnost zaměstnavatele zaměstnance propustit nebo převést na jinou práci.
Tato povinnost zaměstnavateli vzniká ze zákona, nikoliv z posudku. Je totiž důsledkem
nezpůsobilosti zaměstnance k výkonu určité činnosti, kterou posudek nezakládá, ale pouze
deklaruje.
Podle §133 odst. 1 písm. a) zákoníku práce je zaměstnavatel povinen nepřipustit, aby
zaměstnanec vykonával práce, jejichž výkon by neodpovídal jeho schopnostem a zdravotní
způsobilosti.
Je-li tedy v lékařském posudku deklarována nezpůsobilost zaměstnance k výkonu
dosavadního zaměstnání, nastupuje povinnost zaměstnavatele převést zaměstnance na jinou
práci podle §37 odst. 1 písm. a) zákoníku práce, případně, za splnění podmínek ustanovení §
46 odst. 1 písm. d), dát zaměstnanci výpověď.
Lékařský posudek o nezpůsobilosti k výkonu dosavadního zaměstnání, případně
rozhodnutí správního úřadu podle §77a zákona č. 20/1966 Sb. je tedy podkladem pro úkon
zaměstnavatele podle §37 odst. 1 písm. a), případně §46 odst. 1 písm. d) zákoníku práce.
Zásahem do práv nebo povinností pracovníků není lékařský posudek sám o sobě, ale
teprve úkon zaměstnavatele v pracovněprávních vztazích. Proti těmto úkonům zaměstnavatele
může zaměstnanec brojit prostředky uvedenými v zákoníku práce, avšak nikoliv ve správním
soudnictví, ale v řízení občanskoprávním (§7 odst. 1 o. s. ř.).
Předpokladem pro postup zaměstnavatelů podle §37 odst. 1 písm. a) a §46 odst. 1
písm. d) zákoníku práce je pravomocný lékařský posudek, z něhož soudy rozhodující v
občanskoprávním řízení o žalobách o neplatnosti pracovněprávních úkonů zaměstnavatelů
podle §135 odst. 2 o. s. ř. vycházejí. Postup podle §135 odst. 2 o. s. ř. v řízení
občanskoprávním by neměl znamenat porušení zásady volného hodnocení důkazů, tedy
možnost přezkoumat rozhodnutí vydaná správními orgány přímo v pracovněprávním sporu.
Naopak, těžiště posuzování lékařských posudků vydaných podle §77a a následujících zákona
č. 20/1966 Sb. by mělo být v řízení občanskoprávním.
Tím spíše vystupuje do popředí neefektivnost přezkoumávání těchto posudků ve větvi
správního soudnictví. Jak již bylo výše uvedeno, vydaný posudek znamená povinnost
zaměstnavatele převést zaměstnance na jinou práci či ho propustit. Případné žalobě podané
proti rozhodnutí vydanému podle §77a zákona č. 20/1966 Sb. by většinou nebylo lze přiznat
odkladný účinek (ohrožení života nebo zdraví zaměstnance či dalších osob). Soudy v
občanském soudním řízení tak posuzují platnost úkonu zaměstnavatele, aniž by musely
vyčkat rozhodnutí správního soudu, které se z tohoto pohledu jeví jako zbytečné. Význam by
mohlo mít snad jen z hlediska případného uplatnění náhrady škody podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo
nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o
notářích a jejich činnosti (notářský řád) , ve znění pozdějších předpisů, což ovšem není
primárním účelem soudního přezkumu.
Závěr lékařského posudku o tom, že občan je pro svůj zdravotní stav nezpůsobilý
výkonu dosavadního zaměstnání, neznamená zásah do práva na volbu povolání. Tak by tomu
bylo jedině v situaci, kdyby občan byl absolutně zbaven možnosti si povolání zvolit. Podle
článku 26 odst. 1 Listiny má sice každý právo na svobodnou volbu povolání, jakož i právo
podnikat a provozovat jinou hospodářskou činnost, avšak podle odst. 2 téhož ustanovení
zákon může stanovit podmínky a omezení pro výkon určitých povolání nebo činností.
Skutečnost, že zaměstnanec pozbude vzhledem ke svému zdravotnímu stavu způsobilost
konat dosavadní zaměstnání, nemůže být, i když s tím zaměstnanec nesouhlasí, interpretována
tak, že jde o zásah do práva podle článku 26 Listiny. Takovým výkladem by mohlo dojít k
situaci, že by nebylo lze bezprostředně reagovat na případy, kdy zaměstnanec tuto způsobilost
pozbyl a s tímto závěrem souhlasí. Rozhodnutí krajského úřadu vydané podle §77a zákona
č. 20/1966 Sb. je sice aktem orgánu veřejné správy, vydaným ve formě rozhodnutí, ale není
rozhodnutím v materiálním smyslu, neboť nezasahuje bezprostředně do práv a povinností
občanů; takový správní akt nelze podřadit pod ustanovení §65 odst. 1 s. ř. s.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu uzavřel, že rozhodnutí krajského úřadu
vydané podle §77a zákona č. 20/1966 Sb., o péči o zdraví lidu, ve znění pozdějších předpisů,
nezakládá, nemění, neruší, ani závazně neurčuje práva nebo povinnosti, a proto není
rozhodnutím ve smyslu §65 s. ř. s. Takový úkon správního orgánu je podle §70 písm. a) s. ř.
s. vyloučen ze soudního přezkumu, a žalobu proti němu proto soud podle §46 odst. 1 písm. d)
téhož zákona odmítne.
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu tedy dospěl k závěru, že krajský soud
posoudil nesprávně rozhodnutí vydané podle §77a zákona č. 20/1966 Sb. jako rozhodnutí ve
smyslu §65 s. ř. s. a nesprávně se zabýval meritem věci v situaci, kdy měl návrh odmítnout
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s ustanovením §70 písm. a) s. ř. s.
Nejvyšší správní soud je v nyní projednávané věci, která je obdobná jako věc, jíž se
zabýval shora popsaným způsobem rozšířený senát, právním názorem shora vyjádřeným
vázán.
Nejvyšší správní soud z těchto důvodů kasační stížností napadený rozsudek krajského
soudu podle §110 odst. 1 s. ř. s. jako nezákonný zrušil a současně rozhodl o odmítnutí žaloby
podle §46 odst. 1 písm. d) s. ř. s. ve spojení s §68 písm. e) s. ř. s. a §70 písm. d) s. ř. s.,
jak mu pro tyto případy ukládá §110 odst. 1 věta prvá za středníkem s. ř. s.
Vzhledem k tomu, že napadené rozhodnutí žalovaného je vyloučeno ze soudního
přezkumu, nezabýval se již Nejvyšší správní soud tvrzeními stěžovatele v kasační stížnosti.
Výrok o náhradě nákladů řízení se opírá o §60 odst. 3 s. ř. s., podle něhož žádný
z účastníků nemá právo na náhradu nákladů řízení , jestliže byla žaloba odmítnuta.
Poučení: Proti tomuto rozhodnutí ne js ou opravné prostředky přípustné.
V Brně dne 21. prosince 2007
JUDr. Marie Turková
předsedkyně senátu